Avis institutionnel — 52023AE3275

Rapporteur:

Arnold PUECH d’ALISSAC

Consultation	Conseil, 21.9.2023 Parlement, 16.10.2023
Base juridique	Article 192, paragraphe 1, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	2.10.2023
Adoption en session plénière	25.10.2023
Session plénière no	582
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	171/2/11

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) partage le constat de la Commission concernant la nécessité de mieux surveiller l’état des sols européens afin de pouvoir prendre des mesures garantissant et préservant leur bonne santé, primordiale en tant que fondement de la santé des écosystèmes terrestres et pour certaines activités, au premier rang desquelles les activités agricoles et sylvicoles. À ce titre, il se félicite de l’objectif général de la proposition de directive visant à mettre en place un cadre solide et cohérent de surveillance des sols pour tous les sols de l’Union européenne (UE), ce qui permettra de combler les lacunes actuelles en la matière. Le CESE observe que la mise en place d’un cadre de connaissances exhaustif sur la santé des sols européens est une condition nécessaire, mais insuffisante, pour atteindre l’objectif de 100 % des sols européens en bonne santé d’ici à 2050. Il souligne le fait que la directive doit être accompagnée de moyens financiers adéquats, provenant de fonds destinés à l’environnement, pour atteindre cet objectif.

1.2.

Le CESE formule cependant une série de remarques et d’inquiétudes quant à la méthodologie et aux critères retenus pour qualifier la bonne santé d’un sol. Ainsi, selon la définition retenue par la Commission, les sols sains présentent «un bon état chimique, biologique et physique, de sorte qu’ils peuvent rendre des services écosystémiques vitaux pour les humains et l’environnement, qu’il s’agisse de fournir une alimentation sûre, nutritive et en quantité suffisante, de la biomasse et de l’eau propre, de permettre le cycle des nutriments et le stockage du carbone ou d’accueillir la biodiversité». Les critères sélectionnés pour déterminer le niveau de santé des sols sont, quant à eux, divisés en trois catégories, les critères déterminés à l’échelle européenne, les critères déterminés par les États membres et des éléments descripteurs des sols sans caractère quantitatif. Les critères laissés à l’appréciation des États membres risquent d’engendrer une distorsion de concurrence.

1.3.

Concernant les aspects financiers, la Commission indique que les actions en faveur de la santé des sols sont en mesure de produire un bénéfice net par rapport aux coûts de leur mise en œuvre, alors que le premier poste de dépense est la rémunération des pratiques de gestion durable des sols. Le CESE remarque qu’aucune nouvelle source de financements n’est prévue, et que la Commission propose de financer les actions via les plans stratégiques nationaux élaborés par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), ce qui ne lui semble pas acceptable.

1.4.

Si la surveillance et la préservation de la bonne santé des sols sont nécessaires, l’application des pratiques de gestion durable des sols, dont la Commission souhaite encourager la mise en place, nécessite une définition des règles du jeu communes, compatibles avec les caractéristiques des différents sols, en limitant autant que possible la marge de manœuvre accordée aux États membres. Cela permet non seulement d’assurer la cohérence des données sur la santé des sols, mais aussi de limiter les distorsions de concurrence en ce qui concerne l’utilisation des sols, qu’ils soient agricoles, naturels ou destinés à la transformation urbaine, et d’éviter le dumping environnemental au profit des États membres dont les réglementations sont moins strictes. Le CESE souligne à cet égard l’importance de garantir la santé des personnes et des écosystèmes, ainsi qu’une production alimentaire sûre, fiable et durable par les terres agricoles européennes, dans le contexte des crises internationales affectant le marché alimentaire mondial et des impacts du changement climatique, qui menacent la biodiversité et la sécurité alimentaire. Par ailleurs, le CESE estime que la préservation de la santé des sols est l’investissement le plus précieux à réaliser à l’échelle de l’UE pour garantir notre adaptation au changement climatique et la sécurité alimentaire des générations actuelles et futures de citoyens européens.

1.5.

