Avis institutionnel — 52023AE2992

Rapporteure:

Tanja BUZEK

Consultation	Parlement européen, 10.7.2023 Conseil de l’Union européenne, 18.7.2023
Base juridique	Article 100, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	6.9.2023
Adoption en session plénière	20.9.2023
Session plénière no	581
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	218/0/5

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) salue l’initiative de la Commission visant à réviser la directive 2009/21/CE du Parlement européen et du Conseil (1) afin de garantir d’une manière uniforme une navigation de haute qualité et compétitive sous pavillons d’États membres de l’Union, ainsi que le respect par ces derniers de leurs obligations en tant qu’États du pavillon.

1.2.

Le CESE insiste sur la nécessité d’assurer la clarté et la cohérence entre les règlements de l’Organisation maritime internationale (OMI) et le cadre législatif de l’Union en la matière, notamment en ce qui concerne le contrôle par l’État du port et la proposition de mise à jour de la directive 2009/18/CE du Parlement européen et du Conseil (2) afin de renforcer la sécurité maritime et la protection du milieu marin, dont il est également proposé de procéder à la révision.

1.3.

Le CESE met par ailleurs l’accent sur l’importance que revêt la mise en place d’un système de gestion de la qualité (SGQ) pour garantir le respect systématique des procédures.

1.4.

Le CESE se féliciterait vivement de la participation et de la contribution substantielles des partenaires sociaux et d’autres acteurs pertinents du secteur maritime dans le cadre du groupe à haut niveau consacré aux questions relatives à l’État du pavillon qui sera mis en place.

1.5.

Le CESE estime que la révision de la directive relative aux obligations des États du pavillon doit garantir que ces derniers mettent pleinement en œuvre les droits des gens de mer à bord de leurs navires. Les véritables enjeux résident dans un contrôle rigoureux par l’État du pavillon et par l’État du port des prescriptions de la convention du travail maritime, 2006 (MLC 2006), qui va de pair avec une assistance technique et une formation dispensées par l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), l’Organisation internationale du travail (OIT), l’université maritime mondiale, le Centre international de formation de l’OIT, l’Institut de droit maritime international, etc.

1.6.

Le CESE suggère que les recommandations de l’étude de la Commission sur les aspects sociaux du secteur du transport maritime (publiée en 2020) (3) soient davantage suivies par les États du pavillon de l’UE afin, notamment, de parvenir à une approche commune de la mise en œuvre et de l’application de la MLC 2006.

1.7.

Le CESE recommande en particulier de poursuivre, de renforcer et d’étendre la formation dispensée par l’AESM aux autorités des États du pavillon de l’UE de manière à couvrir plus en détail les aspects liés à la MLC 2006. Le Comité estime que l’Agence pourrait jouer un rôle important en soutenant la formation des fonctionnaires des administrations de l’État du pavillon, ainsi que des inspecteurs des États membres chargés du contrôle par l’État du port, de manière à mener des inspections ciblées à cet égard, ainsi que dans le cadre de son mandat de formation plus large (4).

1.8.

Le CESE estime que la nouvelle proposition devrait encourager les États du pavillon européens à renforcer leur niveau de contrôle. Il convient que l’Union européenne joue un rôle de premier plan dans la lutte contre les pavillons de complaisance en atteignant un niveau d’excellence en matière d’exigences et de contrôle de ses navires. La nature intrinsèquement mondiale du secteur fait ressortir l’importance d’une approche neutre du point de vue du pavillon et d’un environnement réglementaire favorable, une condition préalable à la création de conditions de concurrence équitables et à la prévention des pratiques indésirables.

1.9.

Le CESE déplore l’occasion manquée d’aller au-delà des exigences internationales minimales et de créer un espace maritime européen pour un transport maritime plus compétitif et plus durable sur les plans économique, environnemental et social, doté de règles claires et transparentes. Le Comité demande à la Commission d’étudier d’autres initiatives de l’Union en ce sens.

1.10.

Le CESE invite la Commission à adopter des actes d’exécution afin d’assurer un suivi adéquat des organismes agréés. Le Comité estime que l’efficacité du système actuel peut être remise en cause en raison de la participation et du double rôle des sociétés de classification. Les États membres du pavillon délèguent de plus en plus leurs responsabilités en matière de surveillance à des organismes agréés, ce qui soulève la question de savoir si les États du pavillon s’acquittent de leurs obligations.

2. Contexte général

2.1.

Le 1er juin 2023, la Commission a publié sa proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2009/21/CE concernant le respect des obligations des États du pavillon [COM(2023) 272 final]. Cette proposition fait partie du train de mesures de la Commission sur la sécurité maritime visant à soutenir un transport maritime propre et moderne (5).

2.2.

