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Journal officiel
de l'Union européenne

Séries C

C/2024/891

6.2.2024

Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire dans l’espace ferroviaire unique européen, modifiant la directive 2012/34/UE et abrogeant le règlement (UE) no 913/2010

[COM(2023) 443 final — 2023/0271 (COD)]

(C/2024/891)

Rapporteur: Angelo PAGLIARA

Consultation	Conseil de l’Union européenne, 2.10.2023 Parlement européen, 2.10.2023
Base juridique	Article 91 et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en section	6.9.2023
Adoption en session plénière	25.10.2023
Session plénière no	582
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	160/2/2

1. Conclusions et recommandations

1.1

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient pleinement les objectifs du paquet de mesures «Écologisation des transports» et se félicite particulièrement de la proposition relative à l’utilisation des capacités de l’infrastructure ferroviaire ainsi que des objectifs ambitieux fixés pour le transport par rail, qui constitue un pilier essentiel pour un système de transport écologique et durable.

1.2

Le CESE est conscient de la nécessité de répartir efficacement les capacités ferroviaires. Les différents types de transport, tels que le transport de passagers et de marchandises, les transports sur de longues distances et les transports locaux, nationaux et internationaux, font intervenir de multiples parties prenantes et des intérêts souvent opposés. Le Comité invite instamment la Commission à trouver le juste équilibre entre ces différents intérêts en accordant la priorité à l’intérêt public.

1.3

Le CESE demande à la Commission de promouvoir une politique européenne active visant à investir dans la construction de nouvelles infrastructures et l’entretien de celles qui sont déjà en place, en se concentrant non seulement sur les lignes longue distance internationales et à grande vitesse, mais aussi sur les axes locaux et régionaux.

1.4

Le CESE souligne l’importance du dialogue social dans l’introduction de tout nouvel outil numérique sur le lieu de travail. Les nouvelles méthodes et outils de planification des capacités de l’infrastructure ferroviaire européenne doivent s’accompagner d’un dialogue constructif entre les travailleurs et les entreprises qui ont recours à ces systèmes, ainsi que d’une évaluation approfondie de l’incidence de ces outils sur les employés et des besoins supplémentaires qui en découlent en matière de formation.

1.5

Le CESE estime que la planification des capacités proposée aura des conséquences particulières pour les gestionnaires de l’infrastructure et les travailleurs. La santé et la sécurité au travail des personnes chargées de l’entretien des infrastructures devraient occuper une place prioritaire dans la planification des capacités et sa mise en œuvre.

1.6

La libre circulation des personnes et des biens fait partie des libertés fondamentales de l’Union européenne. Compte tenu du potentiel considérable que recèlent les chemins de fer, le CESE accueille favorablement l’initiative et invite instamment la Commission européenne à mettre en place toutes les mesures complémentaires nécessaires afin non seulement de rendre le transport ferroviaire plus attrayant, plus accessible aux personnes handicapées et plus abordable pour les citoyens, mais aussi d’investir dans les travailleurs du secteur et d’améliorer leurs conditions de travail, leurs aptitudes et leurs compétences.

2. Observations générales

2.1.

Le transport ferroviaire est un mode de transport économe en énergie et respectueux de l’environnement. Selon les données figurant dans la proposition de règlement à l’examen (1), en 2020, le transport ferroviaire dans l’Union européenne représentait 5,1 % du transport de passagers et 11,5 % du transport de marchandises, et n’était responsable que de 0,4 % des émissions de gaz à effet de serre. En outre, le transport ferroviaire ne compte que pour 1,9 % de la consommation énergétique de l’ensemble des transports, la plupart des trajets en train étant effectués sur des lignes électrifiées.

2.2.

La stratégie de mobilité durable et intelligente (2) lancée en 2020 souligne que le trafic ferroviaire de marchandises devrait augmenter de 50 % d’ici à 2030 et doubler d’ici à 2050, tandis que le trafic ferroviaire à grande vitesse devrait doubler d’ici à 2030 et tripler d’ici à 2050. Le réseau ferroviaire étant en grande partie électrifié, une hausse du recours aux services ferroviaires pourrait contribuer à atteindre les objectifs du pacte vert et, partant, à réduire les émissions.

2.3.

