| CELEX | 52022SC0544 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 26 octobre 2022 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 26.10.2022
SWD(2022) 544 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
RÉSUMÉ DU RAPPORT D'ANALYSE D'IMPACT
[…]
accompagnant le document:
Proposition législative
concernant la révision de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires
{COM(2022) 541 final} - {SEC(2022) 541 final} - {SWD(2022) 541 final}
RÉSUMÉ
En 1991, l’Union européenne a adopté la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires . Celle-ci a pour objectif de «protéger l’environnement contre une détérioration due aux rejets des eaux résiduaires de sources urbaines et de certaines industries». Les États membres sont tenus de veiller à ce que les eaux usées de toutes les agglomérations de plus de 2 000 habitants soient collectées et traitées conformément aux normes minimales de l’Union. Les États membres doivent aussi désigner, conformément à des critères figurant dans la directive, des «zones sensibles» dans lesquelles des normes plus strictes s’appliquent.
L’ évaluation REFIT 2019 a confirmé que les rejets de polluants domestiques 1 dans l’environnement avaient été réduits de manière significative grâce à la directive. Les effets sur la qualité des lacs, des rivières et des mers de l’Union sont visibles et tangibles. L’une des principales raisons de l’efficacité de la directive réside dans la simplicité de ses exigences, qui permet une application directe. Son degré de mise en œuvre est élevé: 98 % des eaux usées de l’Union sont adéquatement collectées et 92 % sont adéquatement traitées, même si un nombre limité d’États membres ont encore du mal à se conformer pleinement à la directive. Les fonds européens ont également été un moteur essentiel d’appui aux investissements dans les infrastructures requises (2 milliards d’EUR environ chaque année pour le secteur de l’eau).
Les opérateurs du domaine des eaux usées sont des entreprises publiques (60 %) ou des entreprises privées travaillant pour une autorité publique ou des entreprises mixtes. Ils sont actifs sur un marché «captif»: les citoyens et les entreprises connectés au réseau public ne peuvent pas choisir leur opérateur. Environ 30 % des coûts liés à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement sont couverts par les budgets publics et 70 % par la tarification de l’eau, avec des différences importantes entre les États membres. Le secteur est essentiellement réactif aux exigences légales.
DÉFINITION DU PROBLÈME
Dans l’évaluation REFIT, les trois principaux groupes de problèmes suivants ont été mis en évidence:
1. Pollution résiduelle de sources urbaines 2 . La directive initiale était axée sur la pollution de sources domestiques collectée et traitée dans des installations centralisées, pour lesquelles les exigences sont claires et précises. Une attention moindre était accordée aux autres sources de pollution urbaine (agglomération de plus petite taille, installations de traitement non centralisées ou fortes pluies), pour lesquelles les exigences étaient plus génériques. Les émissions provenant de ces sources sont progressivement devenues des sources résiduelles essentielles de pollution urbaine, comme illustré dans la figure 1.
Une partie de cette pollution peut être évitée, même s’il y a des limites à ce que les techniques de traitement actuelles permettent de faire. En fonction du polluant, les rejets des agglomérations non conformes représentent encore entre 1,9 % (azote – N) et 7,78 % (phosphore –P) de la pollution résiduelle. La pollution due aux fortes pluies (surcharges dues aux pluies d’orage et eaux de ruissellement urbain) représente une autre source résiduelle non négligeable de charges déversées dans l’environnement: entre 7,2 % (N) et 29,77 % (E. coli). Les systèmes de traitement non centralisés (systèmes individuels ou autres systèmes appropriés – SIA), autorisés au titre de la directive tant qu’ils assurent «un niveau identique de protection de l’environnement», représentent entre 4,7 % (micropolluants) et 16,1 % (E. coli) de la pollution résiduelle.
Figure 1: charges résiduelles de sources urbaines (EH/an) – situation actuelle – source JRC
Les petites agglomérations de moins de 2 000 EH exercent une autre pression significative sur les masses d’eau de l’Union: entre 9,7 % (micropolluants) et 26,2 % (E. coli) de la pollution résiduelle. En dépit de la réduction des émissions obtenue grâce à la directive existante, les stations d'épuration des eaux usées demeurent une source de N/P pour l’environnement, représentant respectivement 134 et 94 millions d’EH par an. Les nouveaux polluants tels que les microplastiques et les micropolluants ont également été désignés comme étant une source de préoccupation dans l’évaluation. Les microplastiques sont relativement bien capturés dans les installations de traitement, contrairement aux micropolluants: chaque année, environ 254 millions d’EH sont déversés dans les masses d’eau de l’Union, constituant ainsi une source de préoccupation pour l’environnement et la santé publique. Les installations de traitement reçoivent également des eaux non domestiques qui ne sont pas bien contrôlées, y compris des eaux industrielles usées (essentiellement de PME) connectées au réseau public.
