Avis institutionnel — 52023AE3172

Rapporteure:	Elena-Alexandra CALISTRU
Rapporteur:	Konstantinos DIAMANTOUROS
Rapporteur:	Stefano PALMIERI

Consultation	Commission européenne, 18.7.2023
Base juridique	Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale»
Adoption en section	8.9.2023
Adoption en session plénière	20.9.2023
Session plénière no	581
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	202/1/9

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) tient le cadre financier pluriannuel (CFP) pour un instrument important afin de financer les programmes et les mesures dans l’ensemble des domaines d’action politique conformément aux priorités à long terme de l’Union européenne, et de procurer ce faisant une orientation sur la direction que prennent lesdites priorités.

1.2.

Le CESE convient sans réserve de la nécessité et de l’urgence de parvenir à s’accorder promptement sur la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2021-2027, en partant des principes suivants: — fournir un soutien continu à l’Ukraine, en procurant à ce pays les financements dont il a besoin pour se reconstruire et pour rencontrer les obligations qui découlent de son cheminement vers l’adhésion à l’Union européenne. À cet égard, le CESE demande de créer une plateforme conjointe UE-Ukraine de la société civile afin de surveiller la transparence et l’efficacité des fonds destinés à la reconstruction; — doter l’Union européenne des moyens financiers dont elle a besoin pour accomplir ses priorités politiques dans des domaines tels que les transitions écologique et numérique, la migration, la santé, le socle européen des droits sociaux et la relance de l’économie; — faire valoir l’état de droit aussi bien au sein des États membres de l’Union que dans le processus de reconstruction de l’Ukraine, en subordonnant les financements à des conditions liées aux réformes; — mettre en place des mesures efficaces de suivi afin de surveiller la mise en œuvre des programmes, en prévoyant d’associer les organisations de la société civile à ce processus; — associer largement la société civile à la conception, à la planification et à la mise en œuvre du programme touchant au CFP. Le CESE déplore que les priorités présidant à la révision de ce dernier n’aient fait l’objet d’aucun débat avec les parties prenantes.

1.3.

La révision propose des modifications d’une portée limitée, qui témoignent d’un manque d’ambition et qui ne reviennent qu’à rapiécer le cadre financier. En outre, cette révision est complètement déconnectée des travaux que mène la Commission européenne en matière de prospective stratégique. Le CESE s’inquiète que la Commission ait pu d’ores et déjà toucher aux limites de ce qu’elle peut proposer dans les conditions actuelles.

1.4.

La révision ne traite pas des effets d’un budget contraint sur l’emploi et sur les entreprises ni de l’amoindrissement du pouvoir d’achat du CFP en raison d’une inflation élevée. Des problèmes essentiels sont également omis, tels que le vieillissement de la société et les mutations démographiques de l’Europe; le CESE estime de plus que le CFP devrait mieux traduire l’ensemble des principales priorités de l’Union européenne.

1.5.

Le CESE estime que le programme proposé concernant la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) revêt une ampleur et une portée bien trop restreintes par rapport à des initiatives similaires lancées dans d’autres pays. Le Comité demande d’apporter davantage de clarté sur les hypothèses retenues concernant les possibilités d’effet de levier, mais aussi de lancer des démarches ambitieuses telles que le Fonds de souveraineté. Le CESE fait valoir la nécessité pour l’Union européenne de regagner en compétitivité, sachant que l’économie européenne continue de rester à la traîne par rapport à ses principaux concurrents.

1.6.

Afin d’asseoir la résilience budgétaire de l’Union européenne, le CESE recommande d’adopter des stratégies à long terme, et notamment de créer un cadre budgétaire soutenable qui réduit au minimum l’exposition aux taux d’intérêt, d’allouer plus efficacement les ressources administratives et d’incorporer des mesures préventives en cas d’événements imprévus. Le CESE demande également de réviser le cadre de comptabilisation des plafonds de dépenses, de s’attacher prioritairement aux recettes, qui croissent à concurrence du taux d’inflation actuel tandis que les dépenses augmentent selon un rythme fixé à long terme à 2 %.

1.7.

S’il est nécessaire et urgent de mener à bien la révision du CFP d’ici à la fin de 2023, de manière à en traduire les premiers effets dans le budget pour 2024, il est tout aussi nécessaire d’entamer de vastes débats en vue du prochain CFP. Il s’agit également de débattre de l’éventuelle entrée de l’Ukraine, ainsi que d’autres pays candidats, dans l’Union européenne car elle pose des problèmes budgétaires considérables et appelle des réformes institutionnelles. Une telle éventualité pourrait sensiblement remodeler les politiques de financement de l’Union, et faire passer des États moins nantis de la catégorie de bénéficiaires nets à celle de contributeurs, tout en soulevant également des questions compliquées sur les dépenses au titre de l’agriculture et de la cohésion. Le CESE estime qu’il est nécessaire de mener des discussions approfondies, y compris avec la société civile, en vue de préparer le prochain cadre financier pluriannuel.

2. Contexte

2.1.

Depuis l’adoption du cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2021-2027, l’Union européenne a fait face à de nombreux défis imprévus, notamment l’invasion de l’Ukraine par la Russie et la crise de l’énergie qui s’en est ensuivie, provoquant une hausse de l’inflation et des coûts d’emprunt. La Commission a réagi avec promptitude et fait jouer l’ensemble des moyens dont elle dispose, qu’il s’agisse de redéploiements, de reprogrammations ou encore de marges de manœuvre budgétaires.

2.2.

En mai 2020, l’Union européenne a lancé NextGenerationEU, son plan de relance après la pandémie. La clé de voûte de ce plan, la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), appuie les réformes et les investissements structurels visant à accroître la productivité, notamment dans le cadre des transitions écologique et numérique et des droits sociaux. La FRR mobilise 723,8 milliards d’EUR de subventions et de prêts et l’on escompte, selon l’analyse de la Banque centrale européenne, qu’elle permette d’accroître le PIB de 1,2 %, voire davantage, d’ici à 2026. Jusqu’au mois de mai 2023, la FRR a déboursé 153,4 milliards d’EUR, et 225 milliards d’EUR d’aides sous forme de prêts sont disponibles pour être engagés en 2023. En sus de la FRR, le plan NextGenerationEU a procuré 83,1 milliards d’EUR supplémentaires pour soutenir des programmes essentiels de l’Union européenne.

2.3.

Malgré les perturbations causées par la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, qui ont frappé les systèmes énergétiques mondiaux et propulsé les prix de l’énergie à des sommets historiques, l’économie de l’Union européenne s’est dans une large mesure remise du choc produit par la pandémie de COVID-19. Toutefois, les marges de manœuvre budgétaire existantes dans le cadre du CFP se sont singulièrement amoindries du fait des programmes de réaction aux crises tels que REPowerEU et de l’aide apportée directement à l’Ukraine et à d’autres pays en crise. Le budget de l’Union doit bénéficier d’un appui pérenne afin de faire face aux priorités budgétaires essentielles et au renchérissement des coûts d’emprunt de l’Union. Il est également nécessaire de prévoir une marge de manœuvre pour faire face à ce renchérissement compte tenu de la hausse des taux d’intérêt.

2.4.

De multiples urgences et changements de priorité ont mis sous pression les ressources dont dispose l’administration de l’Union. Les missions supplémentaires conférées à l’Union depuis 2020 n’ont pas donné lieu à des augmentations correspondantes de ses effectifs, tandis qu’une inflation élevée frappait ses contrats indexés. Il est donc urgent et nécessaire de réviser le CFP de manière ciblée afin de combler ses besoins et de réaliser ses priorités.

2.5.

Le 20 juin 2023, la Commission européenne a présenté ses propositions visant à renforcer le cadre financier pluriannuel pour la période 2024-2027. Ces propositions entendent octroyer des moyens supplémentaires de manière ciblée dans les domaines prioritaires afin de permettre au budget de l’Union de continuer d’appuyer les objectifs essentiels.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE tient le cadre financier pluriannuel (CFP) pour un instrument important afin de financer les programmes et les mesures dans l’ensemble des domaines d’action politique, qu’il s’agisse d’agriculture, de développement régional et de recherche, ou encore d’emploi, d’entreprises et d’espace, conformément aux priorités à long terme de l’Union européenne, et de procurer ce faisant une orientation sur la direction que prennent lesdites priorités.

3.2.

Le budget à long terme de l’Union, qui rassemble le cadre financier pluriannuel ordinaire et NextGenerationEU, s’attaque à divers défis tels que la pandémie de COVID-19 et la double transition écologique et numérique. De l’avis du CESE, le train de mesures de la Commission visant à réviser le CFP illustre clairement la manière dont son intérêt s’est porté sur de nouvelles priorités telles que l’aide à l’Ukraine, la crise de l’énergie qui a découlé de l’agression russe et la couverture des charges d’intérêts pour les prêts de la facilité pour la reprise et la résilience (RFF), mais il n’apporte que des réponses de faible ampleur aux problèmes liés à la compétitivité de l’Europe, sachant que STEP ne constitue qu’une bien maigre mesure par rapport au Fonds de souveraineté, auquel il reste encore à prendre un tour concret, ainsi qu’aux transitions écologique et numérique, à la santé, au socle européen des droits sociaux et à la relance de l’économie.

3.3.

Les données probantes disponibles à ce jour montrent que le CFP 2021-2027 a joué le rôle d’un catalyseur pour la transition numérique, le soutien à la politique de cohésion et le renforcement de la politique agricole commune (PAC). Toutefois, le CESE souligne que, comme le relève également la Commission dans un document de travail de ses services (1), les contraintes financières que subissent les bénéficiaires indirects et finaux, l’adoption tardive des bases juridiques pour la nouvelle période de programmation et les risques possibles de dégagement ou de racornissement de la mise en œuvre de certains projets nonobstant les efforts pour en accroître la souplesse font dès à présent l’objet de vives critiques. Le CESE demande de conclure en temps opportun les négociations sur la révision en cours du CFP, ainsi que de trouver des mécanismes alternatifs de financement, de donner la priorité à des stratégies efficaces de mise en œuvre et de renforcer les mesures de suivi, y compris de faire participer continuellement la société civile au suivi de la mise en œuvre des programmes.

3.4.

La réaction de l’Union européenne à des situations d’urgence, telles que la crise de la COVID-19 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie, témoigne de son engagement à protéger ses citoyens et à aider les victimes des crises. Il convient néanmoins de prêter toute l’attention voulue à l’épuisement rapide des réserves financières, aux retards pris par certaines initiatives, au recours excessif à des renforcements ad hoc du budget et à la pression qu’exercent ces problèmes imprévus sur le budget de l’Union. Le CESE est favorable à une augmentation des budgets destinés à des réserves de flexibilité, à une simplification du processus d’allocation, à la création d’une structure de financement plus résiliente et souple et au renforcement des partenariats avec les organisations de la société civile et les collectivités locales, lesquelles peuvent s’avérer de puissants alliés pour répondre à de telles situations d’urgence.

3.5.

La proposition d’aider l’Ukraine à la suite de son invasion par la Russie est nécessaire, mais il ne faut jamais renoncer à la diplomatie ni à l’aspiration à une «paix dans la justice» durable. L’octroi jusqu’au mois de juin 2023 de 30,5 milliards d’EUR et la création de l’instrument d’assistance macrofinancière+ constituent des mesures déterminantes pour aider l’Ukraine dans sa détresse présente. Ces efforts témoignent de la solidarité de l’Union européenne et de son engagement en faveur de la stabilité dans cette région du monde. De l’avis du CESE, la capacité de l’Union à mobiliser des ressources aussi considérables met en évidence l’importance et l’efficacité du budget de l’Union pour répondre aux crises géopolitiques. Sachant que l’absence d’accord du Conseil d’ici à la fin de cette année se traduira dans les faits par le tarissement complet de l’aide à l’Ukraine, le CESE presse les États membres de s’entendre rapidement.

3.5.1.

Bien que la proposition prévoie d’aider substantiellement l’Ukraine, les besoins financiers pour la période 2024-2027 sont bien plus importants que ce que l’Union entend y allouer, et il est besoin de davantage d’engagement en faveur du redressement et de la reconstruction. Le CESE approuve l’appel de la plateforme de la société civile UE-Ukraine demandant d’utiliser les avoirs russes gelés pour reconstruire l’Ukraine (2). L’Union européenne doit également jouer un rôle capital pour mobiliser les donateurs et concevoir sa facilité pour l’Ukraine afin de répondre aux besoins réels, et de soutenir ce faisant un modèle pleinement démocratique conforme à ses normes. Du point de vue de la société civile, le caractère transparent et inclusif des mécanismes de financement suscite des préoccupations; aussi une surveillance rigoureuse est-elle nécessaire afin de faire en sorte que les fonds répondent aux besoins du peuple ukrainien. Accroître la transparence de leur allocation et faire jouer une plateforme conjointe de la société civile placée sous la houlette du CESE et de l’Ukraine permettrait d’asseoir la confiance du grand public et de garantir l’utilisation efficace des moyens financiers.

3.6.

L’importance qu’accorde la proposition à la gestion des migrations et au renforcement des partenariats avec des pays tiers clés en constitue un atout, car elle s’attaque ainsi à un problème actuel au sein de l’Union européenne. Le CESE estime que le budget de l’Union devrait participer d’une solution plus humaine et durable aux crises migratoires en fournissant les financements nécessaires et en coopérant avec les pays d’origine et de transit, tout en renforçant dans le même temps les frontières extérieures de l’Union. De surcroît, les fonds alloués pour répondre aux situations d’urgence et aider les États membres qui subissent des pressions exceptionnelles témoignent de l’engagement de l’Union en faveur de la responsabilité collective et de la solidarité. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que la solution définitive exigera un engagement substantiel et soutenu, de l’ampleur de l’aide du Plan Marshall, à moyen et à long terme afin d’encourager l’art du gouvernement démocratique, de faciliter le développement économique, de contenir les flux migratoires et de susciter des partenaires commerciaux viables et amicaux au profit mutuel de leurs peuples et des citoyens de l’Union européenne.

3.7.

La proposition d’une plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) et le «label de souveraineté» s’inscrivent dans le cadre des efforts en vue de hisser l’Union européenne au premier rang mondial dans le domaine des technologies stratégiques. En réaffectant et en complétant les fonds de programmes existants, STEP vise à stimuler la compétitivité et l’innovation au sein de l’Union et à procurer ce faisant des avantages à long terme à l’économie et à la société. Si l’établissement de STEP constitue une initiative louable, l’origine de son financement, qui provient d’une combinaison de programmes existants, pourrait conduire à saper ou à réorienter l’assise financière desdits programmes, vu le caractère minimaliste des ressources financières supplémentaires allouées à STEP, à savoir 10 milliards d’EUR. Son ampleur et sa portée sont bien plus restreintes que celles de dispositifs similaires mis en place dans des pays tiers tels que les États-Unis.

3.7.1.

Le CESE demande d’apporter davantage de clarté sur le fondement des hypothèses de la Commission concernant les possibilités d’effet de levier. Ceci vaut d’autant plus que la taille de l’économie des États-Unis d’Amérique, qui était en 2008 de 10 % inférieure à celle de l’Union, est à présent de 50 % supérieure à celle de l’EU-27 (de 33 % si l’on prend en compte le Royaume-Uni), et que ce processus se poursuit. En outre, au regard du rôle essentiel que doit jouer le développement technologique pour surmonter le déficit de productivité dont s’accompagnera inéluctablement le problème imminent du vieillissement et des changements démographiques, l’Europe se doit de devenir bien plus ambitieuse. Le CESE met en garde contre l’étroitesse des visées et de l’ampleur de STEP, qui pourrait, du fait des réaffectations, saper de manière non intentionnelle d’autres initiatives importantes, sans pour autant apporter des ressources suffisantes pour mettre en place dans l’Union européenne des chaînes de valeur de technologies stratégiques (3).

3.8.

Bien que la proposition plaide en faveur d’une souplesse budgétaire accrue, la révision du CFP met en évidence que 90 % des financements du budget de l’Union et de NextGenerationEU sont d’ores et déjà affectés à des fins précises. Cet état de fait pourrait limiter considérablement la capacité de l’Union à réagir à des événements imprévus ou à des situations d’urgence, et la contraindre à trouver d’autres modalités pour financer les initiatives nécessaires. Le CESE reconnaît la nécessité d’une plus grande souplesse budgétaire en ces temps d’incertitude. Doter l’instrument de flexibilité de 3 milliards d’EUR supplémentaires permettra à l’Union de relever plus efficacement des défis imprévus jusqu’à l’expiration du CFP actuel en 2027.

3.9.

La révision du CFP met en évidence la pression que subit l’administration de l’Union, sur laquelle pèsent des charges supplémentaires importantes et une inflation élevée, qui entravent l’efficacité du fonctionnement de l’Union. Si afin de relâcher cette pression, la proposition suggère de relever le plafond de la rubrique 7 «Administration publique européenne» du CFP, elle n’aborde pas complètement la nécessité d’une solution plus tenable à long terme pour gérer l’accroissement de la charge de travail et des problèmes administratifs. Toute augmentation des moyens alloués à la rubrique 7 devrait aller de pair avec une efficacité accrue de l’utilisation de ceux d’ores et déjà disponibles. Il s’agit là d’une nécessité et d’une urgence pour relâcher la pression dès 2024.

3.10.

Pour ce qui est des propositions de la Commission de mettre en place d’ici à 2024 de nouvelles sources de recettes pour le budget de l’Union européenne, le CESE renvoie à l’avis qu’il devrait adopter le 25 ou le 26 octobre 2023 sur cette question (4).

3.11.

Le CESE demande de s’efforcer davantage d’accroître la participation du grand public à la procédure budgétaire en favorisant des plateformes de dialogue, des auditions et des consultations publiques. Ces mesures sont susceptibles d’accroître la transparence, de favoriser un sens de l’appropriation collective et de permettre au CFP de répondre davantage aux besoins des citoyens de l’Union. En outre, l’Union devrait investir dans des instruments numériques pour permettre au grand public d’obtenir des données budgétaires plus ouvertes, accessibles et conviviales, et favoriser de la sorte un dialogue plus ouvert sur les priorités du budget de l’Union.

3.12.

Le CESE déplore que les travaux de préparation de la révision du CFP n’aient pas pris en compte les efforts déployés par la Commission au cours de ces dernières années pour systématiser un processus de prospective stratégique capable de mettre en évidence les principaux défis pour l’Union européenne.

4. Observations particulières

4.1. Les principaux éléments du CFP 2021-2027

4.1.1.

La réponse du budget de l’Union à la pandémie de COVID-19 et à la crise énergétique. La réponse du budget de l’Union à la pandémie de COVID-19 a été substantielle et sans précédent, car il a fourni une aide immédiate au moyen d’une redéfinition des priorités et de redéploiements par la voie de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) et de NextGenerationEU, ainsi que de dotations financières aux réformes et aux investissements, notamment aux fins de la transition écologique et numérique. Il a connu un taux d’exécution élevé et l’on s’attend à ce qu’il produise des effets macroéconomiques importants (5).

4.1.2.

L’incorporation des nouveaux chapitres du plan REPowerEU dans le cadre de la réponse budgétaire témoigne d’un engagement fort à mettre fin à la dépendance de l’Europe à l’égard des combustibles fossiles russes et à accélérer la transition écologique. Cette démarche conforte les efforts conjoints pour déployer plus avant les énergies renouvelables dans différents secteurs et parvenir à l’indépendance énergétique. Financer le plan REPowerEU au moyen de réaffectations supplémentaires et de subventions démontre la détermination à accorder la priorité à des solutions durables et respectueuses de l’environnement, conformes aux objectifs du pacte vert pour l’Europe.

4.1.3.

La transition numérique de l’Union, pour laquelle la pandémie de COVID-19 a joué le rôle de catalyseur, bénéficie largement de financements du CFP 2021-2027 et de NextGenerationEU, sous la forme d’investissements dans les infrastructures numériques, l’intelligence artificielle, la cybersécurité et d’autres secteurs. Alors que des investissements considérables ont été réalisés, il pourrait s’avérer intenable de dépendre de manière excessive des financements du CFP et de NextGenerationEU, étant donné la marge de manœuvre limitée et les problèmes inhérents à la diversité des sources de financement. Bien qu’il soit symptomatique d’une forte demande, le taux élevé de réalisation du programme peut masquer des inefficacités et de possibles insuffisances dans l’adoption précoce des technologies numériques. Il convient également d’évaluer avec honnêteté le caractère faisable d’objectifs ambitieux, au vu de la complexité et des mutations du monde numérique et de la nécessité de s’attaquer à de nouveaux problèmes tels que la fracture numérique et la cybersécurité dans un environnement qui se numérise rapidement.

4.1.4.

Dotée d’un budget de 392 milliards d’EUR, la politique de cohésion de l’Union européenne pour la période 2021-2027 a pour objectif d’assurer la cohésion des régions par la voie de fonds tels que le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen plus (FSE+), le Fonds de cohésion et le Fonds pour une transition juste. Elle vise à faire progresser les objectifs en matière de climat et prévoit une souplesse pour des besoins spécifiques. Le retard pris dans l’adoption des bases juridiques du CFP et des politiques sectorielles s’est répercuté sur leur mise en œuvre et à conduit à la possibilité d’un dégagement dans le cas du Fonds pour une transition juste. Le CESE recommande d’adopter plus rapidement les bases juridiques, de mettre en œuvre plus promptement les diverses mesures afin d’éviter des dégagements et de mener à bien un réexamen approfondi des stratégies afin de s’assurer de la réalisation des objectifs en matière de climat et de garantir ce faisant que la transition écologique ne laisse aucune région de côté. Il importe que l’Union européenne prenne acte des changements qui sont intervenus dans les régions limitrophes de la Russie et de l’Ukraine. Compte tenu de ces nouvelles conditions, ces régions nécessitent des mesures spéciales, notamment par la voie de la politique de cohésion de l’Union, en tirant les enseignements du recours à des instruments tels que l’action de cohésion en faveur des réfugiés en Europe et de l’assistance flexible aux territoires (CARE et FAST-CARE).

4.1.5.

Le CESE souligne que la politique agricole commune (PAC) pour la période 2021-2027 constitue un domaine stratégique de l’action politique de l’Union européenne. La PAC a su garantir la sécurité alimentaire en Europe pendant la crise de la COVID-19 ainsi que face aux perturbations des marchés et à l’inflation élevée qui ont frappé les entrants agricoles en raison de la guerre menée par la Russie en Ukraine. La PAC en vigueur pour la période 2021-2027, dotée d’un budget de 386,6 milliards d’EUR, a accru la souplesse dans le cadre des plans stratégiques nationaux et autorisé des actions plus ambitieuses en matière de climat. Le CESE relève que l’inflation élevée a considérablement amoindri le pouvoir d’achat des paiements directs et des autres mesures de soutien de la PAC. Il fait également valoir que cette dernière devrait continuer à mieux faire fonctionner les chaînes alimentaires dans l’Union et s’attaquer plus avant aux questions de la diversité biologique, au moyen par exemple des projets soutenus par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (6), ou encore de l’utilisation non viable de l’eau. Le CESE est également favorable à la vision à long terme de l’Union pour les zones rurales et il considère que la PAC joue un rôle important dans sa mise en œuvre, y compris pour ce qui est des problèmes liés à la pauvreté.

4.1.6.

Protéger les citoyens de l’Union: répondre aux situations d’urgence. Pour répondre à la crise de la COVID-19 et prévenir de futures situations d’urgence sanitaire, l’Union a mobilisé tous les autres fonds dans le cadre du CFP 2014-2020 et elle a créé de nouveaux programmes tels que «L’UE pour la santé» ou la réserve spécifique de capacités de réaction «RescEU». Toutefois, les moyens de la réserve de solidarité et d’aide d’urgence (RSAU) ont été rapidement épuisés et se sont avérés insuffisants pour répondre à toutes les demandes. Le CESE estime que pour conforter ses réponses futures, l’Union devrait envisager d’augmenter le budget de cette réserve et de simplifier la procédure d’allocation de manière à accélérer la prise de décision. De surcroît, il tient pour nécessaire d’évaluer l’efficacité des programmes «L’UE pour la santé» et de RescEU afin de s’assurer qu’ils réalisent leurs objectifs et de guider de possibles améliorations.

4.1.7.

Les conséquences de la guerre de la Russie contre l’Ukraine: l’invasion menée par la Russie, en l’absence de toute provocation, contre l’Ukraine a entraîné d’importantes réaffectations au sein du budget de l’Union pour pouvoir aider l’État agressé. À l’origine, le budget consacré à l’Ukraine s’élevait à quelque 160 millions d’EUR par an. Toutefois, depuis le début de la guerre, l’Union et ses États membres ont mobilisé 70 milliards d’EUR pour aider l’Ukraine et sa population, dont 38,3 milliards au titre de l’assistance économique et 21,16 milliards au titre de l’aide militaire. Si l’Union européenne a pleinement répondu présent grâce à sa réponse budgétaire, celle-ci s’appuie fortement sur des réaffectations et des excès de dépenses, créant ainsi une pression sur les structures de financement existantes. Le CESE estime qu’un recours excessif à des renforcements budgétaires ad hoc pourrait entraîner des contraintes budgétaires imprévues et un manque de prévisibilité à long terme. En outre, le budget de l’aide humanitaire ne cesse d’être fortement sollicité en raison des diverses crises dans le monde.

4.2. Les nouveaux éléments: un ajustement ciblé et équilibré du CFP pour répondre aux nouveaux défis

4.2.1. Soutien indéfectible à long terme à l’Ukraine grâce à la nouvelle facilité en faveur de l’Ukraine

4.2.1.1.

La proposition expose les grandes lignes de la création d’un nouvel instrument dénommé «facilité pour l’Ukraine», doté de 50 milliards d’EUR pour la période 2024-2027, dont 33 milliards sous la forme de prêts et de garanties et 17 milliards de subventions, et destiné à soutenir les efforts de l’Ukraine pour se redresser et se reconstruire après l’invasion menée par la Russie en 2022. Le gouvernement ukrainien élaborera, en consultation avec la Commission, un plan pour orienter le déblocage de ces fonds. Ce plan exposera la vision de l’Ukraine pour sa reconstruction et sa modernisation, et pour les réformes qu’elle entend entreprendre dans le cadre du processus de son adhésion à l’Union.

4.2.1.2.

Le CESE se félicite de l’intention de fournir une aide à long terme et fiable à l’Ukraine, qui se substitue à l’approche qui prévalait jusqu’à présent consistant à répondre ponctuellement aux crises. Répondre à la fois aux besoins immédiats du redressement et à ceux, à plus long terme, de la reconstruction, privilégier une aide budgétaire directe dans des domaines tels que l’éducation et les infrastructures, faciliter les investissements privés dans la reconstruction de l’Ukraine et fournir une assistance technique en vue de lui permettre de se conformer à l’acquis de l’Union, voilà qui est opportun et approprié et manifeste une compréhension des multiples facettes des besoins de l’Ukraine.

4.2.1.3.

L’utilisation éventuelle d’avoirs gelés pour aider l’Ukraine à se redresser constitue une approche innovante susceptible de prodiguer une aide importante, non seulement du point de vue économique mais aussi au titre d’une réponse fondée sur des valeurs. Associer d’autres donateurs internationaux et mobiliser des investissements du secteur privé pourrait accroître les ressources dont disposerait l’Ukraine et créer un réseau d’aide plus solide et plus complet. Le CESE relève plusieurs aspects positifs.

4.2.1.4.

Le CESE approuve l’approche basée sur la performance des dispositifs de financement proposés, qui exige de l’Ukraine de concevoir des plans pour les réformes qui s’attaquent aux principaux problèmes que connaît cet État dans des domaines tels que la transparence, la lutte contre la corruption, le bon gouvernement, l’état de droit, les droits syndicaux et le dialogue social. Cette démarche est essentielle pour restaurer la confiance et le crédit qu’accordent le grand public et les investisseurs au gouvernement de cette nation.

4.2.1.5.

Du point de vue de la société civile, des préoccupations s’expriment quant à la transparence et au caractère inclusif des mécanismes de financement. La proposition ne fait pas état de mécanismes spécifiques pour associer la société civile à la planification et à la réalisation des efforts de redressement et de reconstruction, de manière à s’assurer que ceux-ci répondent aux besoins du peuple ukrainien et pas uniquement à ceux de son gouvernement. Associer les organisations de la société civile aux processus de prise de décision et de mise en œuvre peut accroître la transparence, la responsabilité et l’efficacité et garantir la prise en compte des besoins de tous les groupes. Les organisations de la société civile jouent également un rôle déterminant pour distribuer l’aide de manière efficace et ciblée, fournir de précieuses connaissances sur la situation locale, asseoir la confiance des communautés et permettre d’atteindre les groupes vulnérables. Faute de les associer, une approche hiérarchique pourrait prévaloir, qui ne permettrait pas de prendre en compte de manière adéquate les besoins et les intérêts de la population touchée. À cet égard, la société civile devrait être un acteur essentiel et une plateforme conjointe de la société civile placée sous la houlette du CESE et de l’Ukraine pourrait constituer une solution pour surveiller la transparence et l’efficacité des fonds destinés à la reconstruction (7), entre autres en faisant usage du principe de partenariat.

4.2.1.6.

Bien que la proposition fasse état d’une coordination des donateurs et de la conception d’un plan par le gouvernement ukrainien, elle ne donne aucune information détaillée sur les modalités selon lesquelles seront coordonnées les différentes composantes du mécanisme ni sur celles qui présideront au suivi de sa mise en œuvre, ce qui pourrait avoir des effets sur l’efficacité du mécanisme. Associée de manière structurelle, la société civile pourrait suivre les progrès des réformes essentielles et faire en sorte que les fonds soient déboursés conformément à des priorités communes de l’Union et de l’Ukraine.

4.2.1.7.

Le CESE demande d’adopter une approche pragmatique de la conditionnalité, de manière à encourager les réformes et faire progresser les droits fondamentaux et l’état de droit tout en tenant compte des réalités du terrain.

4.2.2. Gérer les migrations, renforcer les partenariats avec les principaux pays tiers et faire face aux situations d’urgence

4.2.2.1.

L’importance qu’accorde la proposition à la gestion des migrations et au renforcement des partenariats avec des pays tiers clés en constitue un atout, car elle s’attaque ainsi à un problème actuel au sein de l’Union européenne (elle prévoit de renforcer le budget de l’Union à hauteur de 15 milliards d’EUR). Le budget de l’Union peut contribuer à mettre en évidence une solution plus humaine et durable aux crises migratoires en fournissant les financements nécessaires également à la coopération avec les pays d’origine et de transit, tout en respectant pleinement les droits humains et en garantissant la santé et la sécurité des migrants et des réfugiés. De surcroît, les fonds alloués pour traiter des situations d’urgence et aider les États membres qui subissent des pressions exceptionnelles témoignent de l’engagement de l’Union en faveur de la responsabilité collective et de la solidarité.

4.2.2.2.

L’engagement à aider les principaux pays d’origine et de transit dans la crise de la migration et le souhait de renforcer le soutien aux partenaires des Balkans occidentaux sont louables. La reconnaissance de la nécessité d’augmenter les plafonds financiers et la réserve de solidarité et d’aide d’urgence témoigne également d’une prise de conscience des défis croissants et d’une volonté de les relever.

4.2.3. Promouvoir la compétitivité à long terme en ce qui concerne les technologies critiques grâce à une plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe»

4.2.3.1.

La proposition de créer une plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP), qui sera financée en réallouant des fonds existants et en la dotant de 10 milliards d’EUR supplémentaires, vise à relever les défis auxquels l’industrie européenne est confrontée et à asseoir la compétitivité à long terme du continent en orientant les financements existants vers des projets clés et en accélérant leur mise en œuvre dans des domaines stratégiques. Le CESE relève plusieurs aspects positifs de STEP.

4.2.3.2.

Cette initiative STEP vise à consolider divers fonds et programmes de l’Union dont le fonctionnement est régi par des règles distinctes et qui sont émiettés entre différents programmes de dépenses. Elle se propose de renforcer les instruments existants et d’allouer pour ce faire des financements supplémentaires à des dispositifs bien établis d’investissement tels qu’InvestEU, le Conseil européen de l’innovation, le Fonds pour l’innovation et le Fonds européen de la défense. En fédérant ces ressources, STEP pourrait rationaliser l’allocation des fonds, accroître l’efficacité et supprimer de possibles chevauchements. Cette harmonisation produirait des économies d’échelle et améliorerait ainsi l’efficacité des investissements de l’Union.

4.2.3.3.

Dans son discours sur l’état de l’Union 2022, la présidente de la Commission Ursula von der Leyen, avait réclamé la création d’un Fonds de souveraineté européen. Toutefois, le train de mesures pour réviser le CFP à mi-parcours ne présente aucune proposition en ce sens. Un tel fonds pourrait jouer un rôle essentiel pour combler des lacunes dans les investissements et accroître la compétitivité des entreprises de l’Union dans les pays tiers qui ont d’ores et déjà mis en place des dispositifs financiers similaires. À cette fin, le CESE demande un dispositif de financement plus ambitieux pour soutenir la compétitivité à long terme de l’Union.

4.2.3.4.

Alors que des contraintes ne cessent de s’exercer sur le cadre financier pluriannuel du fait de défis persistants et imprévus, toute allocation de nouvelles ressources devrait s’accompagner d’efforts pour accroître l’efficacité de la dépense. Le CESE estime que créer perpétuellement de nouveaux cadres en réallouant les fonds existants, comme c’est le cas pour STEP, risque de fragmenter plus avant les programmes financiers. Une telle situation pourrait réduire l’efficacité de la dépendance et accroître fortement le nombre de priorités de dépense qui ne disposent pas des ressources nécessaires pour réaliser leurs objectifs politiques. De surcroît, le CESE demande de procéder à une évaluation exhaustive des incidences concernant les effets multiplicateurs de ces facilités, sachant que l’on considère qu’elles produiront un effet total de 100 milliards d’EUR, soit un ratio de levier de 10 au regard des moyens alloués à STEP.

4.2.4. Adaptations techniques aux nouvelles circonstances économiques

4.2.4.1.

La révision du CFP reconnaît les différents défis à relever: les responsabilités se sont accrues, la souplesse budgétaire a dû être introduite pour faire face à des circonstances imprévues, et il s’imposait dans le même temps de respecter les plafonds convenus antérieurement. Si la solution à court terme consistant à concevoir un nouvel instrument spécifique pour gérer les coûts de NextGenerationEU et à augmenter le budget administratif semble appropriée, ces mesures sont susceptibles de rendre le budget de l’Union plus vulnérable à des incertitudes à l’avenir.

4.2.4.2.

L’évaluation reconnaît à juste titre les effets de la hausse des taux d’intérêt sur le coût du financement de NextGenerationEU et propose un instrument spécial pour couvrir les dépassements de coûts. C’est faire preuve de pragmatisme que de prendre conscience de ce problème et de s’employer à s’adapter aux nouvelles circonstances économiques. Toutefois, le CESE est d’avis qu’il conviendrait de s’attacher à créer un cadre budgétaire viable et plus résilient et d’utiliser à cette fin des mécanismes tels qu’un partage des risques entre les membres de l’Union européenne ou de créer une capacité budgétaire pour la zone euro. Ce cadre pourrait assurer à long terme un financement plus stable et des coûts d’emprunt plus faibles. Étant donné que les charges d’intérêts sont bien plus élevées que les prévisions initiales, le CESE estime que l’Union européenne devrait réexaminer la manière dont ces charges sont prises en compte dans son budget et dans le CFP, de manière à ce qu’elles ne soumettent pas ses programmes importants à des contraintes excessives.

4.2.4.3.

L’évaluation met à juste titre en évidence la pression qui s’exerce sur les ressources administratives du fait de l’accroissement des responsabilités en l’absence d’une augmentation correspondante des effectifs. Toutefois, le CESE estime qu’il serait avantageux d’assortir les financements supplémentaires de mesures visant à améliorer l’efficacité, consistant par exemple à mieux utiliser les outils numériques, à rationaliser les procédures administratives et à intensifier la coopération entre les institutions de l’Union.

4.2.4.4.

Le CESE recommande de se centrer sur des stratégies à long terme afin d’accroître la résilience budgétaire et d’asseoir la stabilité du financement. Ces stratégies pourraient notamment consister à créer un cadre budgétaire viable qui réduit au minimum l’exposition à la hausse des taux d’intérêt, à accroître l’efficacité de l’allocation des ressources administratives et à intégrer des mesures de prévention afin de réduire l’incidence de circonstances imprévues.

4.2.4.5.

En vertu de la décision du Conseil en vigueur relative aux ressources propres, la plus grande part du CFP est financée par les contributions des États membres fondées sur leur revenu national brut (RNB). En soi, la manière la plus directe d’accroître à long terme les ressources financières disponibles au titre du CFP serait de parvenir à une trajectoire de croissance durable plus dynamique de l’économie européenne en investissant dans cette dernière et dans sa compétitivité. À court terme, une augmentation de la contribution fondée sur le RNB pourrait être envisagée.

4.2.4.6.

L’évaluation propose certes une augmentation dans le cadre de l’instrument de flexibilité, mais elle ne traite pas suffisamment des modalités selon lesquelles le budget de l’Union ferait face à un surcroît de besoins imprévus. Compte tenu de l’étroitesse des marges de manœuvre, le budget de l’Union pourrait être mieux doté de mesures préventives, telles que des fonds ou des réserves d’intervention auxquels il serait possible de recourir pour le protéger contre des besoins financiers imprévus et pour préserver la capacité de l’Union à réagir efficacement à de futures crises tout en demeurant adaptés à leur objectif. Le CESE s’inquiète de la pérennité de l’aide à l’Ukraine et des possibilités de faire face à de futures crises dans le contexte d’une flexibilité limitée du budget.

4.2.4.7.

Les modèles de paiement prévus pour le CFP laissent entrevoir un possible dépassement du plafond des paiements en 2026 par le jeu du mécanisme de «plafonnement». Une telle situation pourrait entraîner des contraintes financières qui entraveront la capacité de l’Union à honorer ses engagements, notamment en ce qui concerne l’aide à l’Ukraine et d’autres objectifs stratégiques. Il est essentiel d’être transparent sur ces possibles défis financiers. Le CESE demande de réviser le cadre de comptabilisation des plafonds de dépenses, de s’attacher prioritairement aux recettes, qui croissent à concurrence du taux d’inflation actuel tandis que les dépenses augmentent selon un rythme fixé à long terme à 2 %.

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(1) SWD(2023) 336 final.

(2) Déclaration conjointe de la plateforme de la société civile UE-Ukraine, adoptée lors de sa 12e réunion le 1er décembre 2022.

(3) Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) et modifiant la directive 2003/87/CE et les règlements (UE) 2021/1058, (UE) 2021/1056, (UE) 2021/1057, (UE) no 1303/2013, (UE) no 223/2014, (UE) 2021/1060, (UE) 2021/523, (UE) 2021/695, (UE) 2021/697 et (UE) 2021/241 [COM(2023) 335 final — 2023/0199 (COD)] (JO C, C/2023/866, 8.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/866/oj).

(4) Voir l’avis ECO/626 sur la prochaine génération de ressources propres.

(5) Voir le rapport d’évaluation ECO/607 sur l’évaluation à mi-parcours de la FRR.

(6) Page du site internet de la Commission consacrée au Fonds européen agricole pour le développement rural (en anglais).

(7) Il existe d’ores et déjà une telle plateforme ukrainienne dénommée «Rise Ukraine».