Le CESE apprécie le calendrier proposé par la Commission, qui prévoit une mise en œuvre en deux temps. Un premier temps de surveillance et d’analyse de l’état de santé des sols et un second temps où l’application des mesures de gestion durable des sols serait étendue aux endroits où le sol n’est pas jugé en bonne santé. Il alerte cependant sur le besoin d’accompagnement financier et technique des agriculteurs qui jouent déjà un rôle important dans le maintien de la santé des sols grâce à différentes pratiques telles que la rotation des cultures, le paillage ou encore certaines pratiques de labour qui permettent de prévenir la dégradation des sols, l’érosion et la perte de fertilité dans certaines zones.

1.6.

Concernant l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols, le CESE trouve la proposition de directive décevante. L’article 11 prévoit des principes d’atténuation des effets de l’artificialisation, mais ces principes restent larges (éviter ou réduire autant que possible la perte de capacité du sol à fournir différents services écosystémiques, dont la production alimentaire, et la compenser autant que possible). Le CESE appelle à un renforcement de l’objectif «zéro artificialisation nette d’ici à 2050» à atteindre en donnant la priorité à la réutilisation et au recyclage des terres, en minimisant les développements urbains sur des terres arables et en les compensant par la restauration de surfaces de sol équivalentes.

1.7.

Le CESE recommande que les indicateurs de bonne santé des sols relatifs à l’excès de nutriments dans les sols, la pollution aux métaux lourds et polluants organiques et la réduction de la capacité du sol à retenir l’eau (listés dans la partie B de l’annexe I), qui sont pour le moment laissés à l’appréciation des États membres, soient harmonisés pour limiter les possibles distorsions de concurrence.

1.8.

Le CESE soutient l’objectif d’atteindre 100 % des sols en bonne santé d’ici à 2050, mais estime que la définition de bonne santé proposée par la Commission européenne est trop restrictive. En effet, la Commission liste dans l’annexe I, en partie A et B, une série de critères à surveiller afin d’analyser l’état de santé du sol. Ces critères sont les suivants: salinisation, érosion, perte de carbone organique, compactage, excès de nutriments (phosphore), pollution (métaux lourds) et capacité à retenir l’eau. La Commission estime que, si l’un de ces critères n’est pas respecté, le sol est considéré en mauvaise santé. Le CESE recommande ainsi qu’un sol ne soit pas considéré en mauvaise santé au motif qu’il ne respecte pas tous les critères listés en partie A et B de l’annexe I. Il propose la mise en place d’un système de notation multicritère, qui permettrait d’évaluer plus précisément le degré de santé des sols et de mesurer les progrès réalisés à la suite de la mise en œuvre des méthodes de gestion durable des sols.

2. Contexte

2.1.

La proposition législative formulée par la Commission européenne intervient alors qu’une première proposition concernant les sols avait été présentée en 2006 mais n’avait pas abouti. L’Union européenne ne dispose ainsi, pour le moment, d’aucune législation harmonisée concernant les sols, alors que, selon la Commission, 60 à 70 % des sols de l’Union sont en mauvais état de santé (1), que des législations similaires existent déjà pour l’air et l’eau (2) et que le Cap sur une planète en bonne santé pour tous a été élaboré en 2021 (3). À ce jour, certains États membres opèrent déjà des activités de surveillance nationales de la santé des sols et ont la possibilité de mettre en place des mesures de gestion (via les plans stratégiques nationaux établis dans le cadre de la politique agricole commune notamment), mais ces méthodes de surveillance et mesures de gestion ne sont pas harmonisées et ne permettent pas d’atteindre l’objectif de 100 % de sols en bonne santé d’ici à 2050.

2.2.

Ce mauvais état de santé généralisé des sols européens génère des coûts pour les États membres et engendre des risques pour l’environnement et la santé humaine, selon les estimations de la Commission. Les sols rendent en effet des services écosystémiques importants mais cela uniquement lorsqu’ils sont en bonne santé. La santé des sols peut ainsi avoir un impact sur certaines activités engendrant des revenus, en particulier l’agriculture.

2.3.

La Commission identifie également les risques liés à la pollution des sols. Parmi ces risques, il est particulièrement important de souligner le fait que cette pollution peut affecter la sécurité sanitaire des denrées produites et ainsi la sécurité alimentaire, dans un contexte mondial où les marchés sont de plus en plus exposés aux crises internationales et aux conséquences du changement climatique, en matière d’intensité et de fréquence accrues des phénomènes extrêmes, tels que les sécheresses, les incendies de forêt, les inondations ou encore les tempêtes, qui ont remis ces préoccupations à l’ordre du jour. La santé des sols et leur fertilité deviennent ainsi géostratégiques.