2. Alignement insuffisant de la directive sur les objectifs stratégiques du pacte vert pour l’Europe (autres que la réduction de la pollution): le secteur représente 0,8 % de la consommation totale d’énergie dans l’Union et était responsable, en 2018, de 0,86 % du total des émissions de GES de l’Union. Près d’un tiers de ces émissions pourraient être évitées en améliorant le processus de traitement, en utilisant mieux les boues, et en recourant davantage aux technologies économes en énergie et aux technologies renouvelables, qui sont encore peu utilisées. Une meilleure intégration du secteur dans l’économie circulaire est également nécessaire: la gestion des boues et la réutilisation de l’eau ne sont pas optimales, trop de précieuses ressources étant encore perdues. Enfin, les eaux usées constituent une source rapide et fiable d’informations utiles pour la santé publique. C’est ce qui est ressorti de la surveillance de la COVID-19 et de ses variants assurée à titre complémentaire pour gérer la récente pandémie. Le manque de coordination entre les autorités de santé publique et les autorités chargées des eaux usées constitue un obstacle à l’utilisation optimale de ces informations.
3. Niveau de gouvernance insuffisant ou inégal: l’évaluation et de récentes études de l’OCDE ont souligné que le niveau de performance des opérateurs variait fortement d’un opérateur à l’autre. C’est également le cas en ce qui concerne la transparence des informations essentielles et l’accès à ces dernières. Comme mentionné dans un récent rapport de la Cour des comptes, et contrairement aux principes du traité UE, le principe du «pollueur-payeur» n’est pas suffisamment appliqué. Les méthodes de surveillance et de communication des informations ne sont pas adaptées aux besoins et aux possibilités offertes par la numérisation. L’accès à l’assainissement demeure un problème qui empêche l’Union de réaliser pleinement l’ODD 6.
OBJECTIFS
L’intervention de l’Union poursuit principalement deux objectifs généraux: 1) protéger les citoyens et les écosystèmes de l’Union des sources résiduelles d’eaux usées insuffisamment traitées; 2) améliorer la transparence et la gouvernance du secteur; et deux objectifs complémentaires: 3) mieux aligner le secteur sur les objectifs du pacte vert pour l’Europe, en particulier en le mettant sur la voie de la neutralité énergétique à titre de contribution à la neutralité climatique, et en facilitant sa nécessaire transition vers l’économie circulaire, la pollution zéro et une meilleure protection de la biodiversité; 4) faire un usage plus intelligent des paramètres relatifs aux eaux usées en vue de soutenir l’action dans le domaine de la santé publique. Pour ce faire, une vision à long terme ainsi que la sécurité juridique sont essentielles, car les investissements dans ce secteur prennent du temps et doivent être planifiés longtemps à l’avance.
JUSTIFICATION D’UNE ACTION AU NIVEAU DE L’UE
L’action de l’Union demeure essentielle pour veiller à ce que tous les citoyens de l’Union puissent bénéficier d’une meilleure qualité de l’eau des rivières, des lacs, des eaux souterraines et des mers. Étant donné que 60 % des masses d’eau de l’Union sont transfrontalières, il est nécessaire de garantir le même niveau de protection partout et au même rythme, afin d’éviter le risque que les efforts réalisés par certains États membres ne soient compromis par l’absence de progrès de certains autres. L’évaluation a montré que dans la plupart des États membres, la directive était le seul moteur d’investissement dans les infrastructures requises.
OPTIONS STRATÉGIQUES
Pour chacun des problèmes, plusieurs options ont été définies sur la base des bonnes pratiques en place dans les États membres ainsi que d’une consultation approfondie des parties concernées. Les options qui n’ont pas reçu le soutien des parties concernées ou qui étaient trop complexes à mettre en œuvre ont été rejetées à un stade précoce. Différentes options ont été élaborées, depuis des mesures peu ambitieuses (mesures appliquées uniquement aux grandes installations) jusqu'à des mesures très ambitieuses (les mêmes mesures, mais également appliquées aux installations plus petites) 3 . Pour certains problèmes, les options étaient limitées – tel était, par exemple, le cas pour les installations non centralisées (SIA), l’amélioration de la transparence ou la surveillance des paramètres pertinents pour la santé. Pour d’autres problèmes (eaux des fortes pluies, SIA ou consommation d’énergie), conformément au principe de subsidiarité, une flexibilité suffisante a été prévue afin de permettre la conception au niveau local de solutions plus efficaces au regard des coûts.
