Acte préparatoire — 52022SC0345

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 26.10.2022

SWD(2022) 345 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT

[…]

accompagnant le document:

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil

concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe (refonte)

{COM(2022) 542 final} - {SEC(2022) 542 final} - {SWD(2022) 542 final} - {SWD(2022) 545 final}

RÉSUMÉ DU RAPPORT D’ANALYSE D’IMPACT

Malgré des réductions significatives des émissions de polluants atmosphériques nocifs ces 30 dernières années au sein de l’Union, environ 300 000 décès prématurés par an (contre jusqu’à 1 million par an au début des années 90) et un nombre significatif de maladies non transmissibles sont encore attribués à la pollution atmosphérique dans l’Union (en particulier aux particules, au dioxyde d’azote et à l’ozone).

Dans le pacte vert pour l’Europe et ensuite dans le plan d’action «zéro pollution», la Commission européenne s’est engagée à encore améliorer la qualité de l’air et à aligner plus étroitement les normes de qualité de l’air de l’Union sur les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), qui ont été révisées pour la dernière fois en septembre 2021.

Les directives relatives à la qualité de l’air ambiant (directives 2004/107/CE et 2008/50/CE) fixent les normes applicables aux niveaux de concentration de 12 polluants de l’air ambiant que tous les États membres doivent atteindre sur leurs territoires dans des délais impartis. Le bilan de qualité de ces directives a conclu qu’elles avaient été partiellement efficaces pour améliorer la qualité de l’air et répondre aux normes de qualité de l’air, mais que tous leurs objectifs n’avaient pas encore été atteints. Les directives ont conduit à la mise en place d’un système de surveillance de la qualité de l’air performant et représentatif et ont contribué à une tendance à la baisse de la pollution atmosphérique dans toute l’Union.

Quatre types de faiblesses significatives demeurent néanmoins dans la politique en matière de qualité de l’air, qui montrent la nécessité d’améliorer le cadre existant. Premièrement, le niveau de protection offert par les normes de qualité de l’air de l’Union n’est pas aussi élevé que celui recommandé par l’OMS. Deuxièmement, le fait que les plans relatifs à la qualité de l’air exigés par les directives relatives à la qualité de l’air ambiant ne suffisent souvent pas à prévenir les dépassements ou à limiter leur durée suggère des problèmes de mise en œuvre et des faiblesses connexes dans le domaine de la gouvernance et de l’application. Troisièmement, la fiabilité et la comparabilité de la surveillance, de la modélisation et des évaluations de la qualité de l’air pourraient être améliorées. Enfin, une plus grande harmonisation du mode de présentation des informations sur la qualité de l’air, en particulier au niveau des États membres, renforcerait la valeur ajoutée de l’Union et contribuerait à garantir une comparabilité encore plus grande des informations.

Pour remédier aux lacunes constatées, la présente analyse d’impact examine la fusion des deux directives et un total de 68 mesures spécifiques envisageables, réparties dans 19 options possibles. La plupart d’entre elles sont complémentaires et quelque peu indépendantes les unes des autres. Certains cobénéfices entre les options sont envisagés. La présente analyse d’impact propose de retenir 15 options possibles – comprenant 16 mesures visant à améliorer la gouvernance et l’application des plans relatifs à la qualité de l’air, 15 mesures visant à améliorer davantage encore la fiabilité et la comparabilité de la surveillance et de la modélisation de la qualité de l’air, 4 mesures visant à améliorer l’accès aux données et aux informations sur la qualité de l’air, et plus particulièrement à accroître le recours aux outils numériques, ainsi que 5 mesures visant à renforcer l’utilisation de l’indicateur d’exposition moyenne et à soumettre les normes de qualité de l’air de l’Union à un réexamen régulier.

Trois options, à savoir celles offrant différents niveaux d’alignement sur les lignes directrices de l’OMS relatives à la qualité de l’air [«alignement complet» (I-1), «alignement plus étroit» (I-2) et «alignement partiel» (I‑3)], demanderont un choix politique. L’incidence de ces trois options a été évaluée de manière quantitative, et chacune apporterait des bénéfices significatifs pour la santé et pour l’environnement – à des degrés divers, toutefois.

Les retours des parties prenantes indiquent une préférence pour des mesures très ambitieuses. Lors de la consultation publique, 73 % de l’ensemble des répondants, essentiellement des représentants de la société civile et des ONG et des citoyens de l’Union, ont exprimé une nette préférence pour un alignement sur les lignes directrices 2021 de l’OMS relatives à la qualité de l’air. La présente évaluation montre cependant que, d’ici à 2030, il pourrait ne pas être possible du tout d’atteindre des niveaux de concentration de polluants atmosphériques qui correspondent totalement aux dernières lignes directrices en date (équivalents à 5 µg/m3 pour les particules fines, PM2,5) pour une grande partie des points de prélèvement de l’Union (71 % dans le cas des PM2,5), même si presque toutes les options technologiques sont explorées.

La présente évaluation tient compte du fait que la qualité de l’air est également influencée par des secteurs et des activités, par exemple les transports, l’industrie, l’énergie et l’agriculture, et inclut des hypothèses concernant l’effet d’initiatives majeures au titre du pacte vert pour l’Europe, telles que la loi européenne sur le climat et le paquet «Ajustement à l’objectif 55», la stratégie sur le méthane, la stratégie de mobilité durable et intelligente, les normes en matière d’émissions des véhicules EURO-7, la stratégie pour la biodiversité et la stratégie «De la ferme à la table», ainsi que la très récente initiative RePowerEU. Elle ne prend toutefois pas en considération (étant donné leur prévisibilité très limitée à ce stade) les autres options de réduction potentielles, telles qu’une forte accélération des changements de comportement dans toute la société ou la transition vers des carburants plus propres.

