Avis institutionnel — 52023AE3708

Rapporteur:

Tymoteusz Adam ZYCH

Consultation	Parlement européen, 19.10.2023 Conseil de l’Union européenne, 20.9.2023
Base juridique	Article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Marché unique, production et consommation»
Adoption en section	23.11.2023
Adoption en session plénière	13.12.2023
Session plénière no	583
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	158/1/1

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient l’initiative de la Commission et considère qu’elle est globalement raisonnable, nécessaire et proportionnée. La sécurité des enfants ne saurait être compromise.

1.2.

La proposition d’extension des interdictions génériques, justifiée par les progrès scientifiques, est équilibrée, dans la mesure où elle réduirait considérablement le nombre d’accidents et de maladies résultant d’un contact avec des substances chimiques nocives présentes dans les jouets. En outre, la proposition s’inscrit dans le cadre d’une stratégie plus large de l’Union en matière de produits chimiques et d’une législation concernant d’autres produits (y compris les produits de puériculture).

1.3.

L’introduction d’un passeport numérique de produit peut avoir une incidence sur la disposition des consommateurs à acheter des jouets non conformes et aider les autorités de surveillance du marché et les autorités douanières à établir une distinction entre les jouets conformes et non conformes. Toutefois, étant donné que les dispositions prévues peuvent avoir une incidence négative disproportionnée sur le marché des jouets traditionnels et personnalisés non produits en série, le CESE suggère d’introduire des mesures spécifiques pour aider les fabricants qui produisent ces jouets.

1.4.

Le CESE invite la Commission à examiner les menaces potentielles pour la sécurité des enfants qui pourraient résulter d’une éventuelle augmentation de la part de marché des jouets non conformes en raison d’une hausse des prix des jouets. Ce risque peut être contrebalancé par une surveillance efficace du marché, en accordant une attention particulière à la conformité des jouets importés.

2. Introduction

2.1.

Le présent avis a pour objet le projet de proposition de la Commission européenne de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la sécurité des jouets et abrogeant la directive 2009/48/CE («règlement relatif aux jouets» ou «la proposition»).

2.2.

Comme l’indique l’exposé des motifs, le règlement relatif aux jouets se concentre sur deux objectifs principaux: 1) améliorer la sécurité pour les enfants contre les risques liés aux substances chimiques nocives contenues dans les jouets, et 2) réduire le nombre de jouets non conformes au droit de l’Union («jouets non conformes»).

2.3.

L’exposé des motifs précise en outre que le régime juridique actuel, fondé sur la directive 2009/48/CE du Parlement européen et du Conseil (1) (la «directive relative à la sécurité des jouets»), n’est pas suffisant pour résoudre les problèmes susmentionnés.

2.4.

En ce qui concerne les substances chimiques nocives, l’exposé des motifs indique que la directive relative à la sécurité des jouets ne fait pas référence à des substances telles que les perturbateurs endocriniens ou celles qui affectent les systèmes immunitaires, nerveux ou respiratoire. Dans le même temps, le pouvoir conféré à la Commission de modifier la directive relative aux jouets et de l’adapter aux connaissances scientifiques est trop limité. En particulier, il lui est impossible d’adapter la directive pour ce qui est des valeurs limites concernant les jouets destinés aux enfants de plus de 36 mois.

2.5.

Dans ce contexte, comme l’a indiqué la Commission, l’extension des interdictions génériques s’appuie principalement sur les progrès des connaissances scientifiques et l’actuelle prise de conscience des effets nocifs de plusieurs substances chimiques contenues dans les jouets (même dans ceux qui sont actuellement conformes). Cette approche est également cohérente avec la politique plus large de l’Union, en particulier la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques (2).

2.6.

Malgré l’extension des interdictions génériques, le secteur peut demander des dérogations pour autoriser des substances et des mélanges spécifiques indiquant leur utilisation autorisée dans les jouets et de nouvelles valeurs limites pour des substances spécifiques dans les jouets. Des dérogations peuvent être accordées au moyen d’actes délégués de la Commission, qui ont un effet erga omnes.

2.7.