La proposition concerne une modification de la directive en vigueur datant de 2009 et est en parfaite cohérence avec la directive 2009/16/CE du Parlement européen et du Conseil (6) relative au contrôle par l’État du port et la directive 2009/18/CE régissant les enquêtes sur les accidents. Les trois directives sont modifiées en même temps.

2.3.

La proposition législative à l’examen fait partie d’un ensemble de propositions de révision de la Commission visant à «garantir l’efficacité, la durabilité et la sécurité du trafic et des transports maritimes dans les eaux de l’Union et au-delà, dans l’intérêt de nos citoyens, des communautés côtières, du milieu marin et de la santé des océans».

2.4.

Les objectifs spécifiques de la révision de la directive sont les suivants: — la mise à jour de la directive et son alignement sur les règles internationales afin d’améliorer la cohérence et la clarté juridique, en particulier en ce qui concerne le Code d’application des instruments de l’OMI (Code III); — l’inspection adéquate des navires sous pavillon et la surveillance des activités de contrôle menées par les organismes agréés pour le compte des États du pavillon; — l’accroissement du taux d’adoption des solutions numériques en veillant à l’utilisation et au partage de certificats électroniques compatibles avec les bases de données hébergées par l’AESM, pour abandonner la lourdeur des systèmes de certification sur support papier au bénéfice tant des administrations que des navires; — l’harmonisation des méthodes d’évaluation, de communication des informations et de mesure de la performance des flottes et des tâches des États du pavillon.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel la pandémie de COVID-19 nous a rappelé brutalement le rôle essentiel joué par le transport maritime et, plus particulièrement, par ses travailleurs. Les politiques européennes révisées doivent soutenir l’industrie et ses travailleurs et tenir compte de l’importance d’un secteur qui représente 75 % du commerce extérieur de l’Union, dans un contexte où le transport maritime mondial transporte jusqu’à 90 % du commerce mondial. Bien que le secteur maritime ait fait preuve d’une grande résilience pendant la pandémie, il a néanmoins dû faire face à d’importants défis liés à la perturbation des chaînes d’approvisionnement dans le commerce mondial ainsi qu’à une crise inacceptable liée à l’impossibilité de procéder aux changements d’équipage, laquelle a bloqué un demi-million de gens de mer à bord de leurs navires.

3.2.

Les nouvelles réalités géopolitiques découlant de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine constituent une menace considérable pour la sûreté maritime internationale et la sécurité des gens de mer (7). Confronté à la fois aux défis posés et aux possibilités offertes par les différentes transitions en cours, le secteur maritime doit faire avancer la décarbonation et la numérisation de l’industrie, sans perdre de vue la nécessité d’assurer une transition juste et d’améliorer sa compétitivité.

3.3.

Le CESE se félicite de la mise à jour de la directive concernant le respect des obligations des États du pavillon et de son alignement sur les règles internationales afin d’améliorer la cohérence et la clarté juridique, en particulier en ce qui concerne le Code III. L’intégration des parties du Code III relatives à l’État du pavillon dans la législation de l’Union était nécessaire pour les rendre exécutoires en vertu de l’ordre juridique de l’Union, l’OMI ne disposant d’aucun pouvoir d’exécution.

3.4.

Le CESE estime que la proposition à l’examen constitue une nouvelle étape importante pour améliorer la sécurité et la durabilité maritimes et garantir d’une manière uniforme une navigation de haute qualité et compétitive sous pavillons d’États membres de l’Union, ainsi que le respect par les États membres de leurs obligations en tant qu’États du pavillon.

3.5.

Le CESE déplore toutefois l’occasion manquée d’aller au-delà des exigences internationales minimales et de créer un espace maritime européen pour un transport maritime plus compétitif et plus durable sur les plans économique, environnemental et social, doté de règles claires et transparentes, ce qui aurait constitué un bon exemple de services maritimes de haute qualité à suivre pour les autres.

3.6.

Le CESE souligne l’importance d’une approche cohérente dans la modification simultanée des directives relatives au respect des obligations des États du pavillon, au contrôle par l’État du port et aux enquêtes sur les accidents dans le secteur des transports maritimes. Il y a lieu d’assurer la cohérence entre les propositions et toute proposition de modification de l’une d’entre elles doit tenir compte des deux autres directives et du cadre réglementaire international plus large.

3.7.

Le CESE se félicite de la proposition d’établir un groupe à haut niveau consacré aux questions relatives à l’État du pavillon en vertu des dispositions du nouvel article 9 bis, afin d’examiner les questions relatives à l’État du pavillon et de faciliter les échanges d’expériences entre autorités nationales des États membres, experts de l’État du pavillon et inspecteurs. Toutefois, le Comité serait également résolument favorable à ce que les partenaires sociaux ainsi que d’autres acteurs pertinents du secteur maritime apportent une contribution substantielle grâce à leur participation à ce groupe.

3.8.

