| CELEX | 52022PC0631 |
| Type | Proposition législative |
| Date | mercredi 9 novembre 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 9.11.2022
COM(2022) 631 final
2022/0375(NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
relative à la suspension de certaines dispositions du règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le Sénégal
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
Conformément à l’article 25 bis, paragraphe 2, du code des visas 1 , la Commission devrait évaluer régulièrement la coopération des pays tiers en matière de réadmission et rendre compte au moins une fois par an de son évaluation au Conseil.
Sur la base de l’évaluation susmentionnée, et compte tenu des mesures prises par la Commission pour améliorer le niveau de coopération avec le pays tiers concerné dans le domaine de la réadmission et des relations globales de l’Union avec ce pays tiers, la Commission peut conclure que celui-ci ne coopère pas suffisamment et que des mesures sont par conséquent nécessaires. Si tel est le cas, la Commission, conformément à l’article 25 bis, paragraphe 5, point a), du code des visas, présente une proposition de décision d’exécution du Conseil qui suspend l’application de certaines dispositions du code des visas aux ressortissants de ce pays tiers. À tout moment, la Commission poursuit ses efforts en vue d’améliorer la coopération avec le pays tiers concerné.
• Le cas du Sénégal
La coopération avec le Sénégal en matière de réadmission de ses ressortissants se trouvant en séjour irrégulier sur le territoire de l’UE demeure insuffisante, ainsi qu’en témoigne le taux de retour (le nombre de décisions de retour exécutées par rapport au nombre de décisions de retour prises), l’un des plus faibles au monde, qui de 7,3 % en 2019 est tombé à 3,2 % en 2020, alors que le nombre de personnes s’étant vu signifier un ordre de quitter le territoire est toujours élevé (8 485 personnes en 2020). Tandis que le taux de retour était de 8 % en 2021, les États membres ont fait savoir à la Commission que la coopération en matière d’identification et de délivrance des documents de voyage s’était considérablement détériorée, le taux de délivrance (le rapport entre le nombre de documents de voyage délivrés par des pays tiers et celui des demandes de réadmission présentées par les États membres) ayant diminué de manière constante.
La coopération entre les États membres et le Sénégal, le cas échéant, est inégale. La majorité des États membres se heurtent à des difficultés persistantes lorsqu’il s’agit d’établir avec le Sénégal un dialogue constructif sur la réadmission.
Dans le cadre des évaluations continues effectuées par la Commission sur la base de données fiables fournies par les États membres, de discussions menées lors des réunions des groupes de travail et groupes d’experts du Conseil compétents, ainsi qu’au sein des institutions, organes et organismes de l’Union, les États membres ont fait état de plusieurs obstacles entravant chaque étape du processus de réadmission et de retour, depuis l’identification des ressortissants sénégalais jusqu’à la délivrance de documents de voyage, en passant par l’organisation des opérations de retour. Du fait de l’absence de réponse de la part des autorités sénégalaises aux demandes d’identification que leur adressent les États membres et aux demandes ad hoc supplémentaires, ou de la lenteur de ces réponses, le processus d’identification est considérablement alourdi et n’aboutit que rarement à la délivrance de documents de voyage. La délivrance de documents de voyage aux personnes dont la nationalité sénégalaise a été confirmée pose également problème. En 2022, aucun retour par vol charter n’a eu lieu et, par rapport à d’autres pays tiers pour lesquels les chiffres sont similaires, très peu de retours ont eu lieu entre janvier et la mi-septembre 2022.
Depuis 2015, malgré plusieurs contacts politiques et techniques de haut niveau, les tentatives de l’UE visant à formaliser la coopération au niveau de l’UE n’ont pas abouti. L’UE a clairement fait part au Sénégal, au niveau politique et technique, notamment lors de la mission conjointe des commissaires menée en février 2022, au Sénégal, par la présidente de la Commission, et de la mission technique des services de la Commission qui a eu lieu en juin 2022, de la nécessité d’améliorer la coopération en matière de réadmission des ressortissants qui n’ont pas le droit de séjourner dans l’UE. À ce jour, les progrès escomptés n’ont pas été réalisés.
