Avis institutionnel — 52023AE3514

Rapporteur:

Pietro Vittorio BARBIERI

Saisine du Comité par la	Commission européenne, 18.7.2023
Bases juridiques	Article 81, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	21.11.2023
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	78/0/1
Adoption en session plénière	13.12.2023
Session plénière no	583
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	192/0/2

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) accueille favorablement la proposition de règlement sur la protection internationale des adultes (1). Il estime en effet que l’absence d’une réglementation en la matière limite le droit de déplacement des citoyens qui se trouvent dans des conditions particulières. Toutefois, il considère qu’il convient de faire référence à la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (2) (CNUDPH) plutôt qu’à la convention de La Haye (3), y compris en ce qui concerne les définitions retenues.

1.2.

Le CESE considère qu’une telle réglementation est susceptible d’avoir des effets positifs dans le domaine de l’harmonisation de la législation sur la protection des personnes handicapées et vulnérables, domaine où le droit civil est fort disparate d’un pays à l’autre.

1.3.

Le CESE estime que les instruments énumérés dans la proposition, à savoir le certificat européen de représentation, la mise en place de registres et les mesures de suivi, sont appropriés. En ce qui concerne le suivi, il propose qu’il soit effectué trois ans après l’adoption de la proposition, au lieu de dix ans. Il estime de plus que l’obligation de communiquer des données à la Commission devrait s’appliquer dès la première année de mise en œuvre de la proposition.

1.4.

Le CESE fait également valoir qu’il importe d’affirmer qu’en cas d’adoption d’une mesure juridique à l’égard d’une personne handicapée ou vulnérable qui serait une violation flagrante des droits de l’homme et du droit international, un État membre ne devrait pas reconnaître cette mesure. Le CESE souhaite que cette disposition soit renforcée par une référence claire et explicite à une obligation, autrement dit que la capacité d’agir soit transformée en obligation de le faire.

1.5.

Le CESE demande qu’il soit procédé à une révision substantielle du texte sur la base du principe juridique de la hiérarchie normative, en vertu duquel la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées (CNUDPH), et en particulier ses articles 12 et 19, constitue la principale base juridique de référence. Les documents cités dans le rapport accompagnant le règlement (notes de bas de page 14 et 15, p. 5) reprennent une déclaration conjointe du rapporteur spécial des Nations unies sur les droits des personnes handicapées, qui indique clairement: «Les États qui adhèrent à la Convention de La Haye doivent indiquer clairement que leur obligation première est d’éliminer progressivement la tutelle (en vertu de la CDPH) et ne doivent pas s’appuyer sur la Convention de La Haye comme excuse ou prétexte pour la préserver.»

1.6.

En particulier, le CESE demande que la dénomination «personnes vulnérables» (page 4 de la proposition) soit transformée en «personnes ayant un handicap ou présentant des vulnérabilités».

1.7.

Le CESE rejette l’article 2, paragraphe 1, et l’article 35, paragraphe 1, dans la mesure où ils sont contraires à la CNUDPH et propose de remplacer l’expression «adultes qui […] ne sont pas en état de pourvoir à leurs intérêts» par «adultes qui […] ont besoin d’un soutien dans la prise de décision».

1.8.

Le CESE rejette l’article 2, paragraphe 3, point e), dans la mesure où il est contraire à la CNUDPH et propose d’en remplacer le libellé par «la désignation et les fonctions de toute personne ou organisme investis de pouvoirs de représentation».

1.9.

Le CESE propose de remplacer la phrase introductive de l’article 10 par le libellé suivant: «Aux fins du respect des droits fondamentaux des personnes, de l’état de droit et des traités de l’Union européenne, une mesure prise dans un autre État membre ne peut être reconnue:».

1.10.

Le CESE rejette l’article 21 dans son intégralité au motif qu’il est en contradiction flagrante avec la CNUDPH, et demande qu’il soit supprimé.

1.11.

Le CESE propose l’ajout suivant à l’article 58: «Les États membres, en tant qu’ils adhèrent à la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, devraient interpréter et mettre en œuvre le présent règlement dans le respect de ladite convention.»

1.12.

Le CESE demande de modifier l’article 66 en substituant, au paragraphe 1, «3 ans après l’entrée en vigueur» à «10 ans après l’entrée en vigueur» et, au paragraphe 2, «1 an après l’entrée en vigueur» à «3 ans après l’entrée en vigueur».

1.13.

Le CESE estime que les mesures de soutien prises conformément à la législation d’un État de l’Union doivent être reconnues dans un autre État de l’Union lorsque l’autorité impliquée dans l’acte juridique par les règles en vigueur de l’État dans lequel elles ont été établies est habilitée à le faire, sans préjudice des apostilles ou des légalisations nécessaires pour que le document puisse circuler dans l’Union.