En ce qui concerne la réduction de la part des jouets non conformes sur le marché de l’Union, la principale mesure proposée dans le règlement relatif aux jouets est un nouveau passeport numérique de produit. La proposition ne prévoit pas de mesures réglementaires nouvelles ou plus larges à cet égard: le cœur des dispositions de la directive relative à la sécurité des jouets figure dans la proposition et reste inchangé, avec quelques petites modifications. Cependant, le règlement relatif aux jouets est proposé dans le contexte d’un cadre réglementaire existant particulier, à savoir le règlement (UE) 2019/1020 du Parlement européen et du Conseil (3) sur la surveillance du marché, et les règlements (UE) 2022/2399 (4) et (UE) 2023/988 (5) du Parlement européen et du Conseil. D’autres mesures d’application, ainsi que les obligations des États membres à cet égard, sont prévues dans ce cadre réglementaire et ne relèvent pas du champ d’application du présent avis.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE reconnaît le caractère sensible de l’objet de la proposition. Les jouets sont essentiels au bon développement physique et mental des enfants. Mais par ailleurs, ils peuvent être dangereux et entraîner des accidents parfois mortels. Les enfants constituent un groupe vulnérable et devraient, dans l’intérêt public, bénéficier de mesures de protection renforcées. Le CESE convient qu’il ne faudrait jamais faire de compromis en ce qui concerne la sécurité des enfants malgré les avantages qu’offrent les jouets en matière de développement, même si la protection nécessaire entraîne des coûts et des charges administratives. Toutefois, ce postulat n’induit pas que les tests réglementaires, tels que ceux de proportionnalité ou de subsidiarité, ne s’appliquent pas. Certaines des préoccupations du CESE à cet égard seront examinées ci-après (aux points 4 à 6). Le CESE invite la Commission et les institutions de l’Union associées au processus législatif à tenir compte de ces préoccupations.

3.2.

L’évolution des connaissances scientifiques concernant la nocivité de plusieurs substances chimiques qui étaient autrefois contenues dans les jouets pourrait engendrer un risque non négligeable de voir les États membres tenter d’imposer des exigences supplémentaires aux fabricants de jouets (procédure régie par l’article 114 du TFUE), ce qui pourrait diviser le marché unique. Le CESE est conscient de ce fait et accueille favorablement la proposition en tant qu’elle constitue une mesure réglementaire justifiée qui assure la sécurité des jouets sur le marché de l’Union et garantit que les jouets conformes à la législation européenne sont sûrs. Le CESE salue la flexibilité et le caractère général du règlement relatif aux jouets, qui s’avèrent nécessaires si les connaissances scientifiques venaient à encore évoluer. Cet objectif peut être atteint principalement au moyen des pouvoirs délégués de la Commission au titre de l’article 46, paragraphes 5 et 8.

3.3.

Le passeport numérique de produit semble représenter une mesure appropriée qui permettrait aux consommateurs, aux autorités de surveillance du marché et aux autorités douanières de distinguer les jouets conformes de ceux qui ne le sont pas. Il améliorerait sans nul doute la sécurité et, dans une certaine mesure, réduirait le nombre de jouets non conformes sur le marché (sous réserve des commentaires détaillés ci-après). Néanmoins, étant donné que les changements entraîneraient des coûts pour le secteur (6), le CESE invite la Commission à prendre au sérieux la nécessité des mesures examinées au paragraphe 6.9 ci-après.

3.4.

Outre ce qui précède, le CESE partage l’avis de certaines parties prenantes selon lequel la proposition pourrait ne pas suffire pour réduire le nombre de jouets non conformes et les menaces potentielles que présentent certains jouets pour la santé des enfants. Par conséquent, il invite la Commission à réexaminer le champ d’application de la proposition ou à l’étendre dans un avenir proche, notamment en définissant les places de marché en ligne comme des opérateurs économiques, en déterminant les niveaux minimaux des sanctions mentionnées à l’article 52 et en introduisant des exigences spécifiques pour réglementer les niveaux de bruit de manière plus détaillée que ce qui est proposé à l’annexe II, partie I, paragraphe 10. De plus, étant donné que l’exposé des motifs de la proposition fait référence au principe de précaution, celui-ci devrait également apparaître dans le texte juridique du règlement sur les jouets, à l’instar de ce qui est pratiqué à l’article 39 de la directive relative à la sécurité des jouets.

4. Proportionnalité de l’extension des interdictions génériques

4.1.

Le CESE n’est pas sans savoir que plusieurs parties prenantes ont soulevé des arguments lors des débats publics, affirmant que les substances chimiques qui font l’objet des interdictions génériques proposées sont contenues non seulement dans les jouets, mais aussi dans de nombreux autres produits avec lesquels les enfants sont en contact quotidiennement. Il a été avancé que le règlement ne pouvait pas éliminer les menaces pour la santé des enfants en imposant des charges administratives disproportionnées à un secteur tout en ignorant les mêmes menaces dans un autre. Si le CESE convient que le problème de la sécurité chimique ne se limite pas au règlement relatif à la fabrication des jouets, cela ne signifie pas que la proposition en question ne respecte pas le principe de proportionnalité.

