Avis institutionnel52023AE3253
Avis institutionnel — 52023AE3253
| CELEX | 52023AE3253 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 13 décembre 2023 |
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Séries C |
| C/2024/1580 | 5.3.2024 |
Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de directive du Conseil relative au dégrèvement plus rapide et plus sûr de l’excédent de retenues à la source
[COM(2023) 324 final — 2023/0187 (CNS)]
(C/2024/1580)
| Rapporteur: | Benjamin RIZZO |
| Consultation | Conseil de l’Union européenne, 28.7.2023 |
| Base juridique | Article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section | 15.11.2023 |
| Adoption en session plénière | 13.12.2023 |
| Session plénière no | 583 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 198/0/2 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le Comité économique et social européen (CESE) souscrit à l’objectif que poursuit la Commission d’éviter la double imposition et les procédures compliquées visant à réduire les taux au détriment des investisseurs détenant des titres dans un contexte transfrontière. Des procédures plus rapides et plus efficaces soutiendront les investissements transfrontières dans l’intérêt du marché intérieur. |
| 1.2. | Le CESE reconnaît la valeur ajoutée potentielle de la proposition de la Commission pour soutenir les investissements transfrontières dans l’ensemble de l’Union européenne (UE), en particulier pour les investisseurs de détail, dans la mesure où elle aboutirait à une simplification substantielle des procédures. Dès lors, la proposition s’inscrit effectivement dans l’objectif consistant à établir une union des marchés des capitaux et à renforcer la compétitivité globale du marché intérieur. |
| 1.3. | Le CESE apprécie les efforts déployés par la Commission pour lutter contre la fraude et les pratiques fiscales abusives dans le contexte des demandes de remboursement de retenues à la source (montages Cum/Ex et Cum/Cum). Cette démarche donnera lieu à un système fiscal plus équitable dans tous les États membres et à une meilleure perception des recettes fiscales, de même qu’elle encouragera une coopération plus étroite entre les autorités fiscales. |
| 1.4. | Le CESE fait observer que la proposition de la Commission est conforme aux recommandations formulées par l’Agence européenne des marchés financiers (AEMF) dans son rapport final sur les montages Cum/Ex, Cum/Cum et de demandes de remboursement de retenues à la source («Final report on Cum/Ex, Cum/Cum and withholding tax reclaim schemes»), qui préconisait une action spécifique à l’échelle de l’Union européenne afin de lutter contre la fraude et l’abus. |
| 1.5. | Le CESE se félicite de la mise en place du certificat de résidence fiscale numérique, un document uniforme, électronique et à l’échelle de l’Union, qui assurera des remboursements plus rapides et bénéficiera ainsi aux investisseurs transnationaux. Le Comité suggère qu’il y soit recouru pour simplifier certaines questions supplémentaires, en plus de celles déjà couvertes par la proposition. |
| 1.6. | Le CESE relève que la Commission espère que la proposition permettra de réaliser des économies de coûts significatives par rapport au statu quo; aussi l’invite-t-il à vérifier périodiquement si de telles économies sont effectivement réalisées. |
| 1.7. | Les établissements financiers doivent s’enregistrer auprès de chaque État membre, de sorte que la Commission s’attend, à court terme, à une hausse des coûts de mise en conformité, laquelle devrait s’atténuer au fil du temps pour faire apparaître des avantages considérables à long terme. À cet égard, le CESE recommande de déployer des efforts ciblés pour maintenir les coûts de mise en conformité aussi bas que possible au cours de la phase initiale de mise en œuvre des nouvelles règles. |
| 1.8. | Le CESE approuve le choix de la Commission d’établir un seuil de minimis, en vertu duquel les investisseurs dont les dividendes ne dépassent pas 1 000 EUR ne sont pas tenus de communiquer des informations sur les accords financiers ou la période de détention minimale. Cette proposition semble offrir un équilibre entre l’efficacité des nouvelles règles au profit du marché intérieur et des investisseurs et la nécessité de simplifier les formalités en évitant les contraintes trop lourdes pour les acteurs ne possédant des titres que pour un faible montant. |
| 1.9. | Afin de faire en sorte que les demandes de récupération des retenues à la source donnent lieu à un remboursement ou à un dégrèvement dans le délai ambitieux fixé par la Commission dans sa proposition, à savoir 25 jours au maximum, le CESE encourage les États membres à transmettre promptement à la Commission, au fil de la période de mise en œuvre, des rapports annuels présentant des statistiques relatives au nombre de demandes de récupération d’un excédent de retenues à la source ayant donné lieu à un remboursement ou à un dégrèvement dans les délais et le nombre de demandes ayant été traitées hors délai. |
| 1.10. | Le CESE observe que les sanctions potentielles à l’encontre des intermédiaires financiers prévues à l’article 17 de la proposition sont déléguées aux États membres. Les sanctions devraient être effectives et dissuasives, proportionnées et raisonnables afin d’allier une mise en œuvre rapide des nouvelles règles à l’obligation pour les intermédiaires financiers de s’adapter à la nouvelle approche réglementaire adoptée par la Commission. |
2. Proposition de la Commission
| 2.1. | La détention de titres dans un contexte transfrontière entraîne actuellement une double imposition pour les investisseurs en ce qui concerne les dividendes découlant de la détention d’actions et les intérêts provenant des obligations. Les impôts peuvent en effet être prélevés, d’une part, dans le pays de l’émetteur des titres (dit «pays de la source») sous la forme d’une retenue à la source sur les revenus bruts de titres (appelée la «retenue à la source») et, d’autre part, dans le pays de résidence de l’investisseur (dit «pays de résidence»), étant donné que ces revenus seront imposés. |
| 2.2. | Afin d’éviter ce type de double imposition, des conventions en matière de double imposition ont été mises en place pour permettre le partage des droits d’imposition entre le pays de la source et le pays de résidence. Les investisseurs non résidents peuvent ainsi bénéficier d’un taux de retenue à la source moins élevé, voire d’une exonération dans le pays de la source. En outre, la législation nationale de certains pays de la source pourrait prévoir un taux d’imposition réduit ou une exonération. Cette réduction ou exonération de l’impôt peut être appliquée soit directement lors du versement des dividendes ou des intérêts (il s’agit alors d’un «dégrèvement à la source»), soit par le remboursement de l’excédent de retenues à la source sur la base d’un remboursement par l’investisseur (c’est-à-dire une «procédure de remboursement»). |
| 2.3. | Néanmoins, les procédures de retenue à la source fondées sur les conventions fiscales ou les avantages fiscaux nationaux applicables aux investisseurs non résidents sont bien souvent lourdes et longues, car elles varient considérablement d’un État membre à un autre, étant donné qu’il existe des divergences entre eux, tant en ce qui concerne le degré de numérisation de l’État que les documents requis dans chaque juridiction. En outre, les procédures de retenue à la source risquent d’engendrer de la fraude fiscale et des abus fiscaux, entraînant des pertes de recettes pour les États membres, comme en témoignent les récents scandales, notamment les affaires dites «Cum/Cum» et «Cum/Ex». Ces affaires concernaient des remboursements excessifs qui ont été obtenus sans que cela soit justifié. |
| 2.4. | La situation décrite décourage en réalité les investissements transfrontières dans l’ensemble de l’Union, en particulier pour les investisseurs de détail, en raison de procédures longues et coûteuses qui nuisent aux objectifs de mise en place d’une union des marchés des capitaux, de même qu’à la compétitivité globale du marché intérieur. Vient s’ajouter à ces inconvénients le risque de fraude et d’abus mentionné, qui a une incidence négative sur les recettes fiscales des États membres. |
| 2.5. | L’analyse d’impact réalisée par la Commission afin d’évaluer les solutions législatives envisageables a mis en évidence trois options stratégiques viables: 1) mettre en place un certificat de résidence fiscale numérique commun et une norme commune pour la communication d’informations; 2) mettre en œuvre un système de dégrèvement à la source; 3) mettre en œuvre un système de remboursement rapide dans un délai imparti et/ou un système de dégrèvement à la source. La troisième option est considérée comme la plus efficace pour ce qui est de la rapidité, la simplicité et la numérisation des procédures, ainsi que de la faisabilité sur le plan politique. |
| 2.6. | La proposition législative de la Commission vise à améliorer le contexte procédural, en poursuivant le double objectif de soutenir le bon fonctionnement de l’union des marchés des capitaux en facilitant les investissements transfrontières, d’une part, et de garantir une fiscalité équitable en réduisant la fraude et les abus fiscaux, d’autre part. Selon les estimations de la Commission, les économies pour les investisseurs générées par la mise en œuvre de la nouvelle proposition s’élèveront à environ 5,17 milliards d’euros par an. |
| 2.7. | La proposition est structurée en deux parties principales, couvertes respectivement par les chapitres 2 et 3. Le chapitre 2 prévoit la création d’un certificat de résidence fiscale numérique à l’échelle de l’UE, tandis que le chapitre 3 aborde les procédures de dégrèvement de la retenue à la source. Cela comprend la procédure visant à établir des registres nationaux pour des intermédiaires financiers spécifiques (les intermédiaires financiers certifiés), une obligation de communication d’informations normalisée pour lesdits intermédiaires certifiés, et l’obligation pour les États membres de mettre en place un système de dégrèvement à la source ou de remboursement rapide, ou une combinaison des deux. |
| 2.8. | Le certificat de résidence fiscale numérique doit être introduit par tous les États membres et permettra un processus administratif rapide et sûr pour confirmer la résidence fiscale des contribuables de l’UE. Comme indiqué à l’article 4, un contenu commun sera défini pour ce certificat, indépendamment de l’État membre de délivrance, c’est-à-dire de l’État membre de résidence. En outre, afin de réduire la charge administrative, il est proposé de fournir un certificat de résidence fiscale numérique qui couvre une année civile si la demande est présentée au cours d’une année en cours pour cet exercice fiscal. |
| 2.9. | Les États membres seront tenus de délivrer un certificat dans un délai d’un jour, pour autant qu’ils aient reçu un ensemble précis d’informations et que ne survienne aucune circonstance exceptionnelle, susceptible d’entraîner un retard. Dans les cas où la délivrance en un jour n’est pas réalisable, la partie requise doit en être informée par l’État membre concerné. Pour respecter l’exigence de délivrance en un jour, les États membres doivent établir un système entièrement automatisé pour la délivrance du certificat de résidence fiscale numérique. |
| 2.10. | Afin de bénéficier des procédures de dégrèvement de la retenue à la source, qui sont au cœur de la directive, les investisseurs devront être en mesure de se tourner vers des intermédiaires financiers certifiés pour fournir ces services. Il y a deux manières d’être considéré comme un intermédiaire financier certifié, et donc d’accéder aux procédures de la directive à l’examen: 1) sur une base obligatoire pour les établissements de grande taille; 2) sur une base volontaire pour toutes les autres entités. |
| 2.11. | En ce qui concerne les établissements tenus de faire rapport, les obligations de déclaration sont déclenchées par l’inscription dans l’un des registres nationaux. Tous les intermédiaires financiers certifiés figurant dans un ou plusieurs des registres nationaux sont soumis à l’obligation de communiquer des informations aux autorités tenant le registre, et, le cas échéant, à l’agent chargé de la retenue, indépendamment de leur pays de résidence (dans l’UE ou en dehors, ou dans un État membre disposant ou non d’un registre national propre). |
| 2.12. | En ce qui concerne le contenu des rapports, la directive établit un ensemble commun d’éléments à communiquer, qui figure à l’annexe II. Chaque intermédiaire financier certifié ne communiquera des informations que sur la partie de la transaction sur laquelle il a une visibilité, c’est-à-dire de quelle personne il reçoit des dividendes/intérêts et à quelle personne il verse les dividendes/intérêts. Ainsi, le destinataire de la communication d’informations dans son ensemble, soit l’administration fiscale de la source, soit un agent chargé de la retenue désigné en son nom, disposera de toutes les informations nécessaires pour reconstituer la chaîne financière de la transaction depuis l’investisseur jusqu’à l’émetteur du titre. |
| 2.13. | Les informations communiquées à l’administration fiscale permettront à cette dernière de vérifier l’identité de l’investisseur final et son éligibilité éventuelle à un taux réduit de retenue à la source. Le risque de double remboursement est dès lors atténué et la capacité des administrations fiscales à détecter et à lutter contre les autres pratiques abusives et frauduleuses est consolidée. |
| 2.14. | Quant au fonctionnement de la communication d’informations, elle se fera au moyen d’un format XML normalisé qui sera défini dans un acte d’exécution de la Commission. Le canal automatisé employé pour communiquer les informations, des opérateurs économiques à l’administration fiscale concernée, ou à l’agent chargé de la retenue agissant en son nom, sera normalisé et présenté dans cet acte d’exécution. |
| 2.15. | Le délai pour la communication d’informations s’étend à 25 jours au plus tard après la date d’enregistrement. La communication d’informations devrait être effectuée le plus tôt possible après la date d’enregistrement, sauf si une instruction de règlement concernant une partie quelconque d’une opération est en cours à la date d’enregistrement, auquel cas les informations relatives à cette opération devraient être communiquées le plus tôt possible après le règlement. |
| 2.16. | La proposition prévoit également: 1) un système de dégrèvement à la source; et 2) un système de remboursement rapide. Dans le cadre d’un système de dégrèvement à la source, l’agent chargé de la retenue applique le bon taux de retenue au moment du paiement des dividendes/intérêts (article 12). Dans le cadre d’un système de remboursement rapide, la retenue à la source est effectuée au taux supérieur applicable dans le pays de la source, mais l’excédent de retenue est ensuite remboursé dans un délai de 25 jours maximum à compter de la date de la demande, ou de la date à laquelle la communication d’informations exigée est réalisée, la date la plus tardive étant retenue. |
| 2.17. | Dans un souci de simplification, une règle de minimis a été prescrite pour les obligations de communication d’informations et le devoir de diligence, en vertu de laquelle les investisseurs dont les dividendes ne dépassent pas 1 000 EUR ne sont pas tenus de communiquer des informations sur les accords financiers ou la période de détention minimale. |
| 2.18. | Afin de faire en sorte que les demandes de récupération des retenues à la source donnent lieu à un remboursement ou à un dégrèvement dans les délais impartis, à savoir 25 jours au maximum, les États membres seront tenus de transmettre à la Commission des rapports annuels présentant des statistiques relatives au nombre de demandes de récupération d’un excédent de retenues à la source ayant donné lieu à un remboursement ou à un dégrèvement dans les délais et le nombre de demandes ayant été traitées hors délai. |
| 2.19. | Pour finir, conformément à l’article 17 de la proposition, «[l]es États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions nationales adoptées conformément à la présente directive et prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre de ces sanctions». |
3. Observations générales et particulières
| 3.1. | Le CESE approuve l’objectif poursuivi par la proposition de la Commission, à savoir éviter la double imposition et les procédures excessivement compliquées visant à réduire les taux au détriment des investisseurs détenant des titres dans un contexte transfrontière. Des procédures plus rapides et plus efficaces favoriseront les investissements transfrontières tout en évitant les inconvénients actuels, dans le plein intérêt de l’union des marchés des capitaux en tant que composante essentielle du marché unique de l’Union. |
| 3.2. | Le CESE salue également les efforts déployés par la Commission pour prévenir ou à tout le moins réduire la fraude et les abus fiscaux, qui conduiront à un système d’imposition plus équitable entre les États membres et à un accroissement des recettes fiscales perçues par les États membres. Ces recettes supplémentaires pourraient en effet être utilisées pour stimuler la croissance et les services publics dans les États membres et contribuer à la double transition écologique et numérique, conformément aux objectifs de l’Union européenne. |
| 3.3. | Le CESE se félicite de la mise en place du certificat de résidence fiscale numérique, un document électronique à l’échelle de l’Union, qui assurera des remboursements plus rapides et bénéficiera ainsi aux investisseurs qui détiennent des titres correspondants. Le Comité suggère qu’il y soit recouru pour simplifier certaines questions supplémentaires, en plus de celles déjà couvertes par la proposition. Au besoin, les informations relatives au certificat de résidence fiscale numérique devraient être disponibles en plusieurs langues, ce qui améliorerait l’efficacité des remboursements. |
| 3.4. | Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel le risque persistant de fraude ou d’abus accapare des ressources considérables pour les autorités fiscales, qui pourraient être chargées de traiter d’autres priorités une fois qu’aura été mis en place un système dûment numérisé et efficace permettant des remboursements rapides dans un délai déterminé et/ou si un système de dégrèvement à la source est mis en œuvre dès le départ. |
| 3.5. | Le CESE souscrit au point de vue de la Commission selon lequel une initiative législative européenne est plus adaptée qu’une action isolée de chaque État membre pour traiter les questions liées à la fiscalité des titres détenus dans un contexte transnational. Une directive de l’Union européenne serait la solution la plus judicieuse s’agissant d’assurer des conditions équitables pour les investisseurs nationaux et étrangers, ainsi que pour les intermédiaires nationaux et non résidents. Des initiatives nationales distinctes pourraient en effet entraîner des divergences et des coûts de mise en conformité, tandis qu’une directive fondée sur l’article 115 du TFUE visant à rapprocher les législations nationales ayant une incidence sur le fonctionnement du marché unique semble plus appropriée pour atteindre les objectifs fixés par la Commission. |
| 3.6. | Le CESE se réjouit de l’accueil globalement favorable que les États membres ont réservé à la proposition de la Commission. Dans le même temps, il convient de signaler que certains États membres au sein desquels le taux national applicable aux investisseurs non résidents est inférieur ou égal au taux prévu par les conventions fiscales pourraient ne pas disposer de procédures de remboursement, ou ne pas en avoir besoin. D’autre part, les États membres au sein desquels le taux de retenue à la source national est supérieur au taux respectif prévu dans les conventions fiscales sont certainement davantage intéressés par le renforcement de la transparence et de la normalisation des procédures. |
| 3.7. | À cet égard, le Comité fait observer que la proposition de la Commission profitera aux investisseurs résidant dans l’UE ou dans des pays tiers et disposant de portefeuilles diversifiés dans l’ensemble de l’UE, dans la mesure où elle leur permettra d’accéder aux taux réduits auxquels ils ont droit lorsqu’ils investissent au-delà des frontières, encourageant ainsi ce type d’investissement. Le Comité recommande dès lors que la proposition soit approuvée rapidement, dans l’intérêt du marché unique. |
| 3.8. | Le CESE fait observer que la proposition de la Commission est conforme à la législation antérieure et, en particulier, à la directive sur la lutte contre l’évasion fiscale, à la directive relative à la coopération administrative et à la directive établissant des règles pour empêcher l’utilisation abusive d’entités écrans, sur lesquelles le Comité a d’ailleurs publié des avis largement favorables. L’initiative à l’examen, qui traite des pratiques fiscales abusives ayant trait aux procédures de retenue à la source qui n’étaient pas couvertes auparavant, s’inscrit non seulement dans le cadre juridique actuel, mais le complète également. |
| 3.9. | Le CESE se félicite également du fait que la proposition de la Commission réponde aux recommandations formulées par l’AEMF dans son rapport final sur les montages Cum/Ex, Cum/Cum et de demandes de remboursement de retenues à la source («Final report on Cum/Ex, Cum/Cum and withholding tax reclaim schemes»), qui appelle à une action spécifique pour la fiscalité à l’échelle de l’UE afin de lutter efficacement contre la fraude et l’abus. |
| 3.10. | Le CESE estime que la consultation menée par la Commission, à laquelle de nombreuses parties prenantes ont participé (1 682 réponses), a rendu le processus plus transparent et plus démocratique, malgré la nature hautement technique de la question. Les États membres, les investisseurs, les établissements financiers et les autorités fiscales ont été dûment associés aux travaux relatifs à cette directive. L’ensemble du processus a mis en évidence l’existence d’un large consensus sur les problèmes soulevés par la variété des procédures de retenue à la source en vigueur dans les États membres et sur la nécessité d’une action à l’échelle de l’UE pour remédier à cette fragmentation qui est source d’inefficacité. |
| 3.11. | Le CESE souligne que la Commission s’attend à ce que la proposition permette de réaliser des économies de coûts significatives par rapport au statu quo, et il l’encourage à vérifier périodiquement si de telles économies sont effectivement réalisées une fois la directive en vigueur. En ce qui concerne les établissements financiers, la Commission s’attend, à court terme, à une hausse des coûts de mise en conformité, laquelle devrait s’atténuer au fil du temps pour faire apparaître des avantages considérables à long terme. Le CESE recommande de déployer des efforts ciblés pour maintenir les coûts de mise en conformité aussi bas que possible au cours de la phase initiale de mise en œuvre des nouvelles règles. |
| 3.12. | Le CESE approuve le choix de la Commission d’établir un seuil de minimis, en vertu duquel les investisseurs dont les dividendes ne dépassent pas 1 000 EUR ne sont pas tenus de communiquer des informations sur les accords financiers ou la période de détention minimale. Cette proposition semble offrir un équilibre entre, d’une part, l’efficacité des nouvelles règles au profit du marché intérieur et des investisseurs, et d’autre part, la nécessité d’alléger les contraintes trop lourdes imposées aux acteurs ne possédant des titres que pour un faible montant. |
| 3.13. | Le CESE observe que les sanctions potentielles à l’encontre des intermédiaires financiers prévues à l’article 17 de la proposition sont déléguées aux États membres. Les sanctions devraient être effectives et dissuasives, proportionnées et raisonnables afin de trouver une juste balance entre une mise en œuvre rapide du nouveau système et l’obligation pour les intermédiaires financiers de s’adapter à la nouvelle approche réglementaire adoptée par la Commission. |
| 3.14. | Le CESE recommande un degré adéquat de coopération entre les autorités fiscales nationales ainsi qu’entre ces autorités et la Commission européenne, en particulier lors de la première période de mise en œuvre, de sorte à implanter fermement le nouveau système dans un délai raisonnable et pour s’assurer que les demandes de récupération de retenues à la source fassent l’objet d’un remboursement ou d’un dégrèvement dans le délai imparti de 25 jours. |
| 3.15. | Le CESE souligne que les données à caractère personnel seront traitées afin de vérifier que le taux correct de retenue à la source est appliqué au contribuable et insiste sur la nécessité de limiter la quantité de données à caractère personnel à traiter et de transmettre les informations nécessaires pour détecter les cas de sous-déclaration, de non-déclaration, de fraude fiscale ou d’abus fiscal, conformément aux dispositions du règlement général sur la protection des données et au principe de minimisation des données, selon lequel les données à caractère personnel doivent être «adéquates, pertinentes et limitées à ce qui est nécessaire pour les finalités pour lesquelles elles sont traitées». |
Bruxelles, le 13 décembre 2023.
Le président du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1580/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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