Le CESE se félicite de la disposition relative à l’utilisation de documents électroniques à enregistrer, conserver, communiquer et partager, compatibles avec les bases de données hébergées par l’AESM et qui permettront d’abandonner les systèmes de certification sur support papier au profit d’une plus grande efficacité.

3.9.

Le CESE estime que toute révision de la directive relative aux obligations des États du pavillon doit garantir que ces derniers mettent pleinement en œuvre les droits des gens de mer à bord de leurs navires et souligne l’importance de faire respecter la directive 2013/54/UE du Parlement européen et du Conseil (8) relative à certaines responsabilités de l’État du pavillon en ce qui concerne le respect et la mise en application de la MLC 2006 et la directive 2009/13/CE du Conseil (9) portant mise en œuvre de l’accord sectoriel entre partenaires sociaux conclu par les Associations des armateurs de la Communauté européenne (ECSA) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) concernant la MLC 2006.

3.10.

Le CESE estime que la nouvelle proposition devrait encourager les États du pavillon européens à renforcer leur niveau de contrôle. Il convient que l’Union européenne joue un rôle de premier plan dans la lutte contre les pavillons de complaisance en atteignant un niveau d’excellence en matière d’exigences et de contrôle de ses navires.

3.11.

Le secteur maritime se caractérise par une concurrence internationale avec d’importantes différences réglementaires entre les États du pavillon, ce qui se traduit par une intensification des pratiques indésirables telles que le changement de pavillon des navires. La nature intrinsèquement mondiale du secteur fait ressortir l’importance d’une approche neutre du point de vue du pavillon et d’un environnement réglementaire favorable, une condition préalable à la création de conditions de concurrence équitables et à la prévention des pratiques indésirables.

3.12.

Le CESE estime qu’il est grand temps d’empêcher toute concurrence déloyale de la part de certaines entreprises ou d’États du pavillon dont les législations sont inadéquates. Il devrait exister un «lien substantiel» entre le véritable propriétaire d’un navire et l’État dont le navire bat pavillon, conformément à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM supra note 1, art. 91, par. 1). Dans de nombreux cas, les registres eux-mêmes ne sont pas gérés depuis le pays du pavillon, ce qui rend plus difficile pour les syndicats, les acteurs du secteur et le public de demander des comptes aux propriétaires de navires.

3.13.

La Commission devrait adopter des actes d’exécution afin de s’assurer que les administrations disposent de ressources suffisantes et de garantir un suivi adéquat des organismes agréés. Le Comité estime que l’efficacité du système actuel peut être remise en cause en raison de la participation et du double rôle des sociétés de classification.

3.14.

L’acquis de l’Union en matière de sécurité maritime permet à un État du pavillon de déléguer les tâches techniques à des sociétés de classification afin qu’elles effectuent en son nom les visites réglementaires requises pour attester que le navire est adapté à l’usage prévu. Une société de classification agissant pour le compte d’un État du pavillon est alors considérée comme un organisme agréé. L’État du pavillon peut également autoriser l’organisme agréé à délivrer des certificats en son nom. En conséquence, les autorités des États membres de l’Union du pavillon délèguent de plus en plus leurs responsabilités en matière de surveillance à des organismes agréés. Il en résulte un transfert progressif des connaissances et de l’expérience des administrations publiques vers des entités privées.

3.15.

Les sociétés de classification et les organismes agréés sont des entités privées qui poursuivent un but lucratif, mais qui sont chargées de missions relevant d’entités publiques. Si les sociétés de classification et les organismes agréés sont chargés de vérifier si les navires sont sûrs et non polluants, ils sont également susceptibles d’être influencés par des acteurs du secteur cherchant à bénéficier d’un traitement plus clément, les visites scrupuleuses pouvant entraîner des coûts plus élevés et l’immobilisation des navires. Cela soulève la question de savoir si les États du pavillon s’acquittent de leurs obligations et si ce double rôle des sociétés de classification est la bonne approche.

4. Observations particulières

4.1.

La fatigue et la détérioration des conditions de travail et de vie à bord des navires sont directement liées aux risques pour la sécurité. La présence à bord de marins épuisés mentalement et physiquement augmente non seulement le risque d’erreur humaine, mais représente aussi un danger pour la sécurité des vies humaines et des navires en mer, ainsi que pour l’environnement marin et côtier.

4.2.

Un rapport récent (10) de l’Université maritime mondiale de l’OMI a montré qu’il existe une culture d’ajustement systématique des heures de travail et de repos et qu’il est indispensable que les registres soient systématiquement vérifiés et que les inspecteurs chargés du contrôle par l’État du port soient correctement formés pour mener des inspections ciblées dans des domaines aussi cruciaux. Les États du pavillon devraient également revoir les orientations données à leurs inspecteurs et à ceux qui sont autorisés à agir en leur nom afin d’y inclure une vérification régulière de l’exactitude des registres.