4.2.

Tout d’abord, bien que Comité sache que de nombreuses substances nocives sont présentes dans d’autres produits avec lesquels les enfants ont des contacts quotidiens, cette situation n’empêche pas la proposition d’atteindre les objectifs prévus. Le principal objectif du règlement relatif aux jouets est de veiller à ce que les jouets conformes au droit de l’Union soient sûrs pour les enfants. En d’autres termes, les mesures proposées visent à réduire de manière significative, voire à éliminer, les accidents préjudiciables liés aux substances chimiques contenues dans les jouets que les enfants utilisent, mais elles ne suppriment pas ces risques par rapport à d’autres produits, quels qu’ils soient, étant donné qu’il ne s’agit pas de l’objectif de la proposition. Le règlement relatif aux jouets est proportionné dans la mesure où un nombre important d’accidents et de maladies causés par le contact avec des substances chimiques nocives est associé aux jouets, et que les mesures proposées permettraient de les réduire de manière significative.

4.3.

Ensuite, la proposition s’inscrit dans le cadre d’une stratégie plus large de l’Union en matière de produits chimiques et d’une législation concernant d’autres produits (y compris les produits de puériculture), qui est en préparation (7). Le CESE estime que ce contexte est essentiel pour considérer comme infondées à cet égard les éventuelles accusations qui seraient portées contre la proposition, en lien avec la proportionnalité et le caractère discriminant. Toutefois, le CESE note que, pour cette raison, le règlement relatif aux jouets devrait plutôt faire partie d’un train de mesures législatives plus vaste. Le CESE invite dès lors la Commission à envisager de combiner le processus législatif concernant le règlement relatif aux jouets avec d’autres textes législatifs, proposés ou prévus, portant sur les substances chimiques nocives présentes dans les produits. Il est particulièrement important de mettre en place des garanties solides pour la sécurité des produits de puériculture autres que les jouets.

5. Procédures de dérogation

5.1.

Selon la proposition, en fonction de la méthode de production ou de l’utilisation de certaines substances chimiques qui relèvent du champ d’application des interdictions génériques, certains produits peuvent se voir octroyer une dérogation au moyen d’actes délégués de la Commission. La procédure peut être engagée par le fabricant, qui sera chargé, en plus de demander la dérogation, de préparer un dossier approprié, comprenant notamment les résultats d’essais scientifiques. Bien que le règlement relatif aux jouets ne prévoie pas de frais administratifs pour une telle demande, le coût par demande de dérogation (c’est-à-dire le coût de production du dossier) pourrait se situer entre 50 000 et 150 000 EUR (8).

5.2.

Les éventuelles dérogations auraient un effet erga omnes, de sorte qu’elles bénéficieraient également à d’autres fabricants. Toutefois, comme l’ont relevé les parties prenantes, les procédures de dérogation sont généralement le fruit d’efforts déployés par l’ensemble du secteur, et le «problème du passager clandestin» ne devrait pas se poser.

5.3.

Plusieurs parties prenantes ont fait valoir que l’extension des interdictions génériques et l’obligation de demander de nouvelles dérogations constituent des charges administratives supplémentaires inutiles qui pourraient augmenter le coût de production des jouets et, par conséquent, leurs prix. Le CESE estime qu’il ne s’agit pas là d’un argument valable, car la présence de substances chimiques nocives dans les jouets ne saurait être acceptée pour de simples motifs de réductions éventuelles des coûts. Le CESE souscrit à la position de la Commission selon laquelle la sécurité des enfants ne peut être compromise. Dès lors que des preuves scientifiques attestent qu’une substance est nocive pour les enfants, l’interdiction de son utilisation dans les jouets ne constitue pas une simple mesure de précaution, mais une disposition qui se fonde sur des connaissances scientifiques avérées. Par ailleurs, les autorités réglementaires ne peuvent pas prédire l’usage que les fabricants feront de certaines substances chimiques dans les jouets. C’est pourquoi il est raisonnable que la charge de la preuve à cet égard incombe plutôt aux fabricants au moyen de la procédure de dérogation.

5.4.

Le CESE est d’avis que les fabricants seront ainsi davantage incités à améliorer la sécurité des jouets, à trouver de nouvelles méthodes de production et à envisager l’utilisation de substances chimiques particulières dans les jouets. Il existe évidemment une autre option: interdire sans exception les produits chimiques qui font l’objet de discussions. Toutefois, cette solution pourrait entraîner d’importantes distorsions du marché. Du point de vue du CESE, les mesures réglementaires retenues sont donc raisonnables et proportionnées.

6. Passeport numérique de produit

6.1.