OPTION PRIVILÉGIÉE
Les incidences des options ont été évaluées à l’aide d’un modèle élaboré par le Centre commun de recherche et utilisé dans le cadre de l’évaluation REFIT. Un scénario de référence (fondé sur le respect total des règles) et un scénario maximal réalisable ont été élaborés à titre de points de comparaison. Pour chaque problème, le choix de l’option privilégiée était fondé sur plusieurs critères: le rapport coûts/bénéfices, le rapport coûts/efficacité, le niveau de contribution aux objectifs du pacte vert pour l’Europe et à la réduction de la pollution de l’eau, l’applicabilité et la charge administrative.
Dans l’option privilégiée, afin de s’attaquer aux principales sources résiduelles de pollution, il est proposé 1) d’élargir le champ d’application de la directive pour couvrir toutes les agglomérations urbaines de plus de 1 000 EH; 2) d’élaborer de nouvelles normes de l’Union pour les SIA et de demander aux États membres de mettre en place des stratégies d’inspection efficaces; 3) d’établir et de mettre en œuvre des plans intégrés de gestion de l’eau dans toutes les grandes agglomérations et dans celles de plus de 10 000 EH dans lesquelles il existe un risque pour l’environnement et, si nécessaire, limiter la pollution due provenant des eaux des fortes pluies, en priorité à l’aide de mesures de prévention (y compris vertes). Afin de limiter davantage encore les rejets de nutriments, des valeurs limites plus strictes pour le traitement de l’azote et du phosphore seront progressivement appliquées à toutes les grandes installations, mais aussi dans toutes les installations de plus de 10 000 EH situées dans des zones où l’eutrophisation reste un problème. De nouvelles valeurs limites pour les micropolluants seront progressivement imposées, d’abord dans toutes les grandes installations, puis dans les installations de plus de 10 000 EH dans lesquelles il existe un risque pour l’environnement sur la base de critères clairs et simples. Conformément aux suggestions de plusieurs parties concernées, la faisabilité d’un régime de responsabilité des producteurs pour le traitement supplémentaire requis pour les micropolluants a été évaluée et figure dans l’option privilégiée 4 . De nouvelles exigences de surveillance seront mises en place, notamment concernant les émissions de GES, la pollution par les eaux de pluie et les paramètres sanitaires.
Des audits énergétiques seront progressivement imposés à toutes les installations de plus de 10 000 EH afin de pouvoir atteindre la neutralité énergétique d’ici à 2040 au niveau du secteur, conformément aux bonnes pratiques déjà en place dans certains États membres pour 2025/2030. Afin d’accroître les possibilités de réutilisation des boues et de réutilisation de l’eau après traitement, les États membres seront tenus de mieux surveiller la pollution non domestique et de repérer celle-ci à la source. Enfin, afin de garantir une meilleure gouvernance générale du secteur, la transmission de données sera simplifiée et davantage encore numérisée. Les effets de mesures supplémentaires en vue d’améliorer la transparence, les performances des opérateurs ainsi que l’accès à l’assainissement sont présentés dans l’analyse d’impact. Toutes les mesures prévues dans l’option privilégiée seront appliquées progressivement d’ici à 2040.
PRINCIPALES INCIDENCES
Les incidences des options privilégiées sur la pollution de l’eau d’ici à 2040 sont résumées dans la figure 2 ci-après. Par rapport au scénario de référence, la pollution totale serait réduite de 4,8 millions d’EH (ou 105 014 tonnes) pour la DBO, 56,4 millions d’EH pour l’azote (ou 229 999 tonnes), 49,6 millions d’EH (ou 29 678 tonnes) pour le phosphore, 77,4 millions d’EH pour la charge toxique de micropolluants et 24,8 millions d’EH pour E. coli. Ces réductions représentent 27 % de ce qui est «techniquement faisable» pour la DBO, 62 % pour l’azote, 61 % pour le phosphore, 63 % pour la charge toxique de micropolluants et 50 % pour E. coli. Les émissions de microplastiques seraient réduites de 9 %, principalement grâce à des actions sur les surcharges dues aux pluies d’orage et les eaux de ruissellement urbain.
