Acte préparatoire — 52022SC0378

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.11.2022

SWD(2022) 378 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT

[…]

accompagnant le document:

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil

établissant un cadre de certification de l’Union relatif aux absorptions de carbone

{COM(2022) 672 final} - {SEC(2022) 423 final} - {SWD(2022) 377 final}

Pour limiter la hausse de la température moyenne de la planète à moins de 1,5 °Celsius, il faudra réduire considérablement les émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) au cours des prochaines décennies. Pour y parvenir, nous devons tout d’abord améliorer l’efficacité de nos bâtiments, de nos modes de transport et de nos industries, passer à une économie circulaire et développer massivement les énergies renouvelables. Nous devons ensuite recycler le carbone provenant des flux de déchets, des sources de biomasse durables ou directement de l’atmosphère pour l’utiliser à la place du carbone fossile dans les secteurs de l’économie qui resteront inévitablement tributaires du carbone, par exemple en recourant aux technologies de captage et d’utilisation du carbone (CUC) et aux carburants de synthèse durables. Parallèlement, comme l’a souligné également le GIEC, des quantités croissantes de dioxyde de carbone (CO2) devront être captées et retirées chaque année de l’atmosphère au moyen d’activités de stockage agricole et d’absorption industrielle de carbone pour atteindre l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050 fixé dans la loi européenne sur le climat 1 . Cet objectif suppose que tant les écosystèmes naturels que les solutions industrielles contribuent à éliminer de l’atmosphère plusieurs centaines de millions de tonnes de CO2 par an. Pour y parvenir, la communication de la Commission intitulée «Des cycles du carbone durables» souligne l’importance de mettre en place un modèle économique qui récompense les gestionnaires de terres contribuant à la séquestration du carbone dans le plein respect des principes écologiques (le «stockage agricole du carbone») et de créer un marché intérieur de l’UE dans le domaine du captage, de l’utilisation, du stockage et du transport du CO2.

Dans ce contexte, la présente initiative vise à établir un cadre réglementaire pour la certification des absorptions de carbone. La grande majorité (89 %) des parties prenantes ayant répondu à la consultation publique (qui a suscité 400 réponses et 140 documents de synthèse) se sont déclarées d’accord avec le fait que la mise en place d’un système de certification robuste et crédible des absorptions de carbone était la première étape essentielle pour parvenir à une contribution nette des absorptions de carbone conformément à l’objectif de neutralité climatique de l’Union. La présente analyse d’impact contient une évaluation des différentes options envisageables pour remédier à trois grands problèmes ayant une incidence sur l’évolution future des absorptions de carbone.

Le premier problème concerne la difficulté d’évaluer et de comparer la qualité des absorptions de carbone, qui implique des coûts de recherche importants pour les bailleurs de fonds susceptibles de financer les absorptions de carbone. Il s’agit là d’une «défaillance du marché» typique, qui engendre le risque que le soutien financier aille à des activités d’absorption de carbone qui ne peuvent être considérées comme des mesures d’atténuation efficaces. Ce problème a deux causes. Premièrement, la certification des absorptions de carbone est beaucoup moins courante que celle des réductions d’émissions, et elle comporte plusieurs difficultés d’ordre méthodologique. Différents systèmes de certification proposent différentes méthodes pour quantifier les absorptions totales et supplémentaires de carbone, pour encourager le stockage à long terme du carbone et pour englober des incidences en termes de durabilité plus larges (par exemple, pour la biodiversité) de l’activité d’absorption de carbone. Deuxièmement, les solutions d’absorption de carbone (c’est-à-dire les technologies de stockage de carbone dans des formations géologiques, telles que la bioénergie avec captage et stockage de carbone et le captage et stockage directs de carbone atmosphérique, le stockage agricole de carbone et les produits de stockage de carbone) posent des difficultés différentes en matière de certification et sont très hétérogènes sur le plan de leur maturité, de leur rapport coût-efficacité et des coûts de surveillance connexes.