Étant donné qu’une portion toujours plus large du réseau ferroviaire de l’Union souffre de congestion et n’est pas en mesure de répondre aux exigences de capacité de tous les candidats pouvant demander à réserver des sillons, la croissance future du trafic ferroviaire jugée nécessaire pour décarboner les transports est menacée.

2.4.

La Commission européenne propose donc une méthode plus adaptable et plus efficace de gestion des capacités et du trafic qui, selon elle, accroîtra tant la qualité des services disponibles que le recours au réseau ferroviaire du continent, lequel favorise la décarbonation.

2.5.

Il est intéressant de noter que la proposition s’écarte du règlement de 2010 sur les corridors de fret ferroviaire en supprimant le concept de corridor en ce qui concerne la gestion de la capacité, mais en maintenant et en développant ce qu’elle décrit comme les éléments positifs du règlement. Elle indique que les résultats de cet exercice ont été insatisfaisants, étant donné que la gestion de la capacité sur la base d’un corridor ne reflète pas le fonctionnement habituel des trains de marchandises. En outre, l’attention croissante accordée aux services transfrontaliers aggrave le problème, étant donné que les flux de passagers et de fret ne coïncident pas toujours.

Le CESE comprend la volonté de la Commission d’abandonner l’approche de gestion des capacités fondée sur les corridors, mais fait néanmoins observer que la création de corridors RTE-T devrait continuer de figurer parmi les priorités.

2.6.

Les services ferroviaires transfrontaliers requièrent de mieux coordonner les réseaux que ce n’est le cas à présent. Il y a lieu de mettre en place des mécanismes plus solides pour une meilleure coordination entre les gestionnaires de l’infrastructure nationaux et les autres acteurs participant à la fourniture des services ferroviaires transfrontaliers.

2.7.

La proposition à l’examen vise à permettre une répartition plus efficace des capacités de l’infrastructure ferroviaire en introduisant une certaine souplesse dans le processus et en donnant aux gestionnaires de l’infrastructure un rôle plus important dans la détermination des besoins en matière de transport.

2.8.

La proposition s’appuie sur les travaux menés par le secteur dans le cadre du projet de révision des horaires pour une gestion intelligente des capacités, qui vise à pallier les faiblesses des processus actuels de gestion des capacités de l’infrastructure et du trafic ferroviaire. Concrètement, elle fournit un cadre juridique pour la mise en œuvre intégrale de ce processus de révision des horaires.

2.9.

La proposition vise à créer des mesures d’incitation destinées tant aux gestionnaires d’infrastructure qu’aux entreprises ferroviaires, afin de les encourager à honorer leurs engagements liés aux capacités et à éviter les changements précipités.

2.10.

La Commission précise dans sa proposition qu’il convient de renforcer le rôle du réseau européen des gestionnaires de l’infrastructure (ENIM) en vue de lui confier l’élaboration et la mise en œuvre de procédures et de méthodologies de gestion des capacités et de coordination des capacités et du trafic transfrontaliers. Il est également nécessaire d’assurer une coordination structurée entre les gestionnaires de l’infrastructure et les opérateurs utilisant le réseau, notamment en améliorant les échanges de données entre les différents gestionnaires de l’infrastructure. Le déploiement d’outils numériques interopérables et l’augmentation de l’automatisation sont considérés comme des mesures prioritaires.

2.11.

En conséquence, la numérisation des processus liés aux capacités devrait améliorer l’efficacité et la qualité des services tout en donnant aux gestionnaires de l’infrastructure la capacité de faire face aux événements imprévus.

3. Observations particulières

3.1.

Le CESE regrette que la proposition ne fasse pas référence aux travailleurs du secteur ferroviaire ni aux coûts administratifs plus élevés pour les gestionnaires de l’infrastructure, qui nécessitent dès lors davantage de ressources. Il déplore également le fait qu’il n’existe pas d’équivalent du réseau européen des gestionnaires de l’infrastructure (ENIM) pour les entreprises et terminaux ferroviaires. Le CESE invite la Commission européenne à élaborer une stratégie cohérente pour promouvoir le transport écologique de marchandises à long terme. Le paquet «Écologisation du transport de marchandises» proposé manque de cohérence, car il risque d’entraîner un transfert modal dans le sens inverse de celui souhaité, c’est-à-dire du rail vers la route, en facilitant les opérations transfrontalières pour les «gigaliners» ou «méga-poids lourds» utilisant des combustibles fossiles.