L’objectif déclaré de l’introduction d’un passeport numérique de produit est de réduire le nombre de jouets non conformes sur le marché de l’UE. Comme l’explique la Commission, il s’agit d’une mesure visant à faire respecter les exigences du règlement relatif aux jouets.

6.2.

Le CESE estime que cet argument n’est que partiellement justifié. Il convient de souligner que la proposition contient des dispositions limitées en ce qui concerne l’application de ses exigences. De l’avis du CESE, la présence sur le marché de produits non conformes aux exigences légales résulte généralement de deux facteurs: i) l’absence d’application correcte ou l’insuffisance de la surveillance du marché, et ii) le fait que les citoyens soient disposés à acheter des produits non conformes, généralement sur la base des différences de prix entre les produits conformes et non conformes ou par un manque de sensibilisation à la non-conformité.

6.3.

Comme le souligne le rapport d’analyse d’impact (9), «les données relatives à la période allant de 2016 à mai 2022 indiquent que 43 % des jouets faisant l’objet d’inspections approfondies ont été jugés non conformes et que plus de la moitié d’entre eux présentent des risques importants pour la sécurité» et «la valeur du marché des jouets non conformes a été estimée, pour 2019, à un montant allant de 248 millions à 1,65 milliard d’EUR» (10). Autrement dit, la part de marché des jouets non conformes est très élevée et représente sans doute presque la moitié de l’ensemble du marché. Toutefois, ce statut concerne le respect des exigences actuellement en vigueur sur la base de la directive relative à la sécurité des jouets, de sorte que leur durcissement ne peut qu’aggraver la situation. Cette situation peut cependant être équilibrée (ou améliorée) en assurant une meilleure surveillance du marché ou en limitant la disposition des consommateurs à acheter des jouets non conformes.

6.4.

Comme indiqué précédemment, la proposition prévoit un champ d’application très limité des nouvelles mesures réglementaires, par rapport à la législation antérieure, dans le domaine de la surveillance du marché. Ces mesures sont plutôt prescrites dans d’autres actes législatifs de l’Union qui ne font pas l’objet du présent avis. En outre, comme l’explique la Commission, il n’y a généralement aucun problème concernant les autorités compétentes des États membres chargées de la surveillance du marché. Par conséquent, à cet égard, la proposition n’apporte aucune nouvelle valeur ajoutée et ne peut pas atteindre l’objectif déclaré.

6.5.

Qui plus est, les nouvelles exigences augmenteraient les coûts de fabrication des jouets et, par conséquent, entraîneraient des hausses de prix. Il est difficile de comparer les prix des jouets conformes et non conformes, étant donné que ces produits ne sont souvent pas comparables à de nombreux égards, non seulement en raison de leurs caractéristiques, mais aussi en raison des marques commerciales, étant donné que les produits de marque respectent généralement les exigences légales et sont plus chers. Toutefois, un effet de substitution entre les produits est toujours susceptible d’inciter les consommateurs à acheter des produits moins chers, qu’ils soient conformes ou non. Dans ce contexte, les écarts de revenus entre les membres de la société et entre les sociétés, ainsi que le fait que chaque enfant a besoin de jouets pour son bon développement physique et mental peuvent se traduire par une augmentation des parts de marché des jouets non conformes une fois que les prix des jouets conformes augmentent. Néanmoins, les documents présentés ne contiennent pas suffisamment de données à cet égard, notamment en ce qui concerne la mesure dans laquelle les hausses de prix influencent les choix des consommateurs.

6.6.

En conséquence, l’introduction d’un passeport numérique de produit ne peut pas équilibrer (ou du moins, il n’a pas été suffisamment prouvé qu’il est en mesure d’équilibrer) la différence de prix susmentionnée et ses conséquences. Cependant, la mesure proposée peut avoir une incidence sur la disposition des consommateurs à acheter des jouets non conformes et aider les autorités de surveillance du marché et les autorités douanières à établir une distinction entre les jouets conformes et non conformes.

6.7.

Pour ces raisons, le CESE estime que la mesure en question ne réduira pas sensiblement le nombre de jouets non conformes sur le marché de l’UE, ce qui signifie que le deuxième objectif de la proposition ne peut être atteint que dans une mesure limitée.

6.8.

Ce point ne modifie néanmoins pas l’évaluation globalement positive que fait le CESE de la proposition de règlement relatif aux jouets, étant donné que l’amélioration de la sécurité des produits constitue une justification suffisante des mesures proposées. L’analyse du marché ne peut mettre en péril ou affaiblir la sécurité des enfants. Cependant, le CESE invite la Commission à examiner les menaces potentielles pour la sécurité des enfants résultant de l’éventuelle augmentation de la part de marché des jouets non conformes, ainsi que d’éventuelles mesures supplémentaires pour contrebalancer ce risque.