Eu égard à ce qui précède, l’absence d’amélioration malgré les mesures prises jusqu’à présent par la Commission tant au niveau politique (mission conjointe des commissaires menée au Sénégal, en février 2022, par la présidente de la Commission) que technique (mission technique des services de la Commission en juin 2022) pour améliorer la coopération en matière de réadmission et les relations globales de l’UE avec le Sénégal, il est considéré que la coopération du Sénégal avec l’UE en matière de réadmission n’est pas suffisante et qu’une action est nécessaire.
• Relations globales de l’Union avec le Sénégal
Le Sénégal, démocratie stable dans une région en proie à l’instabilité et dont le rôle est central tant en matière de sécurité que de migration, est un partenaire clé en Afrique de l’Ouest. Il s’est montré ouvert au développement d’une coopération avec le soutien de l’UE pour lutter contre le trafic de migrants et faire face au nombre important de départs du Sénégal vers les îles Canaries (en septembre 2022, les ressortissants sénégalais étaient la deuxième plus grande nationalité migrant irrégulièrement vers les îles Canaries). Le Sénégal assure actuellement la présidence de l’Union africaine.
Le programme indicatif pluriannuel en faveur du Sénégal pour la période 2021-2023 2 s’élève à 222 millions d’euros.
Un accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable 3 avec l’UE a été signé en 2019.
En tant que membre de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), le Sénégal est partie à l’APE (accord de partenariat économique) 4 avec l’UE. Il est partie à l’accord de Cotonou 5 qui, à l’instar du nouvel accord que l’UE a négocié avec les pays de Cotonou et qui est destiné à le remplacer prochainement, exprime l’engagement de chaque État à accepter le retour et procéder à la réadmission de tous ses ressortissants qui n’ont pas le droit de séjourner sur le territoire d’un État membre.
• Les mesures en matière de visas
Portée des mesures
La décision d’exécution du Conseil devrait suspendre temporairement l’application de certaines dispositions du code des visas à l’égard des ressortissants sénégalais. Toutefois, cette suspension ne devrait pas s’appliquer aux membres de la famille de citoyens (mobiles) de l’UE auxquels s’applique la directive 2004/38/CE 6 et de ressortissants de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et ses États membres, d’une part, et le pays tiers concerné, d’autre part.
Contenu des mesures en matière de visas
L’absence de coopération suffisante du Sénégal en matière de réadmission justifie l’activation de toutes les mesures prévues à l’article 25 bis, paragraphe 5, point a), du code des visas: la suspension de la possibilité d’exempter les demandeurs de visa visés à l’article 14, paragraphe 6, des obligations prévues en matière de pièces justificatives à présenter, la suspension du délai général de traitement de 15 jours calendaires visé à l’article 23, paragraphe 1 (ce qui exclut dès lors également l’application de la règle qui limite aux seuls cas particuliers la possibilité de prolonger ce délai jusqu’à 45 jours au maximum, de telle sorte que la durée normale de traitement d’une demande est désormais portée à 45 jours), la suspension de la délivrance de visas à entrées multiples conformément à l’article 24, paragraphes 2 et 2 quater, ainsi que la suspension de la dispense facultative du paiement des droits de visa pour les titulaires de passeports diplomatiques et de service prévue par l’article 16, paragraphe 5, point b).
