Avis institutionnel — 52023AE1888

Rapporteur:

Anastasis YIAPANIS

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 14.9.2023
Base juridique	Article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	4.9.2023
Adoption en session plénière	20.9.2023
Session plénière no	581
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	229/1/3

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Plus de cinquante ans après la création de l’union douanière de l’Union européenne (UE) et dix ans après l’introduction du code des douanes de l’Union, le système reste largement fragmenté. Afin de préserver l’avantage concurrentiel de l’Europe dans le commerce international, les États membres doivent impérativement parvenir au plus vite à un consensus sur l’allocation de ressources supplémentaires pour la réforme douanière.

1.2.

Le Comité économique et social européen (CESE) souligne la nécessité d’attirer des compétences spécialisées dans les questions douanières relevant de domaines non traditionnels tels que la protection de l’environnement, la communication, l’aide aux consommateurs et la sécurité sociale, en promouvant les carrières dans les douanes auprès de la jeune génération et en mettant en œuvre des programmes de formation et de requalification dans tous les États membres.

1.3.

Le Comité plaide en faveur d’une stratégie clairement définie pour intégrer l’intelligence artificielle (IA) dans les systèmes douaniers, tout en respectant les considérations éthiques à chaque étape du processus.

1.4.

L’Union et les États membres devraient promouvoir des campagnes d’information visant à sensibiliser au rôle et à l’impact des activités douanières sur la vie quotidienne de leurs citoyens.

1.5.

Afin d’aider les entrepreneurs à respecter les réglementations entourant les multiples trains de sanctions de l’UE à l’encontre de la Russie et de la Biélorussie, des interprétations officielles juridiquement contraignantes sont nécessaires, ainsi que des mesures volontaristes de la part des autorités pour garantir le respect des règles et remédier aux points faibles qui existent dans l’ensemble de l’Union.

1.6.

Le CESE désapprouve la proposition de tenir une demande pour rejetée si une autorité douanière ne respecte pas les délais fixés pour la communication de sa décision. Contrairement à la proposition de la Commission, dans de tels cas, les demandes devraient être considérées comme acceptées.

1.7.

Le Comité estime qu’il est essentiel de déterminer l’autorité chargée d’évaluer le respect des conditions énoncées à l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, point c), de la proposition, et souligne le manque de clarté du point f) du même alinéa. Ces aspects devraient être clarifiés directement dans le règlement lui-même, plutôt que par des actes délégués comme proposé au sujet du point f).

1.8.

Le Comité demande instamment que soient clarifiés la composition, le mandat et l’impact budgétaire potentiel de la cellule de réaction aux crises qui doit être disponible en permanence durant les périodes de crise (article 204).

1.9.

Une erreur rédactionnelle à la ligne 3 de l’article 201, paragraphe 1, devrait être corrigée comme suit: «[…] implementation in the areas falling […]».

1.10.

Il est essentiel d’améliorer l’accessibilité du programme relatif aux opérateurs économiques agréés (OEA) pour les petites entreprises et d’introduire davantage de simplifications pour les titulaires du statut d’OEA, étant donné que les avantages actuels offerts par ce statut ne l’emportent pas suffisamment sur les coûts liés à sa demande et à son maintien.

1.11.

Pour garantir une coordination et une interopérabilité complètes, il est essentiel que les États membres conviennent que l’autorité douanière de l’UE (EUCA) développera les applications de connexion à la plateforme des données douanières de l’UE. Le règlement devrait définir avec précision des règles d’accès et des conditions de confidentialité afin de garantir la protection des informations sensibles et établir une responsabilité claire pour les entités et les personnes ayant obtenu un accès à ces données.

1.12.

Un système commun d’analyse de données comprenant des programmes d’exploration de données doit être mis en place au sein de la plateforme des données douanières de l’UE, avant même qu’elle ne devienne opérationnelle.

1.13.