Pour remédier à ce problème, la présente initiative vise à garantir la qualité de toutes les absorptions de carbone certifiées dans l’Union au moyen de méthodes de certification adaptées aux circonstances spécifiques des différentes solutions d’absorption de carbone. La Commission propose à cette fin une norme de qualité de l’Union relative à la certification des absorptions de carbone, fondée sur quatre critères de qualité (repris dans l’acronyme «QU.A.L.ITÉ»): la QUantification, l’Additionnalité et les niveaux de référence, le stockage à Long terme et la durabilITÉ. Le règlement proposé indique les bonnes pratiques pour chacun de ces critères en s’appuyant sur la législation pertinente, tout en reconnaissant que les éléments essentiels pour répondre aux critères QU.A.L.ITÉ varieront selon les solutions d’absorption de carbone. Dans un deuxième temps, il conviendra d’élaborer des méthodes de certification détaillées afin de mettre en œuvre les critères QU.A.L.ITÉ pour les différentes activités d’absorption de carbone. Lors de cette étape, des règles spécifiques seront élaborées en fonction des caractéristiques des différents types d’activités d’absorption de carbone: par exemple, les règles reconnaîtront les solides garanties de permanence offertes par les solutions de stockage du carbone dans des formations géologiques, tout en clarifiant les exigences minimales de durabilité pour les activités de stockage agricole de carbone. À cet égard, l’analyse d’impact compare deux options de qualité: dans la première (option Q1), les systèmes de certification élaborent des méthodes conformes aux critères QU.A.L.ITÉ de l’Union et les soumettent pour reconnaissance à l’autorité publique responsable; dans la seconde (option Q2), la Commission élabore les méthodes en concertation étroite avec un groupe d’experts.

L’analyse conclut que l’option Q2 est la plus susceptible de garantir la qualité des certificats relatifs aux absorptions de carbone et d’améliorer leur comparabilité, tout en réduisant au minimum les coûts administratifs liés à l’élaboration ou à l’approbation des méthodes pour les systèmes de certification.

Le deuxième problème réside dans le fait qu’un grand nombre de parties intéressées ne font pas confiance aux certificats relatifs aux absorptions de carbone, parce que ces derniers peuvent être générés dans le cadre de processus de certification peu fiables qui certifient des activités n’offrant pas de réels bénéfices en termes de climat et de durabilité. Pour remédier à ce problème, les systèmes de certification devraient mettre en place des règles et des procédures transparentes et robustes pour atténuer le risque que le processus de certification ne soit pas à même de détecter des absorptions de faible qualité, que les projets d’absorption de carbone ne permettent pas réellement les absorptions prévues et que le même projet soit certifié deux fois ou le même certificat utilisé deux fois.

Le troisième problème tient aux difficultés d’accès au financement que rencontrent les fournisseurs d’absorptions de carbone. Cela s’explique par le fait que les certificats relatifs aux absorptions de carbone peuvent être utilisés de nombreuses manières différentes (par exemple, marchés volontaires du carbone, financement public, inclusion de la durabilité dans les informations publiées par les entreprises et dans les arrangements contractuels, labels écologiques, etc.). Cette diversité engendre des coûts de transaction pour ceux qui souhaitent faire certifier leur activité d’absorption de carbone, tels que les coûts de recherche (le temps et les efforts consacrés à la compréhension de la qualité des procédures de certification d’un système donné) et les coûts de transfert (coûts liés à la recherche d’autres types de financement complémentaires ou alternatifs, nécessitant probablement des changements opérationnels et la communication d’un ensemble différent de données et d’informations).

Pour résoudre les deuxième et troisième problèmes, les systèmes de certification devraient respecter les trois exigences de transparence que sont la gestion des systèmes (les systèmes de certification devraient être régis par des procédures fiables et transparentes – par exemple, gestion et suivi internes, gestion des plaintes et des recours, consultation des parties prenantes, transparence et publication d’informations, etc.), la vérification indépendante (la conformité des absorptions de carbone avec les critères QU.A.L.ITÉ devrait être vérifiée par des auditeurs tiers) et la communication sans réserve (toutes les informations relatives aux absorptions de carbone certifiées devraient être rendues publiques et des registres publics devraient permettre de les retrouver). Conformément à ces critères de transparence, un processus de reconnaissance des systèmes de certification est établi et seuls les systèmes de certification reconnus peuvent être utilisés par les fournisseurs d’absorptions de carbone pour démontrer le respect des critères QU.A.L.ITÉ et des méthodes de certification concernées.

Dans ce contexte, l’analyse d’impact compare deux options de gouvernance pour déterminer qui serait responsable de la reconnaissance des systèmes de certification: les États membres (option G1) ou la Commission (option G2). L’analyse conclut que l’option G2 est la plus efficace pour garantir un processus de certification robuste et harmonisé et la promotion du marché intérieur de la certification des absorptions de carbone, tout en réduisant au minimum les coûts administratifs pour les autorités publiques.

En conclusion, l’option privilégiée est celle dans laquelle la Commission: i) met au point des méthodes de certification, en concertation avec les experts et les parties intéressées; et ii) harmonise la mise en œuvre du cadre de certification et des critères QU.A.L.ITÉ au moyen de systèmes de certification reconnus.

(1)

Règlement (UE) 2021/1119,

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32021R1119