Avis institutionnel — 52023AE0563

1.1.

Le CESE note que les avis divergent selon les États membres et les parties prenantes quant au caractère approprié ou nécessaire d’une réforme des traités dans le but d’instaurer un protocole sur le progrès social. Comme l’a indiqué le Conseil dans son évaluation technique préliminaire du rapport concernant le résultat final de la conférence sur l’avenir de l’Europe, l’équilibre entre les droits sociaux et les quatre libertés économiques est garanti par les traités. Le CESE estime important de maintenir cet équilibre dans les traités, en évitant de créer une hiérarchie entre droits sociaux et libertés économiques. En outre, faire primer les droits sociaux fondamentaux sur les libertés économiques du marché intérieur en ajoutant un protocole sur le progrès social aux traités vise à modifier les principes fondamentaux sur lesquels repose l’Union, et constitue également une attaque contre les fondements de notre économie, qui a apporté à l’Union et à ses États membres prospérité et bien-être. Un protocole de cette nature risquerait donc de saper les assises mêmes du progrès social.

1.2.

Tout comme il existe de nombreuses limitations aux libertés économiques, il peut y avoir également des limites à l’exercice des droits sociaux fondamentaux, comme par exemple le droit de mener des actions collectives. Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), une restriction des libertés économiques ne peut être admise que si elle poursuit un but légitime compatible avec les traités, et si elle est justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général. Et même en pareil cas, elle doit encore être propre à réaliser l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. Un moyen de le garantir est d’appliquer au niveau de l’Union européenne les principes en vigueur de proportionnalité et de subsidiarité.

1.3.

Le CESE estime que les objectifs en matière d’emploi et de politique sociale devraient continuer à être abordés dans le cadre des traités actuels et du cadre législatif et politique existant au niveau de l’Union européenne comme au niveau national, tout en respectant pleinement l’autonomie des partenaires sociaux; le Comité se tient à la disposition de la future présidence espagnole pour apporter sa contribution à ce processus.

1.4.

Au lieu que l’Union européenne propose un protocole sur le progrès social qui viendrait rompre l’équilibre entre les libertés économiques et les droits sociaux et qui empiéterait sur des compétences bien définies de l’Union et des États membres, il importe de progresser vers une conception commune de ce qu’est la valeur ajoutée de l’Union pour l’emploi et les politiques sociales.

1.5.

L’Union doit absolument continuer de se développer de façon à répondre de manière intégrée aux enjeux économiques et sociaux. Comme l’a déjà indiqué le CESE, la compétitivité et l’augmentation de la productivité fondée sur les compétences et les connaissances constituent une recette efficace si l’on veut maintenir le niveau de bien-être des sociétés européennes. La croissance économique et le bon fonctionnement du marché intérieur sont des éléments essentiels au renforcement de la dimension sociale de l’Union. Nous devons consolider les atouts de notre système européen d’économie sociale de marché tout en éliminant ses faiblesses, de manière à l’adapter pour faire face aux enjeux à venir (1).

1.6.

Les décisions en matière de politique sociale devraient être prises au plus près des citoyens de l’Union européenne et dans le plein respect du partage de compétences entre l’Union, les États membres et les partenaires sociaux. C’est de cette approche que nous avons besoin si nous voulons obtenir des résultats positifs pour les citoyens, les travailleurs, les entreprises et la société dans son ensemble. Il convient de garantir à l’avenir la tenue de débats politiques bien articulés et bien équilibrés au sujet des dimensions économiques et sociales de l’Union européenne. Le caractère hétérogène du développement économique dans les États membres devrait également être mieux pris en considération dans les débats européens portant sur la dimension sociale, afin qu’il soit possible de fixer des attentes réalistes et de réaliser des progrès en matière de convergence économique et sociale européenne. Il en résulte aussi que des mesures conduisant à une régression des normes sociales et du travail pourraient parfois s’avérer nécessaires à court terme, afin de permettre aux gouvernements d’éviter des conséquences encore plus importantes en cas de grave récession économique et budgétaire à l’échelon national. L’évaluation de la nécessité de ce type de mesures devrait rester à la discrétion des autorités nationales.