Le CESE soutient la création de l’EUCA et reconnaît la nécessité de disposer de personnels nombreux pour s’acquitter des différentes responsabilités énoncées à l’article 208 du règlement à l’examen. La participation des utilisateurs et la collaboration avec les organisations de la société civile sont indispensables pour identifier les marchandises non conformes entrant sur le marché de l’UE. Une plateforme de signalement devrait être mise en place au sein de la plateforme des données douanières de l’UE afin de faire part des préoccupations concernant les normes de conformité et de faciliter la communication avec les autorités de surveillance du marché.

1.14.

Les entreprises de l’Union devraient bénéficier d’un accès sans restriction à l’ensemble des lois, réglementations, lignes directrices et conseils pertinents ayant trait à leurs opérations douanières. Le CESE demande expressément que l’EUCA joue un rôle spécifique dans le soutien aux PME, qu’il convient d’ajouter aux dispositions de l’article 208 du règlement à l’examen.

1.15.

Le membre du conseil de direction de l’EUCA nommé par le Parlement européen en vertu de l’article 212, paragraphe 2, devrait se voir accorder le droit de vote et des droits égaux. Pour garantir un processus pleinement démocratique, les décisions devraient être adoptées à l’unanimité ou, si cela n’est pas possible, à la majorité des deux tiers des suffrages, sans donner à la Commission le pouvoir de passer outre. De plus, les décisions prises par le conseil exécutif ne devraient pas être subordonnées à l’exigence d’un vote positif de l’un des représentants de la Commission.

1.16.

Si la proposition relative à l’EUCA devait être approuvée, le CESE estime qu’il n’est pas nécessaire d’attendre 2028 pour sa mise en œuvre (comme indiqué à l’article 238), mais demande instamment qu’elle devienne opérationnelle deux ans après l’entrée en vigueur du règlement à l’examen. Il y a par ailleurs lieu de raccourcir les délais prévus pour que les opérateurs utilisent la plateforme des données douanières de l’UE (à savoir en 2032), étant donné que ces dates lointaines empêchent l’action de l’Union d’être plus ciblée et immédiatement opérationnelle.

2. Observations liminaires

2.1.

Les autorités douanières sont confrontées à la difficulté de trouver un équilibre entre, d’une part, l’objectif d’accélérer les échanges grâce à des procédures efficaces et rationalisées et, d’autre part, l’impératif de faire respecter les contrôles douaniers. Plus de cinquante ans après la création de l’union douanière de l’UE et dix ans après l’introduction du code des douanes de l’Union, le système reste largement fragmenté. Dans l’interprétation des règles, il prévaut encore un niveau significatif d’incohérence entre les différentes autorités douanières. Il existe également un manque de coordination efficace entre les autorités douanières et les autres administrations nationales compétentes chargées de la mise en œuvre des politiques de l’UE aux frontières.

2.2.

Afin de tenir dûment compte du caractère évolutif des chaînes d’approvisionnement modernes et de l’expansion des opérations commerciales en ligne, l’UE doit impérativement réformer et adapter le système douanier aux nouvelles réalités auxquelles nous sommes confrontés aujourd’hui. Faute d’une restructuration substantielle, le cadre existant ne permettra pas d’atteindre des objectifs essentiels de la stratégie de Lisbonne et mettra en péril l’avantage concurrentiel de l’Europe dans le commerce international, dont pourraient se saisir des pays qui mettent en œuvre des stratégies douanières plus affirmées.

2.3.

Le travail des douanes s’est également étoffé, partant de la perception traditionnelle des recettes pour aller vers de nouvelles tâches telles que l’application des interdictions et des restrictions imposées par une législation sectorielle complexe. Les États membres doivent rapidement parvenir à un accord sur l’allocation de ressources supplémentaires pour la réforme douanière et sur l’inversion de la tendance touchant au manque de personnel, et reconnaître ce faisant l’importance de recourir à des techniques de gestion des projets adéquates pour faciliter le changement et acquérir un équipement technologique de pointe.

2.4.