3.2.

Cette modification de la planification des capacités aura des répercussions sur le travail quotidien des travailleurs du secteur ferroviaire, notamment des gestionnaires de l’infrastructure, qui seront contraints de recruter du personnel supplémentaire pour effectuer les tâches administratives plus nombreuses. En outre, la santé et la sécurité au travail des personnes chargées de l’entretien des infrastructures devraient occuper une place prioritaire dans la planification des capacités.

3.3.

Le Comité estime dès lors qu’il y a lieu d’évaluer l’incidence de ces changements sur le nombre et la nature des emplois au niveau des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires, de même que les besoins en matière de formation, en particulier pour les travailleurs directement concernés par le processus de planification des capacités.

3.4.

Le CESE se félicite des objectifs ambitieux fixés en matière de transport ferroviaire, dans la mesure où ce dernier forme l’épine dorsale de tout système de transport durable. Une répartition plus efficace des capacités de l’infrastructure peut créer des capacités supplémentaires indispensables à court terme et améliorer la planification des besoins à long terme.

3.5.

Le CESE appuie également les efforts continus visant à aplanir les différences techniques au sein du réseau ferroviaire européen.

3.6.

Le CESE constate avec regret que les résultats du règlement ne seront visibles qu’après 2030. Par conséquent, il recommande d’accélérer la mise en œuvre de certains éléments afin d’obtenir des résultats concrets d’ici à 2025, tels que la numérisation des outils et la gestion numérique des capacités. Le CESE tient pour essentiel d’accélérer le déploiement et la mise en œuvre d’outils numériques dans les années à venir afin de répondre en partie à la demande croissante de trafic ferroviaire et de contribuer aux objectifs du pacte vert et de la stratégie de mobilité durable et intelligente.

3.7.

Le CESE se félicite de l’introduction, sur une base pluriannuelle, d’accords-cadres et d’une «planification glissante». Toutefois, il convient de souligner que l’obligation, pour les gestionnaires de l’infrastructure, d’avoir recours aux accords-cadres doit aller de pair avec une révision du règlement d’exécution (UE) 2016/545 de la Commission (3). La manière dont les accords-cadres sont régis par le règlement à l’étude rend leur utilisation extrêmement bureaucratique et contraignante pour les gestionnaires de l’infrastructure. C’est pourquoi ils sont nombreux, en Europe, à s’opposer à l’utilisation de ces accords-cadres.

3.8.

Le nouveau concept de «planification glissante» constitue un élément clé pour garantir que le nouveau processus de gestion et de répartition des capacités corresponde aux besoins du marché. Dans le même temps, il convient de laisser prospérer des particularités nationales, pour autant qu’elles ne nuisent pas au processus global de mise en œuvre.

Toutefois, le CESE relève également la nécessité de prévoir, à moyen et à long terme, des investissements publics massifs et un financement stable de sorte à construire de nouvelles infrastructures et à entretenir et moderniser les lignes existantes, tout en investissant dans des outils numérisés tels que la gestion numérique des capacités. Le CESE considère qu’il est essentiel pour le secteur ferroviaire d’accélérer le déploiement et la mise en œuvre de la gestion numérique des capacités dans les années à venir. À cette fin, la Commission européenne devrait veiller à ce qu’un financement suffisant soit prévu pour la mise en œuvre intégrale du projet de révision des horaires, y compris la gestion numérique des capacités. Il importe également d’encourager les investissements dans le système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), étant donné qu’il peut potentiellement accroître les capacités de l’infrastructure.

3.9.

Le CESE salue le fait que la Commission européenne s’appuie sur l’expertise du secteur, à savoir les résultats du projet de révision des horaires et d’autres initiatives sectorielles telles que le mécanisme de gestion des situations d’urgence et le réseau européen de gestion du trafic. La répartition des capacités de l’infrastructure ferroviaire représente un casse-tête d’une extrême complexité. Il importe d’analyser soigneusement les implications de toute modification du système. Le nouveau processus de gestion des capacités permet de remédier au manque d’harmonisation, de synchronisation et de coordination des processus d’attribution des capacités constaté actuellement dans l’Union européenne. Fondée sur une solide expertise du secteur, la proposition est à même de garantir que le nouveau modèle réponde mieux aux besoins réels de l’infrastructure ferroviaire et des utilisateurs du rail.

3.10.

Afin d’améliorer le trafic transfrontalier, la proposition préconise l’harmonisation des règles et procédures régissant la gestion des capacités de l’infrastructure ferroviaire.

À cet égard, le CESE rappelle que les principes de subsidiarité et de proportionnalité doivent toujours être respectés. Il convient de limiter à une nécessité absolue l’ajout d’échelons de coordination et/ou de bureaucratie supplémentaires à un système déjà complexe, par exemple la mise en place d’un organe d’évaluation des performances chargé de conseiller la Commission européenne dans tous les domaines qui influencent les performances des services ferroviaires et la gestion de l’infrastructure, ou encore la création d’un cadre commun pour évaluer les performances et veiller à ce que les gestionnaires de l’infrastructure utilisent des principes et des méthodologies communs pour mesurer les performances au moyen d’indicateurs convenus, contribuant à détecter les lacunes s’agissant des performances du réseau. Il est important d’utiliser un ensemble bien défini, mais limité d’indicateurs clés de performance. L’organe d’évaluation des performances doit intégrer à la fois l’expérience et les connaissances des gestionnaires de l’infrastructure et des entreprises ferroviaires, en veillant à trouver un juste équilibre entre elles.

Le CESE estime que l’initiative législative à l’examen devrait se limiter strictement aux mesures nécessaires pour mettre en œuvre le projet de révision des horaires et devrait principalement s’appuyer sur les dispositions existantes de la directive établissant un espace ferroviaire unique européen.

3.11.

Le CESE estime qu’obtenir plus rapidement des informations claires sur l’attribution des sillons et améliorer la flexibilité permettra de rendre les chemins de fer plus attrayants tant pour le transport de passagers (sur de longues distances) que de marchandises.

3.12.

Si optimiser la répartition des capacités de l’infrastructure ferroviaire constitue indéniablement un pas en avant dans la promotion du rail en tant que mode de transport durable, le CESE souligne également que le secteur estime qu’il en résultera une augmentation maximale de 3 % de la capacité utilisable et un transfert modal de plus de 0,5 % de la route vers le rail (4).

L’infrastructure ferroviaire actuelle est loin d’être suffisante pour répondre à la demande. La création de nouvelles infrastructures et l’entretien adéquat du réseau existant augmenteront considérablement les capacités ainsi que la qualité de l’infrastructure et des services ferroviaires de transport de voyageurs et de marchandises.

3.13.

Le Comité salue dès lors le fait que la Commission européenne reconnaisse les autres défis auxquels est confronté le secteur ferroviaire, qui pourraient s’avérer encore plus déterminants, notamment «l’internalisation insuffisante des coûts externes du transport entre les modes de transport», «le nombre insuffisant d’infrastructures ferroviaires ou leur mauvais état» ou encore «le manque d’interopérabilité technique et opérationnelle des systèmes ferroviaires nationaux dans l’Union européenne».

3.14.

Le CESE admet que, si les capacités ferroviaires doivent être réparties de la manière la plus efficace possible, le choix entre les passagers et le fret, entre les longues distances et les trajets locaux et entre les liaisons nationales et internationales impliquera toujours de trouver le juste équilibre entre les différents intérêts. Ces choix ne peuvent se faire dans la neutralité, et ils affecteront la manière dont les chemins de fer servent nos intérêts publics. Il est donc primordial de mettre suffisamment en exergue les lignes locales et régionales. En tout état de cause, il ne sera pas possible d’atteindre les objectifs du pacte vert sans le transport régional, au vu du volume colossal de trafic qu’il représente. À cet égard, il est heureux que le règlement à l’étude adopte une «approche de réseau» plutôt qu’une «approche par corridors».

3.15.

Le CESE reconnaît que le fret ferroviaire international est essentiel pour rendre le transport de marchandises en Europe plus durable et regrette que sa part de marché n’ait pas été augmentée par les politiques de l’Union des dernières décennies, qui ont totalement libéralisé le secteur en 2006. Pour stimuler le fret ferroviaire, il est indispensable de mener une politique active de l’Union axée sur les investissements et la promotion de la coopération transfrontalière entre les entreprises concernées. Une «plateforme des entreprises ferroviaires» semblable à celle consacrée aux gestionnaires de l’infrastructure (PRIME/ENIM), de même que des groupes de travail techniques, à l’instar de la structure de groupes consultatifs des terminaux et des entreprises ferroviaires basée sur les corridors de fret ferroviaire, permettraient de maintenir un certain équilibre dans l’expression du marché et d’apporter un contrepoint au réseau européen des gestionnaires de l’infrastructure en établissant une symétrie dans leurs relations vis-à-vis de la Commission, ainsi qu’une interface pour le réseau européen des organismes de contrôle ferroviaire (ENRRB).

Par ailleurs, le CESE est favorable à la poursuite du développement et du financement (par l’UE) de l’attelage automatique numérique (DAC) en vue de promouvoir le transport de marchandises par rail en Europe.

3.16.

Le CESE soutient pleinement les objectifs du paquet «écologisation des transports», qui vise à rendre les transports en Europe plus durables et à parvenir à un transfert modal de la route au rail dans le transport de marchandises. Il constate toutefois que ce paquet législatif ne prévoit pas de mesures qui conduiront véritablement à un transfert modal dans le transport de marchandises.

Si une répartition plus efficace des capacités de l’infrastructure ferroviaire constitue un pas dans la bonne direction, la Commission européenne propose également de faciliter les opérations transfrontalières des camions à combustibles fossiles de plus grande taille, appelés «gigaliners» ou «méga-poids lourds». Non seulement ces camions sont dangereux pour les autres usagers de la route et souvent incompatibles avec le transport multimodal, mais ils entraîneront également un transfert modal dans le sens inverse de celui qui est souhaité, c’est-à-dire du rail vers la route.

3.17.

Enfin, le CESE déplore le manque de cohérence apparent de l’approche de la Commission européenne pour ce qui est de promouvoir le fret ferroviaire en tant qu’épine dorsale durable de la politique européenne des transports. De récentes enquêtes sur d’éventuelles aides d’État illégales en faveur de deux des plus grands opérateurs de fret ferroviaire de l’Union (5) ont l’effet complètement inverse: elles dissuadent les États membres d’investir dans la promotion du fret ferroviaire en tant qu’alternative durable au transport routier.

3.18.

Le CESE invite la Commission européenne à élaborer une stratégie cohérente pour promouvoir le transport écologique de marchandises à long terme. Le paquet «Écologisation du transport de marchandises» proposé manque de cohérence, car il risque d’entraîner un transfert modal dans le sens inverse de celui souhaité, c’est-à-dire du rail vers la route, en facilitant les opérations transfrontalières pour les «gigaliners» ou «méga-poids lourds» utilisant des combustibles fossiles.

Bruxelles, le 25 octobre 2023.

Le président du Comité économique et social européen

Oliver RÖPKE

(1) Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the use of railway infrastructure capacity in the single European railway area, amending Directive 2021/34/EU and repealing Regulation (EU) No 913/2010 [COM(2023) 443 final].

(2) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Stratégie de mobilité durable et intelligente — mettre les transports européens sur la voie de l’avenir» [COM(2020) 789 final].

(3) Règlement d’exécution (UE) 2016/545 de la Commission du 7 avril 2016 sur les procédures et les critères concernant les accords-cadres pour la répartition des capacités de l'infrastructure ferroviaire (JO L 94 du 8.4.2016, p. 1).

(4) Communauté européenne du rail (CER) (2023), Rail infrastructure capacity and traffic management: implementation of TTR and DCM [«Les capacités de l’infrastructure ferroviaire et la gestion du trafic: mise en œuvre du projet de révision des horaires et de la gestion numérique des capacités»], https://www.cer.be/images/publications/positions/230201_CER_Position_Paper_TTR_and_DCM.pdf [en anglais uniquement].

(5) Voir les communiqués de presse «Aides d’État: la Commission ouvre une enquête approfondie sur les mesures de soutien allemandes en faveur de DB Cargo», https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_22_681, et «Aides d’État: La Commission ouvre une enquête approfondie sur les mesures de soutien françaises en faveur de Fret SNCF», https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_243

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/891/oj

ISSN 1977-0936 (electronic edition)