Proposition législative — 52022PC0219

La taxation des produits énergétiques et de l'électricité au sein de l'Union est régie par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité 1 (ci-après la «directive sur la taxation de l’énergie», la «DTE» ou la «directive»).

Conformément à l’article 19, paragraphe 1, de la directive, outre les dispositions prévues en particulier aux articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires concernant le niveau de taxation pour des raisons de politique spécifiques.

Par lettre du 6 août 2021, suivie d’autres lettres des 4 novembre 2021, 26 janvier et 16 février 2022, les autorités finlandaises ont sollicité l’autorisation d’appliquer un taux réduit de taxation à l’électricité utilisée pour alimenter certaines pompes à chaleur, chaudières électriques et pompes de recirculation d’eau. La période de validité demandée s’étend sur six ans, du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2027, ce qui n’excède pas la durée maximale autorisée par l’article 19 de la directive sur la taxation de l’énergie. L’objet de la présente proposition est d’accorder cette autorisation au moyen d’une dérogation valable pendant six ans, comme cela a été demandé, jusqu’au 31 décembre 2027.

La Finlande sollicite l’autorisation d’appliquer le taux national fixé pour la consommation professionnelle d’électricité de 0,63 EUR/MWh (taux dit de «catégorie II», en vertu de la législation finlandaise, qui ne couvre que certains secteurs d’activité 2 ), qui est supérieur au taux minimum de 0,5 EUR/MWh prévu dans la DTE pour la consommation professionnelle d’électricité 3 , aux équipements suivants: les pompes à chaleur et les chaudières électriques qui produisent de la chaleur pour le réseau de chauffage urbain, les pompes à chaleur d’une puissance thermique nominale d’au moins 0,5 MW qui ne sont pas raccordées au réseau de chauffage urbain et les pompes de recirculation d’eau installées dans les centrales de chauffage géothermique. Dans ce contexte, selon les informations fournies par les autorités finlandaises, la mesure devrait cibler à la fois certaines utilisations professionnelles et non professionnelles de l’électricité 4 . Le taux national applicable à la consommation non professionnelle d’électricité (taux dit de «catégorie I» en vertu de la réglementation finlandaise, qui couvre tout ce qui ne relève pas de la catégorie II, notamment les ménages) est fixé à 22,53 EUR/MWh, un niveau nettement supérieur au taux minimum de 1 EUR/MWh prévu dans la DTE 5 .

La réduction vise à introduire des incitations en vue du déploiement et du recours à l'électricité pour produire de la chaleur, une production qui, autrement, dépend fortement de combustibles fossiles polluants ou de la biomasse; elle vise aussi à promouvoir la production de chaleur sans combustion (les pompes à chaleur, par exemple, peuvent utiliser comme sources de chaleur, entre autres, la température extérieure, la chaleur provenant du sol et l’énergie géothermique plus profonde, les eaux marines et lacustres ainsi que la chaleur des eaux usées; différentes sources de chaleur fatale provenant de l’industrie, des centres de données et d’autres systèmes de refroidissement peuvent aussi être utilisées comme sources de chaleur) en vue de réduire les émissions et d’économiser les ressources naturelles fossiles et renouvelables.

Le taux réduit s’appliquerait aux pompes à chaleur et aux chaudières électriques raccordées au réseau de chauffage urbain, aux pompes à chaleur non raccordées à ce réseau qui ont une puissance thermique nominale d’au moins 0,5 MW et aux pompes de recirculation d’eau installées dans les centrales de chauffage géothermique. Selon le raisonnement avancé par la Finlande, la taxation de l’ensemble des pompes à chaleur et des chaudières électriques au taux inférieur ne serait ni justifiée ni fondée, et cela pour plusieurs raisons.

S’agissant, par exemple, des pompes à chaleur, les pompes de plus petite taille - qui ne sont pas couvertes par la mesure sollicitée - sont considérées comme étant déjà très compétitives. De plus, l’application d’une taxe sur l’électricité de catégorie II nécessiterait de mesurer séparément l’électricité à cette fin et d’enregistrer les bénéficiaires. La Finlande compte plus de 1,1 million de pompes à chaleur, ce qui constitue un nombre très important et entraînerait une charge administrative considérable pour les différentes parties.

À l’inverse, sur la base des estimations des autorités finlandaises pour 2022, les critères retenus réduiraient le nombre de bénéficiaires à moins de cent.

La mesure s’appliquerait aux bénéficiaires qui paieraient 2,19 centimes/kWh de moins que le taux normal, ce qui donnerait lieu à des dépenses fiscales de l’ordre de 10 à 15 millions d’EUR, correspondant à une baisse des recettes fiscales (selon les estimations pour 2022).