2.4.

Le contexte dans lequel s’inscrit cette proposition législative est également celui de l’augmentation de la pression sur les sols de l’UE, notamment en raison de l’artificialisation des terres agricoles et sylvicoles par des activités économiques et des infrastructures. La Commission estime ainsi que 4,2 % du territoire de l’Union est aujourd’hui artificialisé par ces pratiques, ce qui pose des risques en termes de gestion des ressources en eau et réduit la surface de terres agricoles disponibles.

2.5.

Comme le CESE l’a mentionné dans ses précédents avis (4), la dégradation des sols est un sujet qui suscite des préoccupations croissantes, associées à l’augmentation des dommages liés à la survenue d’événements extrêmes, à la perte de biodiversité terrestre, à la perturbation des cycles biochimiques avec des effets sur les émissions de gaz à effet de serre, à la pollution de l’air et de l’eau, aux risques connexes pour la santé humaine et animale. Les activités principalement affectées par cette directive sont notamment l’agriculture et la foresterie, pour lesquelles l’utilisation des sols est primordiale. La Commission européenne estime que l’érosion des sols peut entraîner une perte annuelle de productivité agricole de 1,25 milliard d’euros dans l’UE.

2.6.

De nombreuses mesures et financements sont d’ores et déjà à la disposition des États membres concernant la préservation des sols et de leur bonne santé. La Commission liste ainsi huit programmes qui représentent une opportunité pour le texte proposé. Il s’agit de la mission “Un pacte pour des sols sains en Europe” du programme Horizon Europe visant à protéger et restaurer la santé des sols d’ici à 2030; des trois premiers piliers du programme Horizon Europe, qui vise à faciliter la collaboration entre les États membres dans le domaine de la recherche et de l’innovation; de la politique agricole commune, notamment via la conditionnalité, les écorégimes et les aides du deuxième pilier; des fonds de la politique de cohésion; du programme pour l’environnement et l’action pour le climat (LIFE); de l’instrument d’appui technique (TSI); de la facilité pour la reprise et la résilience; et d’InvestEU. La proposition de directive s’appuie ainsi sur les pratiques déjà en place et propose un cadre harmonisé de surveillance pour évaluer leur impact.

2.7.

La proposition législative vise d’abord à mettre en place un système de surveillance harmonisé de tous les sols entre les États membres, car la Commission identifie un manque de données et d’indicateurs permettant un suivi de la santé et la qualité des sols à l’échelle de l’Union. Les articles 1 à 9 détaillent ainsi le cadre de ce système de surveillance et les indicateurs pris en compte pour établir l’état de santé du sol. La Commission estime qu’un sol en bonne santé présente “un bon état chimique, biologique et physique, de sorte qu”[il peut] rendre des services écosystémiques vitaux pour les humains et l’environnement, qu’il s’agisse de fournir une alimentation sûre, nutritive et en quantité suffisante, de la biomasse et de l’eau propre, de permettre le cycle des nutriments et le stockage du carbone ou d’accueillir la biodiversité». Dans l’annexe I, plusieurs critères sont établis qui feront l’objet de la surveillance imposée aux États membres. Parmi ces critères, quatre sont établis à l’échelle de l’Union européenne, quatre ne sont pas quantifiés et, pour les trois derniers, la Commission propose des fourchettes aux États membres qui ont la latitude de déterminer un seuil national.

2.8.

Quant au deuxième objectif, consistant à améliorer en permanence la santé des sols dans l’Union en vue de parvenir à des sols sains d’ici à 2050, la Commission établit des principes de gestion durable des sols. Les États membres doivent ainsi définir, à partir de ces principes, des pratiques de gestion durable des sols qui ne sont, à ce stade, pas obligatoires, mais que les États membres doivent encourager en mobilisant notamment les financements de la PAC. Par ailleurs, la bonne santé des sols découlant de ces pratiques sera valorisée par un certificat de bonne santé du sol qui devrait augmenter la valeur des terres et permettre une production alimentaire de meilleure qualité qui sera rémunérée par le marché, selon la Commission.

2.9.