La proposition de règlement (1) introduit de nouvelles règles visant à simplifier les procédures douanières, à renforcer les capacités de surveillance et de contrôle douaniers et à faciliter une perception plus efficace des droits de douane dans tous les États membres, tout en réduisant la charge administrative et les formalités inutiles. Au fil du temps, la perception des droits se déplacera du lieu où sont déclarées les marchandises vers le lieu d’établissement dans l’UE de l’importateur ou de l’exportateur. En outre, la plateforme des données douanières de l’UE remplacera l’infrastructure informatique actuelle des douanes dans les États membres, dans le but de réduire les dépenses de fonctionnement et de mettre en œuvre une approche renforcée de l’Union en matière de gestion des risques et de contrôles douaniers.

3. Observations générales

3.1.

La proposition de règlement remplace l’actuel code des douanes de l’Union et introduit un code révisé avec une réorganisation complète de ses articles.

3.2.

Le CESE se félicite de la consultation menée par la Commission européenne entre le 20 juillet et le 19 septembre 2022 sur la révision de la législation douanière auprès d’un grand nombre de parties prenantes, dont les autorités douanières nationales, les associations professionnelles, les fédérations et les entreprises individuelles.

3.3.

La compétitivité est tout aussi importante pour l’économie de l’UE que des contrôles douaniers efficaces, étant donné que les échanges commerciaux génèrent de la valeur et de la prospérité, en particulier dans les secteurs du marché qui sont en pleine expansion, tels que le commerce électronique. Le Comité note qu’il importe de doter toutes les autorités douanières d’équipements douaniers de pointe et interopérables, afin qu’elles soient préparées aux défis à venir.

3.4.

Les nouvelles technologies joueront un rôle essentiel dans la lutte contre le commerce illicite, en facilitant des contrôles efficaces et en renforçant la cybersécurité. L’UE doit apporter son soutien en investissant dans la recherche, l’innovation et le développement des infrastructures, y compris dans un cadre pleinement interopérable. Le CESE plaide en faveur d’une stratégie bien définie visant à intégrer l’IA dans les systèmes douaniers et à établir des conditions équitables pour le progrès de l’IA et de la robotique, en veillant à ce que les considérations éthiques soient maintenues tout au long du processus. Le risque demeure que le niveau de surveillance intrusive nécessaire à l’automatisation pour lutter efficacement contre le commerce illégal puisse être jugé inacceptable par la société dans son ensemble.

3.5.

Le CESE constate que peu d’importance a été accordée aux ressources humaines et aux compétences nécessaires pour faire avancer l’évolution douanière proposée. Comme d’autres secteurs des services publics, les autorités douanières sont confrontées à un grave manque de personnel dans la plupart des États membres. La question des différences entre les conditions de travail et de rémunération des agents des douanes dans les États membres persiste. Bien qu’il existe une demande claire de compétences informatiques, les douanes doivent également rechercher des compétences spécialisées dans des domaines non traditionnels tels que la protection de l’environnement, la communication, l’aide aux consommateurs et la sécurité sociale, etc. Il convient de promouvoir l’orientation de la jeune génération vers les carrières douanières en diffusant des informations sur les avantages du travail dans ce secteur et en mettant en place, dans tous les États membres, des programmes de formation et de reconversion.

3.6.

Les citoyens de l’UE ne comprennent pas suffisamment l’importance des autorités douanières dans leur vie quotidienne. Il est essentiel que des efforts soient déployés pour mettre en lumière le rôle joué par les douanes grâce à des campagnes d’information qui sensibilisent à l’impact des douanes sur la vie quotidienne des citoyens, de vidéos YouTube qui illustrent des exemples de réussites, etc.

3.7.

Les systèmes informatiques actuels du code des douanes de l’Union et la future plateforme des données douanières contiennent des données hautement sensibles qui sont de la plus haute importance pour évaluer les droits et gérer les risques dans le commerce international et pour le bon fonctionnement général de l’infrastructure douanière. La volonté de toutes les parties prenantes de s’engager dans l’échange de données et la confiance accordée à ce processus représente un obstacle de taille.

3.8.