4.3.

À cet égard, le CESE suggère que les recommandations de l’étude de la Commission sur les aspects sociaux du secteur du transport maritime publiée en 2020 soient davantage suivies par les États du pavillon de l’UE et l’AESM, en ce qui concerne notamment: — la mise en place d’une approche commune de la mise en œuvre et de l’application de la MLC 2006 en augmentant les niveaux de coopération et d’échange d’informations entre les autorités des État du port et du pavillon de l’UE, en s’appuyant pour ce faire sur: — la publication, par l’AESM, d’un document d’orientation proposant des conseils sur la manière de traiter les dispositions vagues ou ambiguës de la MLC 2006. Ce document pourrait également fournir une liste des problèmes les plus fréquents détectés lors des inspections par l’État du port des navires battant différents pavillons, ainsi que des explications et des précisions sur la documentation et les certificats spécifiques à chaque État du pavillon; — le renforcement de la formation proposée par l’AESM aux administrations et aux fonctionnaires des État du pavillon de l’UE, ainsi qu’aux agents chargés du contrôle par les États du port, en veillant à ce qu’elle couvre d’une manière suffisamment détaillée les aspects liés à la MLC 2006. Il est important de se concentrer sur les manquements à la MLC 2006 qui sont plus graves, tels que le non-paiement des salaires, les questions de sécurité sociale et d’autres déficiences qui constituent des motifs d’immobilisation. En outre, les sessions de formation pourraient comprendre des activités qui encouragent les discussions entre les autorités de l’État du pavillon de l’UE afin d’améliorer la communication et l’échange d’informations et de bonnes pratiques.

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(1) Directive 2009/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 concernant le respect des obligations des États du pavillon (JO L 131 du 28.5.2009, p. 132).

(2) Directive 2009/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents dans le secteur des transports maritimes et modifiant la directive 1999/35/CE du Conseil et la directive 2002/59/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 131 du 28.5.2009, p. 114).

(3) Commission européenne, direction générale de la mobilité et des transports, «Étude sur les aspects sociaux du secteur du transport maritime: rapport final», Office des publications de l’Union européenne, 2020, https://data.europa.eu/doi/10.2832/49520 (disponible en anglais).

(4) L’avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’Agence européenne pour la sécurité maritime et abrogeant le règlement (CE) no 1406/2002 [COM(2023) 269 final — 2023/0163 (COD)] (JO C, C/2023/873, 8.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/873/oj) traite plus particulièrement des activités de l’Agence.

(5) Plusieurs avis du CESE portent sur le train de mesures sur la sécurité maritime, notamment: Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2005/35/CE relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d’infractions de pollution [COM(2023) 273 final — 2023/0171 (COD)]) (JO C, C/2023/872, 8.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/872/oj); Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’Agence européenne pour la sécurité maritime et abrogeant le règlement (CE) no 1406/2002 [COM(2023) 269 final — 2023/0163 (COD)] (JO C, C/2023/873, 8.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/873/oj); Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2009/18/CE établissant les principes fondamentaux régissant les enquêtes sur les accidents dans le secteur des transports maritimes [COM(2023) 270 final — 2023/0164 (COD)] (JO C, C/2023/875, 8.12.2023, ELI:http://data.europa.eu/eli/C/2023/875/oj); Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 2009/16/CE relative au contrôle par l’État du port [COM(2023) 271 final — 2023/0165 (COD)] (JO C, C/2023/876, 8.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/876/oj) et le présent avis.

(6) Directive 2009/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au contrôle par l’État du port (JO L 131 du 28.5.2009, p. 57).

(7) L’avis du Comité économique et social européen sur le thème «La stratégie de sûreté maritime de l’UE et son plan d’action “Renforcement de la stratégie de sûreté maritime de l’UE pour faire face à l’évolution des menaces dans le domaine maritime” » [JOIN (2023) 8 final] (JO C, C/2023/884, 8.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/884/oj) aborde les recommandations relatives à la nouvelle stratégie de sûreté maritime de l’UE.

(8) Directive 2013/54/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 relative à certaines responsabilités de l’État du pavillon en ce qui concerne le respect et la mise en application de la convention du travail maritime, 2006 (JO L 329 du 10.12.2013, p. 1).

(9) Directive 2009/13/CE du Conseil du 16 février 2009 portant mise en œuvre de l’accord conclu par les Associations des armateurs de la Communauté européenne (ECSA) et la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF) concernant la convention du travail maritime, 2006, et modifiant la directive 1999/63/CE (JO L 124 du 20.5.2009, p. 30).

(10) Université maritime mondiale (2020), «A culture of adjustment, evaluating the implementation of the current maritime regulatory framework on rest and work hours (EVREST)» (rapport disponible en anglais), https://commons.wmu.se/lib_reports/66/