Durée d’application des mesures en matière de visas
Le code des visas prévoit que les mesures en matière de visas s’appliquent temporairement, mais il n’y a pas d’obligation d’indiquer une durée précise d’application de ces mesures dans la décision d’exécution. Cependant, conformément à l’article 25 bis, paragraphe 6, la Commission devrait évaluer en permanence les progrès accomplis dans la coopération en matière de réadmission en fonction des indicateurs énoncés à l’article 25 bis, paragraphe 2, y compris en ce qui concerne l’aide fournie en vue de l’identification des personnes en séjour irrégulier sur le territoire des États membres, la délivrance en temps utile de documents de voyage et l’organisation d’opérations de retour. La Commission indiquera si une amélioration substantielle et durable de la coopération avec le pays tiers concerné en matière de réadmission peut être établie et elle peut, en tenant également compte des relations globales de l’Union avec ce pays tiers, présenter au Conseil une proposition en vue de l’abrogation ou de la modification de la décision d’exécution. Si, en revanche, les mesures en matière de visas prévues par la décision d’exécution se sont révélées inopérantes, il devrait être envisagé de déclencher la deuxième phase du mécanisme [prévue à l’article 25 bis, paragraphe 5, point b)].
En outre, au titre de l’article 25 bis, paragraphe 7, au plus tard six mois après l’entrée en vigueur de la décision d’exécution, la Commission présentera un rapport au Parlement européen et au Conseil sur les progrès accomplis dans la coopération avec le pays tiers concerné en matière de réadmission.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La décision proposée est cohérente avec le code visa qui établit les règles harmonisées de la politique commune des visas régissant les procédures et conditions de délivrance des visas pour les séjours prévus sur le territoire des États membres ne dépassant pas 90 jours sur toute période de 180 jours.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
L’UE promeut une approche globale en matière de migration et de déplacements forcés, fondée sur des valeurs et des responsabilités partagées. Le nouveau pacte sur la migration et l’asile prévoit l’élaboration et l’approfondissement de partenariats adaptés, complets et équilibrés afin de favoriser la coopération sur tous les aspects pertinents:
– fournir une protection aux personnes qui en ont besoin et soutenir les pays et communautés d’accueil;
– créer des perspectives économiques et s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière et des déplacements forcés;
– soutenir les partenariats visant à renforcer la gouvernance et la gestion de la migration;
– favoriser la coopération en matière de retour et de réadmission;
– développer des voies légales d’accès à l’Europe.
La coopération entre les États membres et les pays tiers en matière de réadmission de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier constitue un élément important de cette politique. Pour renforcer ces partenariats globaux et s’assurer une coopération pleine et entière de la part des pays tiers, le Conseil européen a appelé l’UE à mobiliser tous les outils disponibles, y compris des mesures en matière de coopération au développement, de commerce ou de visas 7 .
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
Règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas), article 25 bis, paragraphe 5, point a).
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
s.o
•Proportionnalité
Les mesures proposées, qui visent à inciter le Sénégal à améliorer sa coopération en matière de réadmission de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, sont proportionnées par rapport à l’objectif poursuivi. Ces mesures ne visent pas à remettre en cause la possibilité même, pour les demandeurs, de solliciter et d’obtenir un visa, mais concernent certains aspects de la procédure de délivrance du visa ou le montant des droits de visa. En outre, certaines catégories de personnes sont exclues du champ d’application de la décision.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
s.o.
•Consultation des parties intéressées
s.o.
•Obtention et utilisation d'expertise
s.o.
•Analyse d'impact
s.o.
•Réglementation affûtée et simplification
s.o.
•Droits fondamentaux
Les mesures proposées ne visent pas à remettre en cause la possibilité de demander et d’obtenir un visa et respectent les droits fondamentaux des demandeurs, en particulier le droit au respect de la vie familiale.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
s.o.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d'évaluation et d'information
s.o.
•Documents explicatifs (pour les directives)
s.o.
•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition
L’article 1er précise le champ d’application de la proposition de décision d’exécution. Les paragraphes 1 et 2 précisent qu’elle ne s’applique qu’aux ressortissants sénégalais soumis à l’obligation de visa, et non à ceux qui en sont exemptés en vertu de l’article 4 ou de l’article 6 du règlement (UE) 2018/1806.
Le paragraphe 3 exclut du champ d’application de la décision les demandeurs de visa qui sont des membres de la famille d’un citoyen de l’Union auxquels s’applique la directive 2004/38/CE, et les membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et ses États membres, d’une part, et un pays tiers, d’autre part.