La présente analyse montre que l’option I-3 («alignement partiel» avec les lignes directrices 2021 de l’OMS relatives à la qualité de l’air d’ici à 2030) présente le meilleur rapport avantages-coûts (entre 10:1 et 28:1). La plupart des points de prélèvement pour la qualité de l’air dans l’Union pourraient répondre aux normes de qualité de l’air correspondantes moyennant peu d’efforts supplémentaires. Les bénéfices nets s’élèvent à plus de 29 milliards d’EUR. Pour l’option I-2 («alignement plus étroit» sur les lignes directrices 2021 de l’OMS relatives à la qualité de l’air d’ici à 2030), le rapport avantages-coûts devrait être légèrement inférieur (entre 7.5:1 et 21:1). Quelque 6 % des points de prélèvement ne répondraient pas aux normes de qualité de l’air correspondantes sans efforts supplémentaires au niveau local (ou sans que les délais ne soient prolongés ou des exceptions accordées). Les bénéfices nets s’élèvent à plus de 36 milliards d’EUR, soit 25 % de plus que pour l’option I-3. Au titre de l’option I‑1 («alignement complet» sur les lignes directrices 2021 de l’OMS relatives à la qualité de l’air d’ici à 2030), le rapport avantages-coûts reste également considérablement positif (entre 6:1 et 18:1). Cependant, 71 % des points de prélèvement ne répondraient pas aux normes de qualité de l’air correspondantes sans efforts supplémentaires au niveau local (et, dans de nombreux cas, ne seraient pas en mesure de répondre à ces normes du tout, seules des réductions techniques étant faisables). Les bénéfices nets s’élèvent à plus de 38 milliards d’EUR, soit 5 % de plus que pour l’option I-2.

Concernant les incidences sur l’environnement, notamment sur la part des zones écosystémiques dépassant les charges critiques pour l’eutrophisation due aux dépôts d’azote, les trois options permettraient, sans préjudice des cobénéfices supplémentaires que pourrait offrir une bonne mise en œuvre de la stratégie en faveur de la biodiversité et de la législation relative à la restauration de la nature prévue, de réduire la part des zones écosystémiques où les charges d’azote sont critiques. Quant aux incidences sociales, les groupes de population sensibles (y compris les enfants, les femmes enceintes, les personnes âgées et les personnes déjà atteintes de maladies) sont actuellement les plus touchés par la pollution atmosphérique. Dans la plupart des cas, ce sont donc ceux qui bénéficieront le plus de la réduction des effets de la pollution atmosphérique sur leur santé. En ce qui concerne le produit intérieur brut (PIB), des gains nets de l’ordre de 0,26 % à 0,44 % sont attendus d’ici à 2030 quelle que soit l’option. L’amélioration de la qualité de l’air devrait également susciter des gains économiques liés à la réduction des effets négatifs de la pollution atmosphérique, tels que les dépenses de soins de santé, les pertes agricoles, les absences pour cause de maladie (y compris des enfants à charge) et la productivité plus faible au travail.

La charge administrative totale est comprise entre 76 et 106 millions d’EUR. Tous ces coûts sont supportés par les autorités publiques, étant donné que les directives sur la qualité de l’air ambiant n’imposent pas de coûts administratifs directs aux consommateurs et aux entreprises. Cependant, ces secteurs supportent d’importants coûts d’ajustement, dus notamment aux mesures nécessaires pour satisfaire aux normes de qualité de l’air de l’Union. Les coûts annuels d’ajustement (ou d’atténuation) ont été estimés à des montants substantiels en valeur absolue: 7,0 milliards d’EUR pour l’alignement complet (I-1), 5,6 milliards d’EUR pour l’alignement plus étroit (I-2), et 3,3 milliards d’EUR pour l’alignement partiel (I‑3) pour l’année 2030. Les coûts devraient être (comparativement) plus élevés pour les États membres qui sont actuellement confrontés à des problèmes de pollution atmosphérique persistants ou dans lesquels des mesures particulières seraient requises. En particulier, pour le secteur du chauffage résidentiel, des coûts supplémentaires sont à prévoir, ainsi que, dans une moindre mesure, pour les secteurs de l’industrie et de l’agriculture. Pour toutes les options envisagées, les bénéfices nets globaux de l’initiative dépassent néanmoins largement les coûts (entre 29 et 38 milliards d’EUR).

Pour les trois options (indépendamment du choix politique), il est clairement souhaitable d’adopter une approche par étapes pour la définition des normes de qualité de l’air de l’Union actuelles et futures: 1) établir des normes de qualité de l’air de l’Union claires à respecter à mi-parcours, soit en 2030 (avec un nombre limité d’exceptions temporaires lorsque celles-ci sont clairement justifiées); 2) élaborer une perspective à long terme pour l’après-2030 en vue d’un alignement complet sur les lignes directrices 2021 de l’OMS relatives à la qualité de l’air, tout en préparant la voie vers un alignement sur les futures lignes directrices de l’OMS afin de réaliser la vision «zéro pollution» d’ici à 2050; 3) mettre en place un mécanisme de réexamen régulier afin de garantir que les futures décisions soient fondées sur les toutes dernières connaissances scientifiques concernant la qualité de l’air et qu’une certaine flexibilité puisse être maintenue compte tenu des défis géopolitiques qui pourraient se présenter à l’avenir.