Dispositions de la directive sur la taxation de l’énergie

La taxation de l’électricité est régie par la directive sur la taxation de l’énergie. En particulier, l’article 10 et l’annexe I, tableau C, de cette directive prévoient les niveaux minimaux de taxation pertinents, différenciés selon que la consommation d’électricité est professionnelle ou non professionnelle, fixés respectivement à 0,5 EUR/MWh et à 1 EUR/MWh.

L’article 11 de la directive contient notamment la définition de la «consommation professionnelle» et permet aux États membres de limiter le champ d’application du niveau réduit de taxation à la consommation professionnelle.

La Finlande a limité le champ d’application du taux inférieur de taxation applicable à la consommation professionnelle d’électricité, à savoir le taux de catégorie II de 0,63 EUR/MWh, à certains secteurs d’activité, à savoir l’industrie, l’agriculture, l’exploitation minière et les centres de données.

Le reste de la consommation d’électricité, notamment l’électricité consommée par les ménages, relève de la catégorie de taxation I, correspondant à un montant de 22,53 EUR/KWh.

Le taux de taxation réduit proposé pour l’électricité, qui s’établit à 0,63 EUR/MWh, couvrirait les pompes à chaleur et les chaudières électriques qui produisent de la chaleur pour le réseau de chauffage urbain; les pompes à chaleur d’une puissance thermique nominale d’au moins 0,5 MW qui ne sont pas raccordées au réseau de chauffage urbain et les pompes de recirculation d’eau installées dans les centrales de chauffage géothermique pourraient bénéficier du niveau inférieur de taxation de l’électricité.

Pour des raisons de cohérence et d’uniformité de son application ainsi que de mise en œuvre pratique, le taux inférieur de taxation de l’électricité s’appliquerait non seulement à certaines utilisations professionnelles, mais aussi à certains types spécifiques de consommation non professionnelle, qui devraient être soumis au niveau supérieur de taxation, correspondant au taux finlandais de catégorie I, soit 22,53 EUR/MWh. À cet égard, pour étayer leur demande plus avant, les autorités finlandaises ont aussi souligné que l’article 15, paragraphe 1, point h), de la directive autorise les États membres à appliquer une exonération complète de la taxation de l’électricité consommée par les ménages, tandis que, dans leur pays, la taxation de l’électricité resterait très élevée pour les ménages 6 (la catégorie I des taux de taxation finlandais est fixée à 22,53 EUR/MWh, ce qui est nettement supérieur au niveau minimum fixé par l’UE). Le taux de taxation national sollicité serait toutefois supérieur au niveau minimum de taxation prévu dans la DTE pour la consommation professionnelle.

L’article 19, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive dispose ce qui suit:

«Outre les dispositions des articles précédents, en particulier les articles 5, 15 et 17, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires pour des raisons de politique spécifiques.»

La possibilité d’introduire un allégement fiscal (taux réduit de taxe sur l’électricité) pour l’électricité fournie aux pompes à chaleur, aux chaudières électriques et aux pompes de recirculation d’eau, qui remplissent certaines conditions, peut être envisagée au titre de l’article 19 de la directive sur la taxation de l’énergie, étant donné qu’il vise à permettre à l’État membre demandeur d’introduire une réduction supplémentaire pour des raisons de politique spécifiques. Le soutien à l’électrification du secteur du chauffage au stade de l’utilisation finale et la promotion de la production de chaleur sans combustion afin de réduire les émissions et d’économiser les ressources naturelles fossiles et renouvelables peuvent être considérés comme de telles considérations politiques spécifiques. L’objectif de la Finlande est de parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2035. La mesure sollicitée favoriserait la réalisation de cet objectif.

La Finlande a demandé que la mesure soit applicable pendant six ans (à compter du 1er janvier 2022), à savoir la durée maximale autorisée par l’article 19, paragraphe 2, de la directive. En principe, la période d’application de la dérogation devrait être suffisamment longue pour encourager les investissements dans les solutions ciblées de chauffage fondées sur l’électricité. Cette période offrira la plus grande sécurité juridique possible pour les investissements concernés.

Règles en matière d'aides d'État

Le taux réduit de taxation envisagé de 0,63 EUR/MWh est supérieur au niveau minimum de taxation de la consommation professionnelle d’électricité prévu par l’article 10 et l’annexe I, tableau C, de la directive 2003/96/CE.

La mesure peut constituer une aide d’État conformément à l'article 107, paragraphe 1, TFUE. Étant donné que le taux réduit est supérieur aux minima de l’UE, la mesure serait couverte par l’article 44 du règlement (UE) nº 651/2014 (règlement général d’exemption par catégorie) 8 . À l’expiration de la période de validité du règlement général d’exemption par catégorie, le 31 décembre 2023, l’aide continuera de bénéficier de l’exemption durant une période d'adaptation de six mois (voir l’article 58, paragraphe 4, du règlement général d’exemption par catégorie). La décision est sans préjudice des règles applicables aux aides d'État au cours de la période couverte par la dérogation.