En ce qui concerne les nombreux trains de sanctions de l’UE à l’encontre de la Russie et de la Biélorussie, le CESE note qu’il est nécessaire de prévoir des interprétations officielles qui soient dotées d’une valeur juridique pour aider les entrepreneurs à mener leurs activités conformément à la réglementation; les autorités compétentes doivent également adopter des mesures volontaristes pour garantir le respect de ces réglementations. Des points faibles subsistent dans l’ensemble de l’UE et sont exploités pour contourner les sanctions et faciliter le commerce illégal.

4. Observations particulières

4.1.

Le Comité estime que le délai de 30 jours dont dispose une autorité douanière pour seulement vérifier si les conditions d’acceptation d’une demande de décision sont remplies reste long; il en va de même, selon lui, pour le délai de 120 jours applicable à la prise de décision après l’acceptation de la demande. Cela n’est pas conforme à l’objectif de rationalisation du système douanier et les délais devraient être encore réduits.

4.2.

En outre, le CESE n’est pas d’accord avec la proposition de tenir une demande pour rejetée si l’autorité douanière ne respecte pas les délais fixés pour communiquer sa décision. Cela porte illégalement préjudice au demandeur tout en encourageant l’irresponsabilité de la part de l’autorité douanière. Contrairement à la proposition actuelle, le Comité estime qu’il est plus approprié que toute demande soit considérée comme acceptée si l’autorité douanière ne respecte pas les délais fixés pour y répondre.

4.3.

Le Comité juge nécessaire de déterminer quelle autorité décide si les conditions énoncées à l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, point c), de la proposition sont remplies. En outre, l’ambiguïté de l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, point f), ouvre la voie à toutes sortes d’interprétation. Le CESE estime que ces aspects devraient être clarifiés dans le règlement lui-même, et non au moyen d’actes délégués [comme cela est proposé pour le point f)].

4.4.

De l’avis du CESE, il est nécessaire d’établir dans le règlement à l’examen le «délai raisonnable» dans lequel les autorités sont réputées avoir octroyé la mainlevée aux marchandises lorsqu’elles ne les ont pas sélectionnées pour un contrôle, comme indiqué à l’article 60, paragraphe 6, plutôt que d’adopter des actes délégués conformément à l’article 261.

4.5.

Le Comité demande des précisions sur la composition, le mandat et les éventuelles implications budgétaires de la cellule de réaction aux crises qui doit être disponible en permanence durant les périodes de crise (article 204).

4.6.

Le CESE constate une erreur rédactionnelle à la ligne 3 de l’article 201, paragraphe 1, et suggère de remplacer la formulation par «[…] implementation in the areas falling […]».

4.7.

Il est essentiel d’améliorer l’accessibilité du programme relatif aux opérateurs économiques agréés (OEA) pour les petites entreprises et d’instaurer davantage de simplification pour les titulaires du statut d’OEA. Les avantages actuels qu’offre le statut d’OEA sont disproportionnellement limités par rapport aux coûts liés à la demande et au maintien dudit statut. En outre, le Comité estime que les critères d’octroi du statut d’OEA énoncés à l’article 24 sont vagues et ambigus.

4.8.

Les autorités douanières doivent procéder à un examen approfondi des opérations et des registres internes des OEA au moins une fois tous les trois ans. La volonté des entreprises d’accorder aux autorités douanières un accès direct à leurs systèmes de planification des ressources de l’entreprise (PRE) reste incertaine et dépendra de la capacité de la Commission européenne à garantir de manière fiable que les informations confidentielles seront protégées.

4.9.

Dans sa proposition relative au nouveau code des douanes de l’Union, la Commission introduit les opérateurs économiques de confiance certifiés («Trust and Check traders») à partir de 2032, lorsque la plateforme des données sera disponible, et elle propose de remplacer les procédures simplifiées pour les opérateurs économiques agréés en 2037, date à la laquelle l’ensemble des opérateurs auront l’obligation d’utiliser la plateforme des données. Le CESE considère qu’il serait possible d’avancer le calendrier prévu pour mettre en œuvre cette nouvelle conception pour les opérateurs, au cas où la plateforme des données serait disponible avant 2032. Le bon fonctionnement de l’union douanière doit reposer sur un système transparent et simple qui décourage la fraude, dans le cadre duquel seuls les opérateurs conformes et fiables ont accès au niveau le plus large de simplification, tandis que l’ensemble des opérateurs pourraient bénéficier d’une interface unique au moyen de la plateforme des données.