Avec les mesures prévues pour parvenir à la neutralité énergétique, les émissions de GES seraient réduites de 4,86 millions de tonnes (37,32 % des émissions évitables du secteur, ce qui représente 0,86 % du total des émissions de l’Union). Par rapport à 1990, et avec les effets escomptés du scénario de base, cela représenterait une réduction de 62,51 % des émissions de GES – conformément aux objectifs de la loi sur le climat de l’Union et du paquet «Ajustement à l’objectif 55» pour le climat.
Figure 2: option privilégiée – incidences sur les émissions (en millions d’EH par an en 2040)
Les avantages monétisés escomptés de l’option privilégiée d’ici à 2040 au niveau de l’Union (6,643 milliards d’EUR/an) sont supérieurs aux coûts (3,793 milliards d’EUR par an). Dans tous les États membres, les bénéfices excèdent les coûts – sachant que, pour les micropolluants (qui représentent 27 % du total des coûts de l’option privilégiée), aucune méthode n’est disponible pour monétiser les avantages liés à leur réduction.
Les coûts de l’initiative représenteraient une augmentation de 3,79 % par rapport aux dépenses actuelles consacrées à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement 5 . Ces dépenses supplémentaires seraient en partie couvertes par le régime de responsabilité des producteurs (1,2 milliard d’EUR/an environ nécessaires pour traiter les micropolluants) et les incidences prévues sur les prix des produits finaux ou sur les marges bénéficiaires du secteur (0,6 % en moyenne) seraient limitées. Sur la base des stratégies de financement actuelles des États membres, on peut supposer que 30 % environ (ou 0,774 milliard d’EUR/an) des coûts résiduels seraient couverts par les budgets publics et 70 % (ou 1,806 milliard d’EUR/an) par la tarification de l’eau. Ces estimations indiquent une hausse de 2,26 % de la tarification moyenne de l’eau dans l’Union. Le caractère abordable des prix de l’eau ne serait pas compromis, bien que dans un nombre limité d’États membres, des mesures sociales seraient utiles. Des fonds de l’Union (2 milliards d’EUR/an environ pour le secteur de l’eau) resteraient indispensables pour couvrir une partie des investissements nécessaires pour parvenir au respect total de la directive révisée. Même si la numérisation peut aider à améliorer et à simplifier la surveillance et la transmission de données, des efforts supplémentaires seraient requis pour mieux repérer les sources résiduelles de pollution. Le secteur de l’eau de l’Union devrait bénéficier de nouveaux débouchés commerciaux tandis que l’innovation et la recherche seront encouragées afin de contribuer à maintenir et améliorer la position concurrentielle du secteur de l’eau.
Avec l’option privilégiée, la directive serait en totale adéquation avec tous les autres objectifs clés du pacte vert pour l’Europe, y compris l’objectif général de neutralité climatique, tout en étant pleinement compatible avec plusieurs propositions législatives en cours/prévues, telles que les révisions de la directive sur les normes de qualité environnementale, la directive sur les eaux de baignade, la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», et la directive sur l’évaluation des boues d’épuration. Elle contribuera également directement à une meilleure mise en œuvre de l’ODD 6 sur l’accès à un assainissement adéquat et équitable.
Essentiellement l’azote (N), le phosphore (P), et la pollution organique exprimée en demande biochimique en oxygène (DBO).
L’unité standard de mesure de la pollution est l’«équivalent habitant» (EH): 1 EH correspond à la pollution moyenne générée par 1 personne. Pour certains polluants (azote, phosphore et matières organiques – DBO), il est possible de convertir les EH en quantité (grammes) de polluants.
Le seuil des «grandes» installations a été fixé à 100 000 EH, compte tenu du fait que 46 % de la charge générée est traitée dans un nombre relativement limité de «grandes» installations (974). Un autre seuil de 10 000 EH a été fixé, 81 % de la charge étant traitée dans 7 527 installations de plus de 10 000 EH.
Le système envisagé serait semblable aux systèmes qui sont en place pour la gestion des déchets solides: les importateurs et les producteurs seraient financièrement responsables du traitement de la pollution générée par leurs produits. Dans le cas présent, les produits pharmaceutiques et les produits de soins personnels représentent les principales sources de micropolluants.
Environ 100 milliards/an selon l’OCDE.