1.7.

Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, la proposition de réviser les traités dans le but d’instituer un protocole sur le progrès social est inacceptable, et n’a pas le soutien du groupe des employeurs du CESE.

2.1.

Le CESE a élaboré l’avis SOC/756 à la suite d’une demande d’avis exploratoire introduite par la future présidence espagnole du Conseil de l’Union européenne, en vue d’apporter des réponses aux questions posées dans cette demande (2).

2.2.

La demande de la future présidence espagnole fait référence à la proposition de la Confédération européenne des syndicats (CES) en faveur d’un «protocole de progrès social» (3), exprimée dans le contexte de la publication des résultats de la conférence sur l’avenir de l’Europe (4), et à la résolution du Parlement européen du 9 juin 2022 sur la convocation d’une convention pour la révision des traités (5), dans laquelle celui-ci invite notamment le Conseil à «adapter les compétences que les traités confèrent à l’Union […] dans les politiques économiques et sociales; veiller à ce que le socle européen des droits sociaux soit pleinement mis en œuvre et intégrer le progrès social à l’article 9 du TFUE lié à un protocole sur le progrès social dans les traités».

2.3.

La proposition de la CES pour un «protocole de progrès social» (6) contient quatre dispositions principales à annexer au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Elle établit les principes (article 1), la définition de progrès social et sa mise en œuvre (article 2), la relation entre les droits sociaux fondamentaux et les autres politiques de l’Union (article 3) et, enfin, les compétences de l’Union (article 4) qui permettront d’assurer le progrès social.

2.4.

On peut lire dans la proposition de la CES:

2.5.

Le CESE prend acte du fait que la proposition initiale de la CES relative à un protocole sur le progrès social a été élaborée en 2008 à la suite des arrêts rendus par la Cour de justice de l’Union européenne dans les affaires Viking, Laval, Rüffert et Luxembourg. Il note également qu’en 2010, les partenaires sociaux interprofessionnels européens ont émis un rapport sur leurs travaux conjoints relatifs à ces arrêts, dans lequel ils reconnaissaient que les libertés économiques et les droits sociaux fondamentaux interagissent au sein de leur propre domaine de compétence. En revanche, leurs avis divergent sur les implications concrètes de cette interaction et en particulier sur sa signification du point de vue de la limitation du droit à l’action collective et/ou de la liberté d’établissement ou encore de la libre prestation de services (7).

2.6.

Le CESE attire également l’attention sur l’échec de la proposition de règlement COM(2012) 130 de la Commission («Monti II») (8) et sur la forte réaction des parlements nationaux à cette initiative en 2012 (9): ceux-ci ont défendu alors les compétences nationales, conformément au principe de subsidiarité, en vertu duquel l’article 153, paragraphe 5, du TFUE conserve toute sa validité. Cet article énonce clairement que l’Union européenne ne dispose d’aucune compétence en ce qui concerne le droit d’association, le droit de grève ou le droit de lock-out.

2.7.

Dans le contexte décrit ci-dessus, le CESE note que les points de vue divergent selon les États membres et les parties prenantes quant au caractère approprié ou nécessaire d’une réforme des traités dans le but d’instaurer un protocole sur le progrès social. C’est ce que reflète par exemple l’intervention du ministre danois de la justice, Peter Hummelgaard: «J’ai mis en évidence à de nombreuses reprises, lors de rencontres avec mes collègues européens et avec la Commission, la vision à long terme du gouvernement visant à instaurer un protocole social. Cependant, instaurer un protocole social dans les traités nécessite de les modifier. Le gouvernement n’est pas d’avis que le moment est venu d’engager un long processus de modification des traités, et souhaite au contraire obtenir des résultats concrets en ce qui concerne les enjeux auxquels sont confrontés les citoyens et les entreprises en Europe» (10).