2. Observations générales

2.1.

À l’heure actuelle, les objectifs de l’Union en matière de protection des adultes sont entravés par le fait que les États membres disposent de règles de droit international privé qui sont disparates. Ce manque d’harmonisation empêche les personnes de jouir pleinement de leurs droits civils et sociaux.

2.2.

L’on peut dégager au moins trois séries de problèmes imputables à l’hétérogénéité du droit international privé des États membres: des conflits positifs de compétence (situations dans lesquelles deux États ou plus estiment avoir compétence pour statuer sur le cas d’une même personne); la non-circulation des mesures de protection (une mesure de protection reconnue dans un État membre peut ne pas être garantie dans un autre); et des difficultés de dialogue entre l’autorité de l’État dans lequel se trouve l’adulte et celle de l’État dans lequel la personne souhaite vivre.

2.3.

Une des propositions à l’examen met l’accent sur l’importance de la convention de La Haye de 2000 sur la protection des adultes et invite instamment le Conseil de l’Union européenne à autoriser les États membres à ratifier cette convention, s’ils ne l’ont pas encore fait, ou à y rester parties, s’ils l’ont déjà ratifiée. Dans la seconde proposition, il est suggéré d’adopter un règlement du Parlement européen et du Conseil afin d’assurer une coopération plus étroite entre les États membres, dans une perspective d’intégration encore plus forte que celle exprimée dans la convention de La Haye.

2.4.

La base juridique des deux propositions est le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui dispose, à son article 81, paragraphe 2, et son article 218, paragraphe 6, point a), que l’Union est compétente pour adopter des mesures visant à harmoniser le domaine du droit international privé. À cette fin, elle est habilitée tant à délimiter la juridiction civile des États membres qu’à faciliter la reconnaissance dans les autres États membres des décisions rendues par un État membre donné.

3. Observations particulières

3.1.

Le CESE accueille favorablement, par le présent avis, les deux propositions de la Commission européenne du 31 mai 2023 (4) visant à renforcer la protection des adultes dans les situations transfrontières, où les règles de droit international privé en vigueur dans les États membres sont souvent contradictoires, ce qui porte atteinte à de multiples droits acquis.

3.2.

Le CESE se félicite de la tentative, à travers les deux propositions, d’harmoniser les règles existantes de droit international privé.

3.3.

Le CESE se félicite que la Commission souligne l’importance de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées. En mars 2021, la Commission a adopté la stratégie en faveur des droits des personnes handicapées 2021-2030 (5), qui, dans le droit fil de la stratégie européenne 2010-2020 en faveur des personnes handicapées, poursuit l’avancée vers l’autonomisation de ces personnes en leur garantissant la jouissance de leurs droits civiques et sociaux.

3.4.

Le CESE souhaite toutefois que la Commission déploie davantage d’efforts pour assurer le plein respect de la CNUDPH, en particulier ses articles 12 et 19, afin de protéger la capacité juridique de la personne et le respect de ses choix individuels, en garantissant le plus haut degré d’autonomie et la pleine intégration et participation dans la société.

3.5.

Le CESE estime que la proposition de règlement est conforme à la convention de La Haye de 2000, tant dans ses principes que dans son contenu, et parce que le règlement n’entrerait pas en conflit juridique avec la convention. Cette dernière prévoit en effet, à son article 49, la possibilité d’une dérogation à la convention par un ou plusieurs États. Cette dérogation est permise uniquement en ce qui concerne la protection des adultes résidant habituellement dans l’un des États en question. En outre, ces accords ne rendent pas la convention de La Haye inefficace.

3.6.

La convention de La Haye de 2000 est en vigueur dans de nombreux États membres de l’Union et déjà appliquée dans plusieurs États tiers. Le CESE souhaite que les États membres qui n’y sont pas encore partie adhèrent à la convention.

3.7.

Le CESE entend que soit respecté le principe de subsidiarité. Les obstacles juridiques qui se présentent dans les affaires transfrontières de protection des adultes nécessitent une intervention réglementaire de la part de l’Union européenne. Individuellement, les États membres ne sont pas en mesure de lever ces obstacles, tels que l’interruption de la protection, la non-reconnaissance des mesures étrangères et surtout l’absence de reconnaissance des volontés et préférences exprimées par un adulte. L’harmonisation que le règlement proposé entend réaliser devrait permettre de résoudre les conflits et les divergences entre les règles de droit international privé des États membres.

3.8.

En ce qui concerne les motifs de refus de reconnaissance prévus à l’article 10 de la proposition de règlement, le CESE demande qu’il soit clairement indiqué que la mesure prise par un autre État membre ne devrait pas être reconnue, dans les cas énumérés dans ce même article, dès lors que sa reconnaissance porterait atteinte aux droits fondamentaux des personnes, à l’état de droit et aux traités de l’Union européenne.

3.9.

Les mesures de soutien prises conformément à la législation d’un État de l’Union doivent être reconnues dans un autre État de l’Union lorsque l’autorité impliquée dans l’acte juridique par les règles en vigueur de l’État membre dans lequel elles ont été établies est habilitée à le faire, sans préjudice des apostilles ou des légalisations nécessaires pour que le document puisse circuler dans l’Union.

3.10.

L’harmonisation du droit international privé en matière de protection des adultes devrait améliorer la protection de leurs droits civils et sociaux. Le règlement devrait garantir la circulation des pouvoirs de représentation dans tous les États membres ainsi que, dans le même temps, le respect des volontés et préférences exprimées par un adulte. Le CESE demande que l’application du règlement proposé, dans le plein respect de la CNUDPH, ne contrevienne pas au principe de proportionnalité visé à l’article 12 de celle-ci.

3.11.

Le CESE soutient l’adoption du certificat européen de représentation (article 34), car il permettra aux représentants légaux de faire valoir plus facilement leurs pouvoirs de représentation dans un autre État membre. De plus, comparé au certificat prévu par la convention de La Haye, ce nouveau certificat a un champ d’application plus étendu et couvre des aspects pratiques tels que les conditions de délivrance, de modification, de rectification, de retrait ou de suspension du certificat, tout en prévoyant des voies de recours.

3.12.

Le CESE approuve la création de registres pour la conservation des informations relatives aux mesures de protection des personnes et aux pouvoirs de représentation. Les registres feront partie d’un système européen décentralisé et gratuit dans lequel les informations concernant les pouvoirs de représentation seront partagées par voie électronique. Le CESE demande que les registres soient rendus accessibles, en vue de leur utilisation efficace.

3.13.

Lors de l’audition du 13 septembre 2023, des experts et des organisations représentatives européennes concernées ont exprimé un certain nombre de préoccupations. En particulier, il est communément admis qu’il existe un déséquilibre entre l’article 12 de la CNUDPH et la convention de La Haye. Le point 3 du rapport accompagnant la proposition montre clairement que le choix est orienté vers la mise en œuvre de la convention de La Haye. En effet, cette dernière semble être, dans le libellé actuel, le texte unique de référence, alors qu’en termes juridiques la CNUDPH a une valeur supérieure.

3.14.

Un premier point problématique concerne le public visé par la proposition. Ainsi, il convient de souligner que deux facteurs de détresse sont mis en évidence: d’une part, les personnes handicapées et, d’autre part, les personnes ayant des addictions comportementales ou des dépendances liées à des substances. Dans les deux cas, la juridiction compétente doit évidemment se référer à une évaluation clinique appropriée.

3.15.

Ces évaluations se fondent sur les indications de l’Organisation mondiale de la santé, et en particulier de la CIM-10 (Classification statistique internationale des maladies et des problèmes de santé connexes) et de la CIF (Classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé). La première identifie le type de maladie. La seconde classifie le fonctionnement et les performances de la personne.

3.16.

Dans les cas relevant de la santé mentale, la CIF est complétée par le DSM (Manuel diagnostique et statistique des troubles mentaux), plus précis, reconnu par la communauté scientifique internationale de référence. Ainsi, on peut affirmer que la définition de la CIF peut être considérée comme une référence pour les handicaps permanents comme temporaires.

3.17.

En conséquence, le CESE s’inscrit en faux contre la définition donnée des adultes visés, qui, «en raison d’une altération ou d’une insuffisance de leurs facultés personnelles, ne sont pas en état de pourvoir à leurs intérêts». Cette mention est contraire à l’article 12 de la CNUDPH. Le CESE estime que les besoins, volontés et préférences des adultes doivent toujours être considérés comme prioritaires, impératifs et absolus, y compris et surtout dans les cas où il est difficile d’évaluer leurs facultés personnelles. Les autorités compétentes de chaque État membre doivent également s’engager en priorité à faire entendre ces besoins, volontés et préférences exprimées par l’adulte, et seulement en second lieu à prendre en considération les mécanismes de représentation, de contrôle, de gestion, d’aliénation et toute autre «décision prise en lieu et place de la personne».

3.18.

Dans le document d’accompagnement de la proposition de règlement (p. 4) est utilisée l’expression «adultes vulnérables». Le CESE rejette cette expression pour deux raisons. Tout d’abord, recourir au vaste concept de vulnérabilité impliquerait la prise en compte de cas qui ne relèvent pas de la protection des adultes. De plus, l’adjectif «vulnérable» est discriminatoire, car il fait du handicap un élément constitutif de l’identité de la personne. L’adjectif devient un attribut de l’individu, l’assimilant à un statut, déconnecté de toute temporalité et contexte. En lieu et place, il est donc proposé d’utiliser l’expression «personnes ayant un handicap ou présentant des vulnérabilités».

3.19.

À l’article 2, paragraphe 1, il est dit que le règlement «s’applique en matière civile, dans les situations transfrontières, à la protection des adultes qui, en raison d’une altération ou d’une insuffisance de leurs facultés personnelles, ne sont pas en état de pourvoir à leurs intérêts». Le CESE s’inscrit également en faux contre cette formulation, car elle est manifestement contraire à l’article 12 de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, qui dispose que toutes les personnes handicapées, quel que soit le type ou le degré de handicap, ont le droit inaliénable de jouir de la capacité juridique sur la base de l’égalité avec les autres. Cette dernière conception permet de surmonter la dichotomie entre les personnes «capables» et «incapables», en proposant une conception de la capacité qui est graduelle et modulable en fonction des besoins de la personne; elle garantit donc à chacun le plus haut degré de capacité d’agir.

3.20.

À l’article 2, paragraphe 3, le règlement envisage, sans distinction, différents rôles ou institutions, notamment: la tutelle, la curatelle, la représentation, l’assistance, et l’administration. Chacune d’entre elles a ses propres spécificités, objectifs et fonctions. Le CESE estime que chacun de ces rôles devrait pouvoir être accepté ou refusé sur la base de sa cohérence ou non avec l’article 12 de la CNUDPH, qui garantit le respect des volontés et préférences de la personne.

3.21.

Chaque adulte doit pouvoir faire des choix en toute liberté pour tous les aspects de l’existence qui le concernent, sans qu’il y ait aucune ingérence dans ces choix. Le principe de l’«intérêt supérieur», souvent invoqué pour limiter la capacité juridique et pour déléguer à des tiers le pouvoir de décision des personnes — en particulier pour celles ayant un handicap cognitif ou psychosocial — doit être remplacé par le principe de «prise de décision assistée».

3.22.

En vertu du principe susmentionné, un adulte qui, pour quelque raison que ce soit, peut éprouver des difficultés à prendre des décisions, a le droit de bénéficier de tout soutien afin d’être mis dans les meilleures conditions possibles pour entreprendre des choix libres. Le processus de prise de décision assistée implique donc également le droit de refuser des décisions hétérodirigées. Le soutien doit donc être garanti, mais uniquement en évitant toute ingérence indue dans le processus de prise de décision de la personne, dans le respect de ses volontés et préférences, y compris le droit de prendre des risques et de se tromper (6). Il y a lieu de garantir la volonté de la personne et son pouvoir de décision et d’autodétermination.

3.23.

Le CESE rejette les articles suivants de la proposition de règlement: l’article 2, paragraphe 3, point e); l’article 21; et l’article 35, paragraphe 2, point h), dans la mesure où ils sont contraires à l’article 19 de la CNUDPH, qui constitue un point de référence pour la vie autonome et l’inclusion des personnes handicapées dans la société. L’article 21 du règlement prévoit en effet la possibilité de placer les adultes dans des établissements ou des institutions. Toutefois, comme l’indique l’article 19 de la CNUDPH, conformément au principe d’égalité, il convient de garantir aux personnes handicapées la possibilité de choisir leur lieu de résidence et l’accès à une gamme de services à domicile, y compris l’aide personnelle nécessaire pour leur permettre de vivre dans la société et de s’y insérer et pour empêcher qu’elles ne soient isolées, dépendantes de leur famille ou victimes de ségrégation.

3.24.

L’article 58 de la proposition de règlement prévoit la prise en compte des conventions internationales approuvées par les États membres. À cet égard, le CESE souhaite qu’il soit explicitement introduit dans cet article que les États membres interprètent et appliquent le règlement dans le respect de la convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

3.25.

Concernant l’article 66 de la proposition de règlement, le CESE demande que le délai maximal pour l’évaluation du suivi du règlement soit abaissé de 10 à 3 ans et que les États membres commencent à communiquer des données (comme prévu au paragraphe 2) à partir de l’année suivant son entrée en vigueur.

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(1) COM(2023) 280 final.

(2) https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-rights-persons-disabilities

(3) Convention du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes (la «convention de La Haye de 2000 sur la protection des adultes»). Conférence de La Haye de droit international privé (HCCH).

(4) COM(2023) 280 final; COM(2023) 281 final.

(5) COM(2021) 101 final.

(6) Observation générale no 1, Comité des droits des personnes handicapées des Nations unies, 2014.