Le paragraphe 4 précise que la décision proposée s’entend sans préjudice des obligations internationales des États membres.
L’article 2 dispose que l’application des dispositions suivantes du code des visas est temporairement suspendue pour les ressortissants sénégalais relevant du champ d’application de la décision proposée:
–la possibilité pour les États membres de lever l’obligation de présenter un ensemble complet de pièces justificatives. Cela signifie qu’un ensemble complet de pièces justificatives prouvant le respect des conditions d’entrée énoncées dans le code frontières Schengen devra être présenté à chaque demande par tous les demandeurs;
–la possibilité pour les États membres d’exonérer les titulaires de passeports diplomatiques et de service des droits de visa. Les droits de visa forfaitaires de 80 EUR s’appliqueront à cette catégorie de demandeurs;
–le délai de traitement standard de 15 jours pour prendre une décision sur une demande. Cela signifie que les États membres disposeront de 45 jours pour statuer sur les demandes;
–les règles relatives à la délivrance des visas à entrées multiples. Cela signifie qu’en principe, seuls les visas à entrée unique seront délivrés.
L’article 3 contient la liste des destinataires de la décision proposée, à savoir les États membres concernés.
2022/0375 (NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
relative à la suspension de certaines dispositions du règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le Sénégal
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu le règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas) 8 , et notamment son article 25 bis, paragraphe 5, point a),
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1) La coopération en matière de réadmission avec le Sénégal a été jugée insuffisante au regard de l’article 25 bis, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 810/2009. Des améliorations importantes sont nécessaires en ce qui concerne toutes les étapes de la coopération en matière de réadmission et de retour, notamment pour veiller à ce que le Sénégal coopère efficacement avec tous les États membres, en temps utile et de manière prévisible, en matière d’identification et de délivrance des documents de voyage, et à ce que les opérations de retour au moyen de vols charter puissent avoir lieu.
(2)La coopération du Sénégal, si elle existe, est très inégale et les résultats ne sont pas suffisants. L’identification et la délivrance des documents de voyage se heurtent à des difficultés persistantes et les retours par vols charters ne sont pas possibles.
(3)Compte tenu des différentes démarches entreprises jusqu’à présent par la Commission, tant au niveau politique qu’au niveau technique, pour améliorer la coopération ainsi que les relations globales de l’Union avec le Sénégal, il est considéré que la coopération de ce pays avec l’Union sur les questions de réadmission n’est pas suffisante et que des mesures sont donc nécessaires.
(4)L’application de certaines dispositions du règlement (CE) n° 810/2009 dès lors être temporairement suspendue pour les ressortissants sénégalais soumis à l’obligation de visa au titre du règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil 9 . Cela devrait inciter les autorités sénégalaises à faire le nécessaire pour améliorer la coopération sur les questions de réadmission.
(5)Les dispositions temporairement suspendues devraient être celles visées à l’article 25 bis, paragraphe 5, point a), du règlement (CE) n° 810/2009: la suspension de la possibilité d’exempter les demandeurs de visa visés à l’article 14, paragraphe 6, des obligations prévues en matière de pièces justificatives à présenter, la suspension du délai général de traitement de 15 jours calendaires visé à l’article 23, paragraphe 1 (ce qui exclut dès lors également l’application de la règle qui limite aux seuls cas particuliers la possibilité de prolonger ce délai jusqu’à 45 jours au maximum, de telle sorte que la durée normale de traitement d’une demande est désormais portée à 45 jours), la suspension de la délivrance de visas à entrées multiples conformément à l’article 24, paragraphes 2 et 2 quater, ainsi que la suspension de la dispense facultative du paiement des droits de visa pour les titulaires de passeports diplomatiques et de service prévue par l’article 16, paragraphe 5, point b).