2.8.

Le CESE fait observer que les problèmes qui étaient apparus dans le contexte des arrêts Viking, Laval et Rüffert en 2007-2008 ont été résolus en 2018 par la révision de la directive relative au détachement des travailleurs. Cette directive révisée prévoyant le principe de l’égalité de la rémunération pour un même travail réalisé en un même lieu, il serait fondé, dans une situation analogue à celle des arrêts rendus dans les affaires Viking et Laval, d’avoir recours au droit des travailleurs à engager des actions collectives pour obtenir une rémunération égale à celle des travailleurs locaux.

2.9.

La demande d’instaurer un protocole sur le progrès social a été de nouveau présentée dans le contexte de la conférence sur l’avenir de l’Europe. À cet égard, le CESE souligne le point de vue exposé par le Conseil dans son évaluation technique préliminaire de la conférence sur l’avenir de l’Europe, selon lequel l’équilibre entre les droits sociaux et les quatre libertés économiques est déjà garanti (par exemple par l’article 3 du TUE et par les articles 9, 151 et 153 du TFUE). Le Comité partage pleinement cet avis du Conseil, et estime qu’il n’est pas nécessaire de réviser les traités dans le but d’instituer un protocole sur le progrès social.

2.10.

Le CESE considère le présent avis comme une occasion de confirmer une nouvelle fois ce qui est énoncé à l’article 3, paragraphe 3, du TUE, à savoir que l’Union européenne doit établir un marché intérieur et œuvrer pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée, ainsi que sur «une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social».

2.11.

La proposition d’intégrer le protocole sur le progrès social dans les traités modifierait la nature et le fonctionnement de l’économie sociale de marché de l’Union européenne en introduisant la primauté des droits sociaux sur les libertés économiques. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a, elle, suivi une bonne approche en protégeant les droits sociaux et les libertés économiques dans le cadre d’un même instrument disposant d’une même valeur juridique. Accorder une priorité générale aux droits sociaux par rapport aux libertés économiques serait tout aussi erroné que de donner une priorité générale aux libertés économiques.

2.12.

Le CESE souligne qu’il importe de maintenir l’équilibre existant dans les traités entre droits sociaux et libertés économiques, sans instaurer de hiérarchie entre eux. Comme il est indiqué par exemple dans l’affaire Laval (11), si la protection des droits fondamentaux est un intérêt légitime qui, en principe, pourrait justifier une restriction des libertés fondamentales garanties par le traité, telles que la liberté d’établissement ou la libre prestation des services, l’exercice des droits fondamentaux n’échappe pas au champ d’application des dispositions des traités et doit être conforme au principe de proportionnalité (12).

2.13.

Faire primer les droits sociaux fondamentaux sur les libertés économiques du marché intérieur par l’ajout d’un protocole sur le progrès social aux traités vise à modifier les principes fondamentaux sur lesquels repose l’Union, et constitue également une attaque contre les fondements de notre économie, celle-là même qui a apporté à l’Union et à ses États membres richesse et prospérité. Un protocole de cette nature risquerait donc de saper les assises mêmes du progrès social. Plutôt que de lancer le processus avec l’intention de présenter un protocole sur le progrès social qui viendrait rompre l’équilibre entre les libertés économiques et les droits sociaux et qui empiéterait sur des compétences bien définies de l’Union et des États membres, il importe de progresser vers une conception commune de ce qu’est la valeur ajoutée de l’Union pour l’emploi et les politiques sociales.

2.14.

Le CESE a déjà reconnu que le modèle économique et social européen repose sur une conception commune selon laquelle la consolidation de l’emploi, du progrès social et de la productivité revêt une grande importance, en ce qu’il s’agit de facteurs sous-jacents capitaux d’une croissance durable de l’économie, qui profite à tous de manière équitable (13). Les objectifs en matière d’emploi et de politique sociale devraient continuer à être abordés dans le cadre des traités actuels et du cadre législatif et politique existant au niveau de l’Union européenne comme au niveau national, tout en respectant pleinement l’autonomie des partenaires sociaux.