4.10.

Les produits de contrefaçon doivent être détruits dans des installations spécialisées soigneusement réglementées en raison de leur composition inconnue. Il y a lieu de mettre en place un réseau d’installations agréées, ayant fait l’objet d’un audit, pour la destruction et le recyclage des marchandises de contrefaçon.

4.11.

Il existe des preuves substantielles de l’exploitation systématique du seuil de 150 EUR qui exonère des droits de douane, créant ainsi un avantage déloyal pour les opérateurs de commerce électronique de pays tiers au détriment du commerce traditionnel et des détaillants de l’UE. Le Comité note que la suppression du seuil de 150 EUR permettrait aux États membres de bénéficier d’une perception accrue des droits de douane, mais qu’elle alourdirait la charge pesant sur les plateformes en ligne et augmenterait potentiellement le prix des biens pour les consommateurs finaux. Quant aux entreprises (en particulier les PME), elles connaîtront des exigences réduites pour s’immatriculer à la TVA dans plusieurs États membres. Les États membres bénéficieront d’une réduction des coûts administratifs, étant donné que les opérateurs effectuant des ventes à distance de biens importés dans l’UE d’un montant supérieur à 150 EUR auront la possibilité de déclarer et de payer la TVA applicable dans le cadre du régime du guichet unique pour les importations.

PLATEFORME DES DONNÉES DOUANIÈRES DE L’UE

4.12.

Le CESE estime que, dans un souci de pleine coordination et d’interopérabilité, les États membres doivent convenir que l’EUCA développe les applications qui seront utilisées par chacun d’entre eux pour se connecter à la plateforme des données douanières de l’UE, au lieu de les développer eux-mêmes comme le suggère l’article 30, paragraphe 1, de la proposition.

4.13.

Le CESE se félicite que l’Office européen de lutte antifraude, le Parquet européen, les autorités fiscales nationales, les autorités fiscales nationales, les autorités de surveillance du marché et les autres autorités compétentes puissent plus facilement accéder aux données nécessaires au sein de la plateforme des données douanières de l’UE. Toutefois, il demande la mise en place d’un système qui protégera les données sensibles contre leur diffusion en dehors de ce contexte et la pleine responsabilité des entités et des personnes qui auront accès aux données sensibles au sein de la plateforme.

4.14.

En outre, le Comité estime que chaque autorité devrait désigner un point de contact spécifique, à savoir une ou plusieurs personnes, et invite la Commission à rendre cette disposition obligatoire au moyen d’actes d’exécution, comme indiqué à l’article 31, paragraphe 14, y compris la pleine responsabilité du point de contact de l’autorité, de la ou des personnes ayant accès aux données sensibles. Le règlement à l’examen devrait énoncer des règles d’accès spécifiques, des règles de confidentialité et des conditions d’utilisation de la plateforme des données douanières de l’UE.

4.15.

Le Comité se félicite de l’obligation faite aux autorités douanières de maintenir un dialogue permanent avec les opérateurs économiques et les autorités intervenant dans le commerce international des marchandises et de promouvoir la transparence, y compris en mettant gratuitement à disposition les formulaires de demande, comme le mentionne l’article 39 de la proposition de règlement.

4.16.

L’échange d’informations douanières avec les partenaires internationaux, tel que proposé par la Commission européenne, doit se faire dans le plein respect de la confidentialité des données des citoyens et des entreprises de l’UE.

GESTION DES RISQUES EN MATIÈRE DOUANIÈRE

4.17.

Étant donné que les autorités douanières nationales de même que l’EUCA seront chargées de mener des activités de gestion des risques en utilisant les données disponibles sur la plateforme des données douanières de l’UE, le Comité juge opportun de disposer dans le cadre de cette dernière, pour interpréter de telles quantités d’informations, d’un système commun d’analyse des données incluant des programmes d’exploration de données.

4.18.

Le CESE a déjà déclaré que le fait de «maîtriser le volume considérable de données disponibles constituerait une amélioration immédiate et majeure par rapport au système douanier actuel et permettrait également d’apporter une réponse plus efficace et plus concluante aux défis croissants qui se posent. Cela permettrait en outre une surveillance intelligente des chaînes d’approvisionnement et un renforcement des capacités de prospective» (2). Des programmes d’analyse des données doivent être mis en place avant même que la plateforme des données douanières de l’UE ne devienne opérationnelle.

4.19.

La coopération avec les organisations de la société civile et les citoyens est nécessaire pour découvrir des biens qui entrent toujours sur le marché de l’UE sans respecter les normes de conformité, ou pour lesquels il y a suffisamment de raisons de croire que les biens ne sont pas conformes à la législation applicable de l’Union. Une plateforme de signalement de ces infractions devrait être mise en place afin de signaler les problèmes de non-conformité aux autorités de surveillance du marché.

AUTORITÉ DOUANIÈRE DE L’UE

4.20.

Le CESE est favorable à la création de l’EUCA et aux rôles spécifiques que la Commission propose de lui attribuer. Il n’est pas convaincu que les États membres approuvent cette proposition et note que de très nombreux agents seront nécessaires pour remplir tous les rôles proposés à l’article 208 du règlement.

4.21.

Il est très important que l’EUCA soit en mesure de fournir les meilleures pratiques aux autorités douanières nationales et de suivre leur mise en œuvre, tout en menant des activités de gestion et de traitement des données. Le CESE a déjà déclaré que ces mesures sont cruciales pour les autorités douanières nationales et que l’UE est la mieux placée pour les mettre en place (3).

4.22.

Les entreprises de l’UE devraient bénéficier d’un accès sans restriction à l’ensemble des lois, réglementations, lignes directrices et conseils pertinents ayant trait à leurs opérations douanières, quelle que soit leur localisation au sein de l’Union. L’EUCA devrait jouer un rôle spécifique dans l’élaboration de lignes directrices et de manuels simplifiés à l’intention des PME et les aider à se familiariser avec la législation et les formalités douanières. Le Comité demande expressément que l’agence douanière de l’UE joue un rôle spécifique de soutien aux PME, qui devrait être ajouté à l’article 208 du règlement à l’examen.

4.23.

Le CESE estime que le membre nommé par le Parlement européen au sein du conseil de direction de l’EUCA, tel que proposé à l’article 212, paragraphe 2, devrait avoir le droit de vote et que tous les autres membres du conseil devraient avoir les mêmes droits. Il n’est ni clair ni indiqué si les membres du conseil de direction de l’EUCA doivent percevoir une rémunération pour leur travail, ni quelle serait l’origine du financement.

4.24.

Le CESE estime que toutes les décisions du conseil de direction devraient être prises à l’unanimité. Si cela n’est pas possible, les décisions devraient être adoptées à la majorité des deux tiers des suffrages, sans donner à la Commission le pouvoir de passer outre. Tous les membres du conseil devraient disposer du même droit de vote. De même, les décisions prises au sein du conseil exécutif ne devraient pas être subordonnées à la nécessité du vote favorable de l’un des représentants de la Commission.

4.25.

Si la proposition de créer une autorité douanière de l’UE reçoit le feu vert, le CESE ne voit aucune raison d’attendre 2028 pour qu’elle devienne opérationnelle (article 238) et demande instamment qu’elle débute ses activités deux ans après l’entrée en vigueur du règlement à l’examen (voire un an après, si cela s’avère possible). Il en va de même pour la date de janvier 2032 à laquelle il est prévu que les opérateurs utilisent la plateforme des données douanières de l’UE. Ce sont précisément ces dates trop lointaines qui empêchent l’action de l’UE d’être plus ciblée et immédiatement opérationnelle, entraînant dans la plupart des cas une perte d’élan.

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(1) COM(2023) 258 final.

(2) Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Faire passer l’union douanière à l’étape supérieure: un plan d’action» [COM(2020) 581 final] (JO C 220 du 9.6.2021, p. 56).

(3) JO C 220 du 9.6.2021, p. 56.