(6)La présente décision ne devrait pas affecter l’application de la directive 2004/38/CE, qui étend le droit à la libre circulation aux membres de la famille du citoyen de l’Union, indépendamment de leur nationalité, lorsqu’ils rejoignent ou accompagnent ce dernier. La présente décision ne devrait dès lors pas s’appliquer aux membres de la famille d’un citoyen de l’Union auquel s’applique la directive 2004/38/CE ou d’un ressortissant de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et un pays tiers.
(7)Les mesures prévues par la présente décision devraient s’entendre sans préjudice des obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit international, y compris en tant que pays hôtes d’organisations intergouvernementales internationales ou de conférences internationales convoquées par les Nations unies ou d’autres organisations intergouvernementales internationales établies dans des États membres. Par conséquent, la suspension temporaire ne devrait pas s’appliquer aux ressortissants sénégalais demandant un visa dans la mesure où cela est nécessaire pour que les États membres se conforment à leurs obligations en tant que pays hôtes de telles organisations ou de telles conférences.
(8)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application. La présente décision développant l’acquis de Schengen, le Danemark décide, conformément à l’article 4 dudit protocole, dans un délai de six mois à partir de la décision du Conseil sur la présente décision, s’il la transpose dans son droit interne.
(9)La présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen auxquelles l’Irlande ne participe pas, conformément à la décision 2002/192/CE du Conseil 10 ; l’Irlande ne participe donc pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas liée par celle-ci ni soumise à son application.
(10)En ce qui concerne l’Islande et la Norvège, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord conclu par le Conseil de l’Union européenne, la République d’Islande et le Royaume de Norvège sur l’association de ces deux États à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen 11 , qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE du Conseil 12 .
(11)En ce qui concerne la Suisse, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen 13 , qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2008/146/CE du Conseil 14 .
(12)En ce qui concerne le Liechtenstein, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens du protocole entre l’Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l’adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen 15 , qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2011/350/UE du Conseil 16 .
(13)La présente décision constitue un acte fondé sur l’acquis de Schengen ou qui s’y rapporte, au sens, respectivement, de l’article 3, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2003, de l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2005 et de l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2011,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Champ d’application
(1)La présente décision s’applique aux ressortissants sénégalais qui sont soumis à l’obligation de visa au titre du règlement (UE) 2018/1806.
(2)La présente décision ne s’applique pas aux ressortissants sénégalais exemptés de l’obligation de visa au titre de l’article 4 ou de l’article 6 du règlement (UE) 2018/1806.
(3)La présente décision ne s’applique pas aux ressortissants sénégalais demandant un visa et qui sont des membres de la famille d’un citoyen de l’Union auxquels s’applique la directive 2004/38/CE ni aux membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et un pays tiers.
(4)La présente décision est sans préjudice des cas où un État membre est lié par une obligation de droit international, à savoir:
(a)en tant que pays hôte d’une organisation internationale intergouvernementale;
(b)en tant que pays hôte d’une conférence internationale convoquée par les Nations unies ou tenue sous leurs auspices, ou par d’autres organisations intergouvernementales internationales établies dans un État membre;
(c)en vertu d’un accord multilatéral conférant des privilèges et immunités;
(d)en vertu du traité de réconciliation (accords du Latran) conclu en 1929 par le Saint-Siège (État de la Cité du Vatican) et l’Italie, tel que modifié en dernier lieu.
Article 2
Suspension temporaire de l’application de certaines dispositions du règlement (CE) n° 810/2009
L’application des dispositions ci-après du règlement (CE) n° 810/2009 est temporairement suspendue:
a) article 14, paragraphe 6;
b) article 16, paragraphe 5, point b);
c) article 23, paragraphe 1;
d) article 24, paragraphes 2 et 2 quater.
Article 3
Destinataires
Le Royaume de Belgique, la République de Bulgarie, la République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Croatie, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, la Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la Roumanie, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande et le Royaume de Suède sont destinataires de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
Proposition législative — 52022PC0732
19/12/2022
Proposition législative — 52022PC0748
19/12/2022
Proposition législative — 52022PC0746
16/12/2022
Proposition législative — 52022PC0743
15/12/2022