2.15.

Il est essentiel que l’Union européenne continue de se développer de façon à répondre aux enjeux économiques et sociaux de manière intégrée. C’est de cette approche que nous avons besoin si nous voulons obtenir des résultats positifs pour les citoyens, les travailleurs, les entreprises et la société dans son ensemble. Il convient de garantir à l’avenir la tenue de débats politiques bien articulés et bien équilibrés au sujet des dimensions économiques et sociales de l’Union européenne. Le caractère hétérogène du développement économique dans les États membres devrait également être mieux pris en considération dans les débats européens portant sur la dimension sociale, afin qu’il soit possible de fixer des attentes réalistes et de réaliser des progrès en matière de convergence économique et sociale européenne.

2.16.

Tout en s’efforçant de réaliser le progrès social, nous devons également admettre qu’il existe des situations dans lesquelles il est nécessaire de prendre des mesures pour faire face à des situations économiques et budgétaires nationales afin d’éviter de graves distorsions du marché du travail et de l’évolution économique à moyen terme. Cela peut conduire dans certains cas à une régression des droits sociaux. Bien que l’abaissement du niveau des normes sociales ne soit pas l’objectif principal, les gouvernements nationaux doivent parfois être en mesure de recourir à cet instrument afin d’éviter des conséquences encore plus importantes en cas de grave récession économique et budgétaire.

2.17.

Plutôt que d’essayer de résoudre les problèmes du marché du travail de manière transversale au niveau européen, le rôle premier de l’Union européenne est de fournir des informations, des solutions possibles, des incitations et un savoir-faire pour aider les États membres et les partenaires sociaux à concevoir, à mettre en œuvre et à évaluer des politiques qui répondent réellement aux défis structurels auxquels ceux-ci sont confrontés sur le marché du travail, d’une manière qui soit comprise et acceptable pour leurs sociétés.

2.18.

Les décisions en matière de politique sociale devraient être prises au plus près des citoyens de l’Union, et dans le plein respect des compétences des États membres et des partenaires sociaux. Sur le marché du travail en particulier, l’employeur et les salariés, ou bien le niveau hiérarchique le plus proche d’eux, sont les mieux à même de prendre de nombreuses décisions.

2.19.

À cet égard, l’initiative de dialogue social de l’Union européenne (14) récemment publiée constitue un pas dans la bonne direction, car elle peut ouvrir la voie au renforcement des organisations de partenaires sociaux là où cela est nécessaire dans l’Union, et ménager davantage d’espace pour permettre aux partenaires sociaux de négocier de manière autonome aux niveaux appropriés dans les États membres, avec le soutien de leurs gouvernements nationaux.

2.20.

En outre, il importe de s’adapter aux diverses manières dont les États membres hiérarchisent les priorités et définissent leurs interventions en matière de politique sociale sur la base des structures constitutionnelles profondément enracinées, des choix politiques, des approches politiques et des traditions culturelles qui leur sont propres. C’est pourquoi le principe de subsidiarité, tel qu’il est inscrit dans le traité, devrait rester au centre de toute orientation politique.

2.21.

Dans ce contexte, il est essentiel de reconnaître que l’Union européenne revêt une nature différente de celle d’organisations internationales telles que le Conseil de l’Europe et l’Organisation internationale du travail. Par conséquent, il n’est pas pertinent d’utiliser les cadres issus de ces organisations internationales comme socle de mise en œuvre dans l’Union. L’Union elle-même devrait ne proposer que des politiques en parfaite cohérence avec sa propre nature spécifique. Dans le même temps, en vertu de l’article 6, paragraphe 3, du TUE «[l]es droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et tels qu’ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux États membres, font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux».