Avis institutionnel52023AE3268
Avis institutionnel — 52023AE3268
| CELEX | 52023AE3268 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 25 octobre 2023 |
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Séries C |
| C/2024/883 | 6.2.2024 |
Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la transparence et l’intégrité des activités de notation environnementale, sociale et de gouvernance (ESG)
[COM(2023) 314 final — 2023/0177 (COD)]
(C/2024/883)
Synthèse de la proposition législative
| Rapporteur: | Krzysztof Stanisław BALON |
| Corapporteur: | Andrea MONE |
| Consultations | Parlement européen, 10.7.2023 Conseil de l’Union européenne, 17.7.2023 |
| Base juridique | Articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section | 5.10.2023 |
| Adoption en session plénière | 25.10.2023 |
| Session plénière no | 582 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 167/2/2 |
I. RECOMMANDATIONS
LE COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN (CESE)
| 1. | soutient pleinement la proposition de la Commission visant à réglementer pour la première fois la notation des critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans le but de faciliter leur contribution à la transition vers une économie neutre pour le climat; rappelle qu’il avait appelé de ses vœux une telle proposition dans son avis intitulé «Une union des marchés des capitaux au service des personnes et des entreprises — nouveau plan d’action» (1); juge par ailleurs qu’il sera plus facile de réaliser les objectifs de la législation en complétant la base juridique du règlement par l’ajout des articles 191 et 192 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) relatifs à l’environnement, en sus de l’article 114 dudit traité, et estime que pour mettre la législation en adéquation avec le socle européen des droits sociaux, il convient également de renvoyer aux objectifs des traités dans le domaine social et de la durabilité, et notamment à l’article 9 du TFUE relatif à la protection sociale; |
| 2. | recommande de mieux préciser la définition des termes «notation ESG», «produits de données ESG» et «fournisseurs de notation ESG», en y ajoutant la notion de «base commerciale régulière», pour éviter de faire entrer dans le champ d’application du règlement, sans le vouloir, des organisations de la société civile dont l’activité de production de tableaux de bord revêt un caractère secondaire et non lucratif ainsi que des travaux de recherche universitaires ou journalistiques; |
| 3. | se félicite des dispositions proposées par la Commission en matière de transparence, conseille d’accroître la proportion d’informations qui devraient être fournies au grand public plutôt que d’être réservées aux entités notées et aux utilisateurs des notations, et recommande de prévoir également la divulgation de deux types particuliers de sources de données, à savoir celles qui sont mises à disposition en vertu de la législation de l’Union européenne (UE) en vigueur et celles qui proviennent de parties prenantes autres que les entités notées (2); |
| 4. | approuve la proposition d’introduire un processus d’autorisation et des exigences organisationnelles; estime qu’il convient d’inclure des exigences minimales concernant la qualité des notations afin de prévenir l’écoblanchiment, le «blanchiment social» et d’autres formes de mésinformation, et considère que ces exigences minimales de qualité pour les notations ESG devraient prévoir la prise en compte obligatoire de la double importance relative; juge, enfin, que le règlement à l’examen devrait contribuer à parachever le marché des notations ESG en promouvant la fiabilité des informations et en relevant le niveau des prestations des fournisseurs de notations grâce à une concurrence régulée entre eux; |
| 5. | invite le législateur à adopter des solutions qui encouragent les acteurs des marchés financiers à tenir compte des exigences liées à une transition juste, en mentionnant expressément la complémentarité des objectifs sociaux et environnementaux; |
| 6. | recommande de renforcer encore les règles relatives aux conflits d’intérêts, en cloisonnant les activités au niveau des groupes et en donnant à l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) les moyens de mettre effectivement fin aux conflits d’intérêts; |
| 7. | suggère, pour éviter tout arbitrage réglementaire, que les fournisseurs de notations ESG de pays tiers ne soient pas autorisés à accéder au marché unique de l’UE dans le cadre d’une reconnaissance au cas par cas des entreprises par l’AEMF, mais uniquement sur la base de décisions d’équivalence ou d’une avalisation par un fournisseur de notations ESG situé dans l’Union, dans le respect de toutes les exigences du règlement à l’étude; |
| 8. | exhorte les colégislateurs à garantir des conditions de concurrence équitables au niveau de l’UE afin que les petites et moyennes entreprises (PME), les entreprises de l’économie sociale et les prestataires de services d’intérêt général bénéficient d’un traitement équitable en matière de notations ESG; |
| 9. | réaffirme la nécessité de lancer un processus politique en vue de la création d’une agence publique de l’Union pour la durabilité qui, parallèlement aux fournisseurs privés, pourrait fournir des notations ESG dans l’intérêt du marché unique (3); est convaincu qu’une telle initiative contribuera à garantir des conditions de concurrence équitables, comme expliqué ci-dessus, ainsi qu’à restaurer la confiance des citoyens dans les marchés financiers. |
II. JUSTIFICATION/EXPOSÉ DES RECOMMANDATIONS
1. Intégrer la protection sociale et environnementale dans la base juridique
| 1.1. | Les objectifs du règlement sont mis en avant à l’article 1er de la proposition y afférente, à savoir «renforcer l’intégrité, la transparence, la responsabilité, la bonne gouvernance et l’indépendance des activités de notation ESG et contribuer ainsi à la transparence et à la qualité des notations ESG» et «contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur, tout en assurant un niveau élevé de protection des consommateurs et des investisseurs et en prévenant l’écoblanchiment ou d’autres types de désinformation, notamment le blanchiment social». L’article 114 du TFUE sur le rapprochement des législations ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché unique constitue une base juridique indispensable pour l’instrument juridique proposé. Le Comité recommande d’y adjoindre les articles 191 et 192 du TFUE relatifs à la préservation, à la protection et à l’amélioration de la qualité de l’environnement, afin de sanctionner et donc de prévenir l’écoblanchiment de manière plus efficace. Il préconise par ailleurs de les compléter par l’article 9 du TFUE afin de sanctionner et donc de prévenir le «blanchiment social» avec plus d’efficacité. Il importe de conserver un équilibre entre tous les volets de la durabilité, comme l’exige le programme des Nations unies à l’horizon 2030. |
2. Préciser les définitions
| 2.1. | Les organisations de défense de l’environnement et autres organisations de la société civile ainsi que, éventuellement, les universitaires et journalistes qui compilent, à des fins non commerciales et non lucratives, des données relatives au classement et à l’évaluation des entreprises sous divers aspects, sans qu’il s’agisse là d’une part importante de leur activité globale ni d’une source de revenus prépondérante, devraient être exclues du champ d’application du règlement. |
3. Renforcer les dispositions en matière de transparence
| 3.1. | Les informations relatives notamment aux indicateurs, aux indicateurs clés de performance, aux sources de données et aux contrôles de qualité des données devraient être publiées sur les sites web consacrés aux notations ESG, plutôt que d’être communiquées exclusivement aux entités notées et aux abonnés aux notations ESG. |
| 3.2. | Les fournisseurs de notations ESG devraient exposer la manière dont ils utilisent les données qui sont mises à disposition au titre de la directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, du règlement sur la publication d’informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers et du règlement sur la taxinomie de l’Union. Ils devraient indiquer la manière dont ils utilisent, comme seuils de qualité transversaux minimaux, des indicateurs communs prévus à la fois par le règlement sur la publication d’informations en matière de durabilité dans le secteur des services financiers (SFDR) [principales incidences négatives au titre du règlement délégué (UE) 2022/1288 de la Commission (4) relatif au SFDR] et par le règlement délégué sur les normes européennes d’information en matière de durabilité complétant la directive sur la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD), en précisant comment ces indicateurs entrent en ligne de compte dans leurs notations. Il importe d’améliorer et d’encourager la notation des composantes sociales de la durabilité afin de renforcer la dimension sociale du cadre pour la finance durable et de garantir l’efficacité des garanties minimales prévues à l’article 18 du règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil (5) (règlement sur la taxinomie). |
| 3.3. | Les fournisseurs de notations ESG devraient faire la preuve qu’ils tiennent aussi compte des informations et données qui ne proviennent pas des entreprises mais sont fournies par des associations de consommateurs, des syndicats, des collectivités reconnues et fiables et d’autres organisations de la société civile. |
| 3.4. | Par souci de transparence et de fiabilité, toutes les méthodes de notation qui se rapportent au travail décent, à l’emploi, à des salaires décents pour lutter contre la pauvreté des travailleurs et au dialogue social au titre des objectifs de développement durable (ODD no 8 ou no 16) devraient indiquer comment les représentants des travailleurs des entités notées ont été consultés. |
4. Introduire des exigences minimales quant à la qualité des notations
| 4.1. | Les fournisseurs de notations ESG devraient être en mesure de démontrer qu’un pourcentage significatif de leur notation évalue l’incidence qu’ont les entreprises sur le monde extérieur (importance relative externe). L’AEMF devrait formuler des recommandations sur la pondération de l’importance relative externe en veillant à ce que les répercussions des activités de l’entreprise notée sur la population et l’environnement représentent au moins 30 % de la note. Les notations ESG ne devraient jamais se limiter à mesurer les risques pour les entreprises (importance relative interne). Ainsi se verra assuré le respect du principe de la double importance relative (6), déjà inscrit dans la législation de l’UE. |
| 4.2. | Les fournisseurs de notations ESG devraient pouvoir justifier qu’ils incluent dans leurs notations un nombre minimum d’indicateurs absolus particuliers figurant dans les règlements délégués relatifs au SFDR et à la CSRD. Les notations ESG ne sauraient se borner à comparer des entreprises au sein du même secteur. Les fournisseurs de notations ESG devraient être capables de démontrer que dans leur méthodologie, la contribution aux objectifs sociaux est envisagée en cohérence avec les exigences sociales du programme des Nations unies à l’horizon 2030. Pour servir d’instrument aux fournisseurs de notations ESG opérant sur le marché unique de l’UE, le concept de «travail décent» (au titre de l’ODD no 8) devrait être défini comme une contribution substantielle à la réalisation d’un ou de plusieurs des 20 principes du socle européen des droits sociaux et du plan d’action qui vise à le mettre en œuvre. En outre, la méthodologie adoptée devrait aussi intégrer un principe consistant à «ne pas causer de préjudice substantiel», en référence aux événements dommageables qui nuisent aux droits inscrits dans la charte des droits fondamentaux de l’UE. |
| 4.3. | Des notations distinctes «E», «S» et «G» doivent être fournies plutôt qu’une seule mesure ESG regroupant les trois facteurs. Agréger les dimensions «E», «S» et «G» compromet la fiabilité des notations et peut servir à dissimuler des situations problématiques, avec pour conséquence des pratiques d’écoblanchiment ou de «blanchiment social». |
| 4.4. | D’une façon compatible avec la taxinomie de l’Union pour les investissements durables, les notations ESG doivent pouvoir établir que les entités voient leurs performances sanctionnées par des notes négatives lorsqu’il apparaît qu’elles contreviennent aux droits fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la charte européenne des droits fondamentaux ou à l’article 18 du règlement (UE) 2020/852, à savoir les principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’intention des entreprises multinationales et les principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, y compris les principes et les droits fixés par les huit conventions fondamentales citées dans la déclaration de l’Organisation internationale du travail relative aux principes et droits fondamentaux au travail et par la charte internationale des droits de l’homme. |
5. Complémentarité des objectifs sociaux et environnementaux
| 5.1. | La dimension sociale des investissements durables n’est pas assez représentée au sein des différents éléments constitutifs du cadre européen pour la finance durable, l’un des piliers de l’union des marchés de capitaux, ce qui crée des effets de distorsion sur le marché des titres ESG et fait obstacle à un segment de marché, celui des titres «S», qui connaissait déjà une forte accélération avant la pandémie. La prise en compte obligatoire des indicateurs aussi bien sociaux qu’environnementaux figurant dans les règlements délégués relatifs au SFDR et à la CSRD contribuera à assurer cette complémentarité. |
6. Prévenir les conflits d’intérêts
| 6.1. | La Commission propose que les entités assurant des services de conseil, des notations de crédit, des indices de référence, des activités d’investissement, des audits ou des activités bancaires, d’assurance et de réassurance ne soient pas autorisées à fournir des notations ESG. Plusieurs groupes conjuguent des activités de fournisseur de notations ESG avec des services de fourniture de données ESG, d’analyse et de recherche, de définition d’indices de référence, ainsi que de conseil et de consultance, tant auprès des investisseurs qui utilisent les notations qu’auprès des entités notées. Le fait, pour un groupe, de conseiller une entreprise sur la manière de communiquer des informations en matière environnementale, sociale et de gouvernance ou de gérer les risques dans ces domaines, alors qu’en parallèle, le même groupe définit les critères applicables aux notations ESG voire aux notations de crédit de cette entreprise constitue un exemple typique de conflit d’intérêts. D’après une étude universitaire (7), les entreprises qui travaillent déjà avec certains fournisseurs dans le domaine de la notation de crédit obtiennent des notations ESG plus élevées que les autres. La séparation des activités au niveau des groupes permettra de garantir que les notations ESG ne sont pas biaisées dans un souci de préserver d’autres relations commerciales. |
| 6.2. | L’AEMF devrait être tenue de prendre des mesures dès lors qu’il existe un risque de conflit d’intérêts. Une première étape facultative pourrait consister pour l’AEMF à exiger que des mesures soient prises pour atténuer ces conflits d’intérêts, mais si celles-ci se révèlent insuffisantes, l’AEMF devrait être tenue d’ordonner qu’il soit mis fin à certaines activités et relations ou à une notation. Si l’AEMF choisit d’exiger l’institution d’une fonction de supervision indépendante, les syndicats, les organisations de la société civile concernées et les collectivités touchées devraient aussi y être associés, aux côtés des utilisateurs des notations ESG et des contributeurs ayant pris part à l’émission desdites notations. |
7. Éviter l’arbitrage réglementaire
| 7.1. | En octroyant un accès aux fournisseurs de notations ESG de pays tiers moyennant leur avalisation par une entité du même groupe située dans l’Union, ou dans le cadre d’une reconnaissance, au cas par cas, de certaines entreprises de pays tiers par l’AEMF, on risque d’aboutir à une situation incongrue où les entités de pays tiers seraient soumises à une charge administrative moindre par rapport à leurs concurrents situés dans l’Union. |
| 7.2. | L’accès au moyen d’une avalisation ne devrait être accordé qu’aux fournisseurs de notations ESG relevant de juridictions qui ne disposent pas d’un cadre réglementaire, et en veillant à ce qu’ils respectent pleinement les exigences du règlement actuel et pas simplement les recommandations de l’Organisation internationale des commissions de valeurs. |
| 7.3. | L’option permettant la reconnaissance, au cas par cas, de certaines entreprises de pays tiers par l’AEMF ne devrait pas être proposée, car elle impose à cette dernière une lourde charge administrative qui devrait plutôt incomber aux fournisseurs de notations ESG de pays tiers, par l’intermédiaire de la création d’une entité sur le territoire de l’Union. |
| 8. | Garantir des conditions de concurrence équitables pour les PME, les prestataires de SIG et les entreprises de l’économie sociale |
| 8.1. | L’étude commandée à la société de conseil ERM (8) dans le cadre de l’analyse d’impact de la Commission montre que les grandes entreprises obtiennent souvent de meilleures notations que les petites, pas nécessairement parce qu’elles sont plus performantes, mais plutôt grâce à leur capacité à investir davantage de ressources dans la publication d’informations en matière de durabilité. À l’heure actuelle, la plupart des PME, des prestataires de services d’intérêt général (SIG) et des entreprises de l’économie sociale ne disposent pas de notation, ce qui pourrait amener les investisseurs à les percevoir, à tort, comme étant à la traîne. Les organismes de notations ESG devraient être encouragés à fournir une notation aux PME, aux prestataires de SIG et aux entreprises de l’économie sociale, tout en tenant compte de leurs spécificités en matière de disponibilité des données. |
9. Instituer une agence européenne pour la durabilité
| 9.1. | La création d’une agence européenne pour la durabilité devrait contribuer à combler une lacune potentielle du marché en fournissant des notations aux PME, aux fournisseurs de services d’intérêt général et aux entreprises de l’économie sociale. Cette initiative peut aussi aider à restaurer la confiance des citoyens dans les marchés financiers et à mettre en place un guichet de médiation en vue du règlement des différends ou le mécanisme de traitement des plaintes visé à l’article 18 du règlement. |
III. CLARIFICATION DE CERTAINES RECOMMANDATIONS
Dans le but de clarifier certaines des recommandations formulées, et sans préjudice d’autres recommandations, le CESE propose de modifier la proposition de la Commission comme suit:
Modification 1
En lien avec la recommandation no 1 de l’avis du CESE
Proposition législative: visas
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification |
| vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 114, | vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment ses articles 9, 114 , 191 et 192 , |
Modification 2
En lien avec la recommandation no 2 de l’avis du CESE
Proposition législative: article 3, point 4
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||
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Modification 3
En lien avec la recommandation no 4 de l’avis du CESE
Proposition législative: article 14, paragraphe 11
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||
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Modification 4
En lien avec la recommandation no 5 de l’avis du CESE
Proposition législative: article 15, paragraphe 1
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||||||||||||||||||||||||||
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Modification 5
En lien avec la recommandation no 5 de l’avis du CESE
Proposition législative: article 23, paragraphe 3
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||
Si un conflit d’intérêts tel que visé au premier alinéa ne peut être géré de manière adéquate, l’AEMF peut exiger du fournisseur de notations ESG qu’il mette fin aux activités ou aux relations à l’origine du conflit d’intérêts, ou qu’il cesse de fournir les notations ESG. |
Face à un risque de conflit d’intérêts tel que visé au premier alinéa qui ne peut être géré de manière adéquate par des mesures spécifiques d’atténuation des risques , l’AEMF exige du fournisseur de notations ESG qu’il mette fin aux activités ou aux relations à l’origine du conflit d’intérêts, ou qu’il cesse de fournir les notations ESG. |
Modification 6
En lien avec les recommandations nos 4 et 8 de l’avis du CESE
Proposition législative: annexe I, point g)
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||||||||
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Modification 7
En lien avec la recommandation no 3 de l’avis du CESE
Proposition législative: annexe III, point 1 d)
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||
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Modification 8
En lien avec la recommandation no 3 de l’avis du CESE
Proposition législative: annexe III, point 1 h)
| Texte proposé par la Commission européenne | Modification | ||||
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Bruxelles, le 25 octobre 2023.
Le président du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
(1) Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Une union des marchés des capitaux au service des personnes et des entreprises — nouveau plan d’action [COM(2020) 590 final] (JO C 155 du 30.4.2021, p. 20).
(2) Voir paragraphe 3.3.
(3) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Taxinomie sociale: enjeux et possibilités» (avis d’initiative) (JO C 486 du 21.12.2022, p. 15), paragraphe 5.6.
(4) Règlement délégué (UE) 2022/1288 de la Commission du 6 avril 2022 complétant le règlement (UE) 2019/2088 du Parlement européen et du Conseil par des normes techniques de réglementation détaillant le contenu et la présentation des informations relatives au principe consistant à «ne pas causer de préjudice important» et précisant le contenu, les méthodes et la présentation pour les informations relatives aux indicateurs de durabilité et aux incidences négatives en matière de durabilité ainsi que le contenu et la présentation des informations relatives à la promotion de caractéristiques environnementales ou sociales et d’objectifs d’investissement durable dans les documents précontractuels, sur les sites internet et dans les rapports périodiques (JO L 196 du 25.7.2022, p. 1).
(5) Règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088 (JO L 198 du 22.6.2020, p. 13).
(6) Dans l’analyse d’impact de sa proposition législative, la Commission européenne définit la double importance relative comme l’obligation faite aux entreprises de publier des informations à la fois sur les incidences des activités de l’entreprise sur la population et l’environnement et sur la manière dont les questions de durabilité influent sur l’entreprise.
(7) X. Li, Y. Lou, L. Zhang, «Do Commercial Ties Influence ESG Ratings? Evidence from Moody’s and S&P», p. 30.
(8) Study on Sustainability-Related Ratings, Data and Research, novembre 2020.
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/883/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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