Acte préparatoire — 52022SC0385

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 30.11.2022

SWD(2022) 385 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT

[…]

accompagnant le document:

Proposition de règlement

du Parlement européen et du Conseil relatif aux emballages et aux déchets d’emballages, modifiant le règlement (UE) 2019/1020 et la directive (UE) 2019/904, et abrogeant la directive 94/62/CE

{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}

Introduction

La directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d’emballages a pour objet d’harmoniser les mesures nationales, de protéger l’environnement et de garantir le bon fonctionnement du marché intérieur. Elle impose aux États membres de veiller à ce que les emballages mis sur le marché de l’UE répondent à un certain nombre d’exigences essentielles liées à la fabrication et à l’étiquetage des emballages, ainsi qu’à leur caractère réemployable et valorisable (par le recyclage des matériaux, la valorisation énergétique ou le compostage).

Les emballages constituent une activité économique importante: en 2018, dans l’UE, la fabrication d’emballages a généré un chiffre d’affaires de 355 milliards d’EUR, et celui des opérateurs chargés de la gestion des déchets d’emballages s’est élevé à 15 milliards d’EUR. Ce secteur a également des incidences importantes sur l’environnement, allant de la surexploitation des ressources jusqu’à la pollution des écosystèmes. Les émissions de gaz à effet de serre qu’il produit équivalent en outre aux émissions annuelles totales de la Hongrie.

Définition du problème

L’initiative vise à traiter trois groupes de problèmes interconnectés:

1.la production croissante de déchets d’emballages liée à une augmentation du nombre d’emballages à usage unique, à un niveau élevé d’emballages pouvant être évités et à une plus grande proportion de plastiques dans le mix d’emballages;

2.les obstacles à la circularité des emballages, en particulier l’utilisation accrue de caractéristiques de conception qui empêchent le recyclage des emballages, ainsi qu’un étiquetage prêtant à confusion pour le tri par les consommateurs. En outre, la fragmentation des marchés empêche une gestion des déchets efficace au regard des coûts sur le marché intérieur;

3.le sous-recyclage et les faibles taux d’utilisation de matières recyclées dans les emballages, ce qui limite la capacité de l’UE à réduire l’utilisation de matières vierges dans les nouveaux emballages.

Parmi les facteurs à l’origine de ces problèmes figurent les défaillances réglementaires de la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages résultant d’une combinaison de lacunes dans sa mise en œuvre et son application. En effet, ces dernières ne sont pas à jour avec les dernières évolutions du marché et n’apportent pas suffisamment de clarté aux autorités nationales pour se conformer à la directive. En outre, la révision de 2018 de la directive a exclusivement porté sur les objectifs de recyclage, sans tenir compte des autres difficultés du secteur des déchets. Deux actes spécifiques, la directive de 2019 sur les plastiques à usage unique et la décision de 2020 relative aux ressources propres, dont le champ d’application englobe les emballages en plastique, ne sauraient résoudre les problèmes susmentionnés, ni même ceux liés aux plastiques. Les défaillances réglementaires sont aggravées par les défaillances du marché, telles que les externalités environnementales, la fragmentation des marchés et un étiquetage peu opérant.

En conséquence, les déchets d’emballages augmentent: il est prévu que le total des déchets d’emballages produits passe de 78 millions de tonnes en 2018 à 92 millions de tonnes en 2030 et à 107 millions de tonnes en 2040. Parmi les conséquences figurent l’utilisation accrue de ressources non renouvelables, l’inefficacité de la gestion des déchets, les incidences négatives sur le climat, les déchets sauvages, la surexploitation des substances préoccupantes dans les emballages, la faible qualité du recyclage, ainsi que des mises en décharge, des incinérations et des exportations en fin de vie excessives.

Pourquoi l’UE devrait-elle agir?

Il n’est pas possible de remédier aux défaillances réglementaires de la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages en améliorant simplement l’application des règles actuelles. En outre, les données disponibles indiquent que ni les mesures prises par les États membres sur la base de l’actuelle directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages, ni celles fondées sur la décision relative aux ressources propres ou sur la directive sur les plastiques à usage unique ne suffisent à garantir qu’ils atteignent tous les objectifs spécifiques en matière de taux de recyclage fixés dans la directive relative aux emballages et aux déchets d’emballages. Dans l’UE, le marché des emballages et la gestion des déchets d’emballages constituent à bien des égards un grand marché commun, plutôt que 27 marchés distincts, et se caractérisent par des niveaux élevés d’échanges transfrontières entre les États membres.

La fixation d’exigences communes au niveau de l’UE garantira l’harmonisation et le bon fonctionnement du marché intérieur dans l’ensemble des États membres et, par conséquent, des conditions de concurrence équitables pour les producteurs d’emballages. En fin de compte, des gains d’efficacité seront obtenus, au bénéfice des citoyens de l’UE. Dans le cadre de la nouvelle proposition, la directive sera remplacée par un règlement. Ce changement simplifiera les règles existantes, fournira un cadre plus clair aux fabricants et réduira la charge administrative. Dans le même temps, le train de mesures proposé reflète les principes de subsidiarité en ce qui concerne la nécessité d’une action de l’UE et la valeur ajoutée évidente que cette dernière apportera.

Objectifs

L’objectif général de la proposition législative est de réduire les incidences négatives sur l’environnement des emballages et des déchets d’emballages ainsi que d’améliorer le fonctionnement du marché intérieur, ce qui renforcera les gains d’efficacité dans le secteur. L’objectif est de mettre en place une chaîne de valeur résiliente, depuis la conception des emballages jusqu’à leur réemploi ou leur réintégration dans des produits de haute qualité, ce qui créera ainsi des emplois «verts» innovants dans une industrie de l’emballage à faible intensité de carbone. Les objectifs spécifiques pour atteindre cet objectif général sont les suivants:

1.réduire la production de déchets d’emballages;

2.promouvoir une économie circulaire pour les emballages d’une manière efficace au regard des coûts;

3.encourager l’utilisation de matières recyclées dans les emballages.

Quelles sont les options disponibles?

Après examen des mesures envisageables, plusieurs mesures distinctes, complexes et souvent interconnectées ont été regroupées en trois options, énumérées ci-après.

·L’option 1 contient les mesures liées à l’amélioration des normes et à la clarification des exigences essentielles. Ces mesures sont généralement des conditions préalables à l’adoption de mesures appartenant à d’autres groupes.

·L’option 2 fixe des objectifs obligatoires en matière de réduction des déchets, de réemploi et de contenu recyclé dans les emballages en plastique, des exigences visant à garantir une recyclabilité totale d’ici à 2030 et des règles harmonisées sur les produits.

·L’option 3 contient des objectifs obligatoires plus ambitieux ainsi que des exigences supplémentaires en ce qui concerne les produits.

Option privilégiée

Après évaluation des mesures combinées regroupées dans les différentes options, l’option globalement privilégiée est l’option 2, sous la forme d’un règlement. Elle contient les mesures de l’option 1, c’est-à-dire des mesures d’appui ou des conditions préalables facilitant la réalisation des objectifs obligatoires et des exigences plus strictes de manière équilibrée, ce qui favorisera l’atteinte des objectifs et l’efficacité au regard des coûts.

Les mesures essentielles relevant du domaine d’intervention «prévention et réemploi» sont les suivantes:

1.un objectif de réduction des déchets d’emballages par habitant de 19 % pour 2030 par rapport au niveau de référence, ce qui équivaut à une réduction de 5 % par rapport aux valeurs de 2018;

2.des objectifs obligatoires à l’échelle de l’UE en matière de réemploi ou de recharge pour les emballages, lorsque le réemploi est le plus efficace; et

3.l’élimination progressive des emballages superflus ou évitables.

Une question importante réside dans la complémentarité et la cohérence des mesures. La fixation d’objectifs obligatoires en matière de réduction des déchets d’emballages par habitant au niveau des États membres est une mesure générale dans le domaine d’intervention de la prévention et du réemploi, à laquelle plusieurs mesures contribuent: les mesures harmonisées de l’UE sont conçues pour contribuer à près de 60 % de la réduction nécessaire des déchets, mais les États membres doivent les compléter par des actions nationales conformes au marché intérieur.

La mesure essentielle en matière de recyclabilité est l’établissement de critères de conception en vue du recyclage, complétés par une procédure d’évaluation de la recyclabilité.

En ce qui concerne la compostabilité, quatre types d’emballages en plastique ont été sélectionnés parmi un plus grand groupe d’emballages éligibles au compostage. Ils devront être compostables. Tous les autres emballages en plastique doivent être recyclables chimiquement ou mécaniquement afin de permettre leur recyclage.

Un autre pilier du train de mesures consiste à fixer des objectifs ambitieux en matière de contenu recyclé dans les emballages en plastique. Parmi les différentes mesures de facilitation, les plus importantes sont la mise en place de systèmes de consigne obligatoires pour certains types d’emballages, y compris des exigences minimales pour tous les systèmes de consigne, et d’un étiquetage harmonisé des produits et des contenants à déchets afin de faciliter le tri par les consommateurs.

Dans l’analyse, il a été conclu que les mesures de l’option 1 ne suffiraient pas à réduire la production d’emballages, c’est-à-dire que les déchets d’emballages augmenteraient encore de 17 % jusqu’en 2030. En outre, il n’y aurait pas d’augmentation des taux de recyclage, ni d’amélioration de la qualité du recyclage et de l’efficacité des ressources utilisées. Enfin, les émissions de gaz à effet de serre continueraient d’augmenter par rapport à 2018. D’autre part, l’ensemble des mesures de l’option 3, qui remplacent ou complètent celles de l’option 2, sont beaucoup plus difficiles à mettre en œuvre, pourraient mettre en péril la viabilité économique et alourdiraient considérablement la charge administrative. Inversement, il n’y aurait pas d’avantages significatifs pour l’environnement.

Toutefois, une évaluation diligente au cas par cas des mesures essentielles a été entreprise afin de détecter des éléments qui, même s’ils ne font pas partie des mesures de l’option 2, permettraient de mieux respecter le principe de subsidiarité, le cas échéant, ainsi que de tenir compte des positions pertinentes des parties prenantes et d’améliorer la faisabilité. Par conséquent, c’est une «option 2 +» qui est privilégiée, et non l’option 2 proprement dite.

Incidences de l’option privilégiée

Dans la modélisation de l’option privilégiée, il est prévu, pour 2030, une réduction de la production de déchets de 18 millions de tonnes par rapport au scénario de référence, et de 3,1 millions de tonnes par rapport à 2018. La réduction des gaz à effet de serre serait d’environ 23 millions de tonnes équivalent CO2 (42 % des émissions annuelles totales de la Hongrie), et les externalités environnementales monétisées seraient réduites de 6,4 milliards d’EUR par rapport aux projections de référence pour 2030.

Une réduction des coûts de gestion des déchets de 4,2 milliards d’EUR, des coûts supplémentaires associés aux systèmes de réemploi et de consigne de 4,6 milliards d’EUR et une baisse des ventes et de la consommation d’emballages de 51,7 milliards d’EUR permettraient de réaliser des économies globales de 47,2 milliards d’EUR. En revanche, cette option entraîne des coûts administratifs annuels supplémentaires de 1,3 milliard d’EUR, principalement pour la certification de la recyclabilité des emballages et du contenu recyclé dans les emballages en plastique. Selon les estimations, les incidences complexes sur l’emploi devraient entraîner une légère augmentation nette des emplois «verts».

Seules les mesures relatives au contenu recyclé favorisant l’utilisation efficace des ressources réduisent les besoins en combustibles fossiles de l’UE de 3,1 millions de tonnes par an (près d’1/4 des combustibles fossiles actuellement nécessaires à la production d’emballages en plastique). La diminution globale des besoins en combustibles fossiles de l’option 2 + est difficile à quantifier. Toutefois, le fait que la réduction des émissions de gaz à effet de serre associée à la mesure relative au contenu recyclé représente 22 % de la réduction totale des émissions de gaz à effet de serre indique un ordre de grandeur de 12 à 15 millions de tonnes d’économies de combustibles fossiles. En outre, les mesures visant à améliorer la recyclabilité portent le taux global de recyclage des emballages de 66,5 % en 2018 à 73 % en 2030, tandis que la mise en décharge passe de 18,7 % à 9,6 %. Cette augmentation de la circularité se traduit par une réduction significative des besoins en matières premières vierges telles que le bois, le verre et l’aluminium.

L’option privilégiée prévoit un traitement spécifique des PME et des microentreprises afin de garantir la proportionnalité des incidences qu’elle produira sur elles. Les exigences s’appliqueraient de manière non discriminatoire aux entreprises de l’UE et des pays tiers. Les mesures ne créent pas plus de restrictions commerciales que nécessaire pour atteindre leurs objectifs environnementaux.

Dans l’ensemble, le passage à une économie plus circulaire dans le secteur des emballages apporterait des avantages tels que l’autonomisation des consommateurs, la réduction des incidences négatives sur l’environnement et la santé humaine, la réduction de la dépendance de l’UE à l’égard des importations de matières premières et de combustibles fossiles, la stimulation de l’innovation et la stimulation de la croissance économique, et enfin la réduction des dépenses inutiles des ménages.