Dans le cadre du deuxième objectif, la Commission demande l’identification et l’évaluation des sites potentiellement pollués afin de mettre en œuvre des mesures de gestion permettant de passer en dessous des risques acceptables pour la santé humaine et l’environnement. Les articles 12 à 16 prévoient ainsi, dans un délai de 4 ans après l’entrée en vigueur du texte, que les États membres établissent une approche basée sur les risques pour identifier et enquêter sur les sites potentiellement pollués et gérer les sites pollués. Dans ce cadre, les États membres doivent également définir ce qui constitue un risque inacceptable pour la santé humaine et l’environnement en prenant en compte les connaissances scientifiques existantes, le principe de précaution, les spécificités locales et l’utilisation actuelle et future des sols. Les États membres disposeront d’un délai de sept ans après l’entrée en application de la directive pour identifier tous les sites potentiellement pollués et les enregistrer dans le registre public prévu à l’article 16.

2.10.

La proposition de directive prévoit enfin des dispositions visant à limiter l’artificialisation des sols pour la mise en place d’infrastructures. L’article 11 établit ainsi des principes visant à limiter l’artificialisation des sols. Il préconise dès lors d’éviter ou de réduire, autant que cela est techniquement et économiquement possible, l’artificialisation des terres qui entraîne une perte de capacité du sol à fournir différents services écosystémiques, parmi lesquels la production alimentaire, et de la compenser dans la limite du possible.

2.11.

La Commission européenne prévoit une évaluation de la directive, six ans après son entrée en application, afin d’estimer les progrès réalisés en vue d’atteindre les objectifs du texte. Elle pourra alors éventuellement formuler une nouvelle proposition incluant des exigences contraignantes pour garantir la régénération des sols et atteindre l’objectif de 100 % de sols en bonne santé d’ici à 2050.

3. Observations générales

3.1.

Trois indicateurs de «bonne santé des sols» sont laissés à l’appréciation des États membres pour les adapter aux spécificités locales: l’excès de nutriments dans les sols (phosphore), la pollution du sol (concentration en métaux lourds et d’une sélection de contaminants organiques) et la réduction de la capacité du sol à retenir l’eau. Ceci représente un risque de distorsion de concurrence, qui pourrait se manifester sur les questions de valorisation des terres (notamment agricoles) avec des sols estimés en bonne santé en fonction de critères différents selon les États membres.

3.2.

Il existe également un risque de distorsion de concurrence concernant les pratiques de gestion durable des sols, en raison de la flexibilité laissée aux États membres sur la définition et la rémunération de ces pratiques.

3.3.

Concernant les sites pollués, le CESE souligne la vigilance nécessaire concernant les mesures imposées afin de décontaminer les sites et la prise en charge de leur coût. La pollution des sols peut en effet affecter la communauté dans son ensemble ou des particuliers et des propriétaires fonciers qui ne sont pas responsables de la contamination. C’est notamment le cas pour des agriculteurs qui reprennent une exploitation et pour lesquels il est impossible de déceler toutes les sources de contamination précédant leur installation. Il est donc important de clarifier la responsabilité des différents acteurs et la prise en charge de ces coûts. Dans la mesure du possible, cela devrait se faire conformément au principe pollueur-payeur, afin de ne pas faire peser sur la collectivité publique ou sur le nouveau propriétaire les conséquences d’actions passées, tout en tenant compte des conditions et du cadre législatif dans lesquels ces actions ont été menées, en particulier dans le secteur agricole.

3.4.

Le CESE souligne, dans le cadre du droit à un environnement sain (5), le rôle connexe que joue le sol pour la biodiversité, l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de celui-ci, et notamment pour la rétention d’eau, en lien avec son appel pour un pacte bleu européen (6).

4. Observations particulières

4.1.

Parmi les critères pour identifier les sites potentiellement contaminés proposés par la Commission dans l’article 13, le premier est l’exploitation, passée ou présente, d’une activité comportant un risque potentiel de contamination. Afin de définir ce critère, les États membres devront établir une liste d’activités à caractère potentiellement polluant. Le CESE alerte sur le risque d’inclure certaines activités agricoles dans cette liste. Les débouchés alternatifs non alimentaires doivent être une solution.

4.2.

Concernant les pratiques de gestion durable des sols, il est important que toutes les agricultures y aient accès, tout comme aux certificats de bonne santé des sols, pour éviter les distorsions de concurrence. Il conviendra donc d’être vigilants sur l’élaboration, par les États membres, des critères dont ils ont la charge.

4.3.

Sur la question de l’artificialisation, la Commission ne propose pas de cibles contraignantes, ce qui ne permettra pas de faire reculer l’artificialisation, alors que ce phénomène réduit la disponibilité des terres agricoles et forestières partout en Europe. L’objectif de «zéro artificialisation nette d’ici à 2050», fixé en 2013 dans le cadre du 7e programme d’action européen, doit être renforcé.

4.4.

Le coût de l’identification des sols contaminés (29 milliards d’euros sur 15 ans) est estimé plus élevé que celui de l’assainissement ou du confinement de ces sols (24,9 milliards sur 25 ans). Étant donné l’importance de ces coûts et les incertitudes liées à leur estimation selon l’étude d’impact de la Commission, le CESE estime qu’un approfondissement de l’étude d’impact sur ce point est nécessaire. Il est ainsi important de prévoir des sources de financement suffisantes pour garantir que les propriétaires terriens et les agriculteurs n’auront pas un coût insupportable à assumer et leur donner de la visibilité. Cela passe par une identification des responsables de la pollution des sols et une juste répartition des coûts.

4.5.

Concernant les indicateurs de santé des sols, les critères descriptifs doivent faire l’objet d’une vigilance. Ils représentent un risque de distorsion de concurrence entre les États membres, notamment ceux relatifs à la perte de biodiversité des sols dès lors que les États membres peuvent choisir de sélectionner différents critères tels que le métabarcodage des bactéries, des champignons, des protistes et des animaux, l’abondance et la diversité des nématodes, la biomasse microbienne, l’abondance et la diversité des vers de terre (pour les terres cultivées), ou encore les espèces exotiques envahissantes et les parasites des plantes.

4.6.

Le CESE soutient la démarche de la Commission visant à mettre en œuvre un certificat de bonne santé des sols afin de valoriser les terres l’obtenant et ainsi les pratiques de gestion durable qui auront été mises en place sur ces zones, à condition que cette démarche reste basée sur le volontariat. Cependant, il émet une réserve quant à l’idée que le certificat permettra un gain en termes de valeur foncière ou via le prix des denrées alimentaires qui y seraient produites. Le CESE recommande ainsi que la valorisation de la bonne santé des sols soit plus encadrée dans cette proposition de directive.

4.7.

La définition des «terres naturelles» et des «terres semi-naturelles», par opposition aux «terres artificielles», utilisée pour définir le paramètre «artificialisation des terres», est problématique. Il est donc proposé de supprimer les définitions de «terrain naturel» et «terrain semi-naturel», en laissant la définition d’«artificialisation des terres» exprimer la «transformation de terres en “terres artificielles”» pour l’extension de bâtiments, d’infrastructures, de carrières, etc. En outre, il serait utile de disposer d’un catalogue d’exemples définissant les formes d’occupation des sols, afin que tous les États membres puissent suivre les mêmes critères pour contrôler l’occupation des sols dans les nombreux cas où il peut y avoir des doutes quant à la classification des sols artificiels.

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(1) Caring for soil is caring for life (Commission européenne).

(2) Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO L 152 du 11.6.2008, p. 1); directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).

(3) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Cap sur une planète en bonne santé pour tous — Plan d’action de l’UE: “Vers une pollution zéro dans l’air, l’eau et les sols” » [COM(2021) 400 final].

(4) Avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — «Cap sur une planète en bonne santé pour tous — Plan d’action de l’UE: “Vers une pollution zéro dans l’air, l’eau et les sols”» [COM(2021) 400 final] (JO C 105 du 4.3.2022, p. 143); avis du Comité économique et social européen sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — “Stratégie de l’UE pour la protection des sols à l’horizon 2030 — Récolter les fruits de sols en bonne santé pour les êtres humains, l’alimentation, la nature et le climat” [COM(2021) 699 final] (JO C 290 du 29.7.2022, p. 131).

(5) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Gestion durable de l’eau et urgence climatique: solutions circulaires et autres pistes pour le système agroalimentaire de l’Union européenne dans le cadre d’un futur “pacte bleu” » (avis d’initiative) (JO C 349 du 29.9.2023, p. 80).

(6) Rapport d’information du CESE sur «La protection de l’environnement comme condition préalable au respect des droits fondamentaux».