Environnement et politique en matière de changement climatique

La mesure sollicitée vise à promouvoir la production de chaleur sans combustion afin de réduire les émissions et d’économiser les ressources naturelles fossiles et renouvelables. L’article 13 de la directive 2008/50/CE sur la qualité de l’air ambiant 9 fait obligation aux États membres de veiller à ce que les niveaux de plusieurs polluants atmosphériques ne dépassent pas les valeurs limites, les valeurs cibles et les autres normes de qualité de l’air fixées dans la directive.

En outre, le mix électrique de la Finlande se compose principalement d’énergies renouvelables (47 %) et d’électricité nucléaire (35 %) 10 , à savoir des sources d’énergie à émissions de carbone nulles ou faibles. Par conséquent, on s’attend à ce que la poursuite de l’électrification des applications de chauffage à grande échelle se traduise par des avantages considérables pour l’environnement et le climat.

Par conséquent, la mesure est compatible avec les politiques de l’Union en matière d’environnement et d’énergie, en particulier le pacte vert pour l’Europe, le paquet «Ajustement à l’objectif 55» en faveur de l’électrification et le programme de décarbonation à long terme à l’horizon 2050, dans lequel l’électrification joue un rôle central.

Politique énergétique

La mesure contribuerait à réaliser les ambitions du pacte vert pour l’Europe, en particulier dans le contexte de la stratégie de l’UE pour l’intégration du système énergétique 11 .

La stratégie de l’UE pour l’intégration du système énergétique constitue le cadre de la transition vers une énergie verte. Le modèle actuel, qui se caractérise par une consommation d’énergie en «silos» dans les transports, l’industrie, le gaz et le bâtiment - chaque secteur possédant une chaîne de valeur, des règles, des infrastructures, une planification et des opérations qui lui sont propres - ne peut pas nous permettre d’atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050 de manière rentable. La mesure sollicitée favoriserait l’intégration du secteur du chauffage au stade de l’utilisation finale dans d’autres secteurs d’utilisation finale. Conformément à la stratégie, la mesure sollicitée réduirait aussi les coûts des solutions innovantes qui doivent être intégrées dans le système énergétique de l’UE. La mesure sollicitée contribuerait directement à deux des trois piliers de la stratégie de l’UE pour l’intégration du système énergétique.

Premièrement, un système énergétique plus «circulaire», centré sur l’efficacité énergétique. La stratégie définit des mesures concrètes pour appliquer dans la pratique le principe de «primauté de l’efficacité énergétique» et utiliser plus efficacement les sources d’énergie locales dans nos bâtiments ou communautés. Il existe un potentiel important en matière de réutilisation de la chaleur fatale provenant de sites industriels, de centres de données ou d’autres sources, et d’énergie produite à partir de biodéchets ou dans les stations d’épuration des eaux usées. La mesure sollicitée par la Finlande vise à soutenir, entre autres, l’utilisation de la chaleur fatale provenant de sources explicitement énumérées dans la stratégie.

Deuxièmement, une électrification directe accrue des secteurs d’utilisation finale. Étant donné que le secteur de l’électricité possède la part la plus élevée d’énergies renouvelables, l’électricité devrait, partout où cela est possible, faire l’objet d'une utilisation accrue, par exemple pour les pompes à chaleur installées dans les bâtiments. La mesure sollicitée par la Finlande vise à soutenir les applications fondées sur l’électricité, conformément à la stratégie.

Cette mesure favoriserait l’intégration du système énergétique, étant donné que les réseaux de chauffage urbain offrent une plus grande flexibilité et une plus grande capacité de stockage de l’énergie électrique sous la forme de chaleur que des solutions distinctes de chauffage des bâtiments. La Finlande dispose déjà d’infrastructures de chauffage urbain assez développées, qui peuvent servir cet objectif.

La dérogation sollicitée relative à l’utilisation d’un taux inférieur de taxation s’appliquerait aussi, entre autres, à certaines chaudières électriques. Cette réduction peut aussi contribuer à l’intégration du système énergétique ainsi qu’à l’intégration dans le système de l’électricité produite à partir de sources renouvelables. Les chaudières électriques peuvent être utilisées pour produire de la chaleur dans les réseaux de chauffage urbain, en particulier lorsqu’il y a un excédent d’électricité et que le prix de l’électricité est bas. Cela permet, par exemple, l’utilisation de l’énergie éolienne pour la production de chaleur urbaine. L’investissement dans les chaudières électriques pouvant se faire à faible coût, celles-ci peuvent être rentables même pour un nombre d’heures de fonctionnement peu élevé; la production de chaleur ne peut avoir lieu qu’en cas de surcapacité de la production d’électricité. Cela peut contribuer au maintien de la stabilité du système électrique. L’incidence de la taxation de l’électricité sur le coût de production de chaleur est actuellement considérable et, comme indiqué précédemment, le moment serait bien choisi pour recourir à ces appareils. Les chaudières électriques peuvent être combinées à une capacité de stockage de chaleur, ce qui permet le stockage de la puissance excédentaire sous la forme de chaleur.

La mesure sollicitée par la Finlande est aussi conforme à la stratégie de l’UE en matière de chauffage et de refroidissement 12 , qui rappelle les effets bénéfiques du remplacement des solutions de chauffage fondées sur les combustibles fossiles par l’utilisation de pompes à chaleur et de la chaleur fatale. La stratégie indique qu’une pompe à chaleur est capable de transformer une unité d’électricité en au moins trois unités de chauffage ou de refroidissement.

Les effets bénéfiques précités sont aussi mis en évidence dans le contexte de la directive de l’UE relative à l’efficacité énergétique et, plus particulièrement, dans la recommandation de la Commission relative au contenu des évaluations complètes du potentiel d’efficacité en matière de chaleur et de froid en vertu de l’article 14 de la directive 2012/27/UE 13 (directive relative à l’efficacité énergétique).

Marché intérieur et concurrence loyale

La mesure serait ouverte indistinctement à tous les opérateurs de l’Union. Le taux réduit de taxation s'appliquerait à tous les producteurs de chaleur utilisant des pompes à chaleur et des chaudières électriques qui produisent de la chaleur pour le réseau de chauffage urbain, des pompes à chaleur d’une puissance thermique nominale d’au moins 0,5 MW qui ne sont pas raccordées à ce réseau et des pompes de recirculation d’eau installées dans les centrales de chauffage géothermique.

Article 19 de la directive 2003/96/CE du Conseil.

Le domaine de la fiscalité indirecte, couvert par l'article 113 du TFUE, ne relève pas en lui-même des compétences exclusives de l'Union européenne au sens de l'article 3 du TFUE.

Cependant, conformément à l’article 19 de la directive 2003/96/CE, le Conseil s'est vu accorder la compétence exclusive, en vertu du droit dérivé, d'autoriser un État membre à introduire des exonérations ou des réductions supplémentaires au sens de cette disposition. Les États membres ne peuvent donc pas se substituer au Conseil. Par conséquent, le principe de subsidiarité ne s'applique pas à la présente décision d'exécution. En tout état de cause, le présent acte n'étant pas un projet d'acte législatif, il n'y a pas lieu de le transmettre aux parlements nationaux conformément au protocole nº 2 annexé aux traités afin que ceux-ci vérifient le respect du principe de subsidiarité.

La proposition est conforme au principe de proportionnalité. La réduction du niveau de taxation n’excède pas ce qui est nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi.

L’instrument proposé est la décision d’exécution du Conseil. L’article 19 de la directive 2003/96/CE ne prévoit que ce type de mesure.

La mesure ne requiert pas d'évaluation de la législation existante.

La présente proposition fait suite à une demande présentée par la Finlande, et elle ne concerne que cet État membre.

Il n’a pas été nécessaire de faire appel à des experts externes.

La mesure ne prévoit pas de simplification. Elle fait suite à une demande présentée par la Finlande et ne concerne que cet État membre.

La mesure n'a aucune incidence sur les droits fondamentaux.

La mesure n’entraîne pas de charge financière et administrative pour l'Union. La proposition n'a donc aucune incidence sur le budget de l'Union.

Aucun plan de mise en œuvre n'est nécessaire. La présente proposition concerne l’octroi d’une autorisation de réduction fiscale à un seul État membre, à sa propre demande. Elle est prévue pour une période limitée. Le taux de taxation applicable serait supérieur au niveau minimum de taxation de la consommation professionnelle d’électricité fixé par la directive sur la taxation de l’énergie. Elle respecterait donc le minimum fixé par la directive pour la consommation professionnelle. La mesure peut faire l’objet d’une évaluation en cas de demande de renouvellement à l’expiration de la période de validité approuvée initialement.

La proposition ne nécessite pas de documents explicatifs sur la transposition.

L’article 1er dispose que la Finlande sera autorisée à appliquer un taux réduit de taxation à l’électricité fournie pour les applications suivantes: les pompes à chaleur et les chaudières électriques qui produisent de la chaleur pour le réseau de chauffage urbain, les pompes à chaleur d’une puissance thermique nominale d’au moins 0,5 MW qui ne sont pas raccordées à ce réseau et les pompes de recirculation d’eau installées dans les centrales de chauffage géothermique. Le taux de taxation ne doit pas être inférieur à 0,50 EUR/MWh, qui est le niveau minimum de taxation de la consommation professionnelle d’électricité fixé par la directive.

L’article 2 dispose que l’autorisation sollicitée est accordée du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2027, ce qui correspond à la durée maximale autorisée par la directive.