6.9.

Le CESE note que l’introduction d’un passeport numérique de produit peut avoir une incidence négative disproportionnée sur le marché des jouets traditionnels et personnalisés non produits en série (fabriqués par des microentrepreneurs, des artistes et des artisans locaux), qui ont une valeur éducative et culturelle particulière pour les enfants et la société dans son ensemble. Si les difficultés en question ne peuvent justifier une dérogation générale aux obligations figurant dans la proposition pour ce groupe, il convient de procéder à des analyses supplémentaires sur la manière de réduire les coûts que les entrepreneurs concernés supporteront. Le CESE suggère d’envisager la mise en place d’éventuelles mesures pour les aider, en particulier une procédure spéciale d’autorisation de passeport numérique pour les fabricants de jouets personnalisés non produits en série, ainsi que la mise en place d’une application publique simple en ligne et d’un serveur qui puissent fournir aux microfabricants les fonctions de base nécessaires à l’établissement de passeports numériques pour les produits qu’ils fabriquent.

7. Autres commentaires et divergences mineures

7.1.

Veuillez noter que l’article 3, point 7, de la proposition fait référence à l’article 2, point 11, du règlement (UE) 2019/1020, mais que ce point n’existe pas. Il devrait s’agir de l’article 3, point 11.

7.2.

En ce qui concerne l’article 37, le CESE suggère d’adopter une formulation plus précise, par exemple: «Les États membres veillent à ce qu’une procédure de recours transparente et accessible à l’encontre des décisions des organismes notifiés soit disponible.».

7.3.

Le CESE invite également la Commission à envisager de modifier l’article 54, paragraphe 1, en supprimant le délai maximal pour que les jouets mis sur le marché en conformité avec la directive sur la sécurité des jouets continuent d’être mis à disposition sur le marché. Étant donné que le cycle de vie du marché varie d’un produit à l’autre (compte tenu également des ventes saisonnières) et qu’il est peu probable que les fabricants mettent davantage de produits sur le marché pendant la période transitoire, la formulation proposée de l’article 54, paragraphe 1, semble déraisonnable.

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(1) Directive 2009/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 relative à la sécurité des jouets (JO L 170 du 30.6.2009, p. 1).

(2) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions intitulée «Stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques — Vers un environnement exempt de substances toxiques» [COM(2020) 667 final].

(3) Règlement (UE) 2019/1020 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 sur la surveillance du marché et la conformité des produits, et modifiant la directive 2004/42/CE et les règlements (CE) no 765/2008 et (UE) no 305/2011 (JO L 169 du 25.6.2019, p. 1).

(4) Règlement (UE) 2022/2399 du Parlement européen et du Conseil du 23 novembre 2022 établissant l’environnement de guichet unique de l’Union européenne pour les douanes et modifiant le règlement (UE) no 952/2013 (JO L 317 du 9.12.2022, p. 1).

(5) Règlement (UE) 2023/988 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 relatif à la sécurité générale des produits, modifiant le règlement (UE) no 1025/2012 du Parlement européen et du Conseil et la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil, et abrogeant la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil et la directive 87/357/CEE du Conseil (JO L 135 du 23.5.2023, p. 1).

(6) «La charge administrative supplémentaire globale liée à l’introduction du passeport de produit numérique a été estimée, sur la base de la structure actuelle du marché et de la production moyenne attendue par entreprise, à un montant ponctuel d’environ 18 000 000 EUR et à un montant récurrent de 10 500 000 EUR par an», exposé des motifs, p. 9.

(7) Voir la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques, p. 10: «La Commission élargira le champ d’application de l’approche générique de la gestion des risques de manière à garantir que les produits de consommation — y compris, entre autres, les matériaux destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires, les jouets, les articles de puériculture, les cosmétiques, les détergents, les produits d’ameublement et les textiles — ne contiennent pas de substances chimiques qui provoquent des cancers et des mutations génétiques, qui affectent le système reproducteur ou le système endocrinien, ou qui sont persistantes et bioaccumulables. […] [La Commission] assurera la protection des enfants contre les substances chimiques dangereuses présentes dans les articles de puériculture et d’autres produits destinés aux enfants (autres que les jouets) dans le but d’offrir le même niveau de protection que dans les jouets, au moyen des exigences légales contraignantes de la directive sur la sécurité générale des produits et des restrictions prévues par le règlement REACH.».

(8) Exposé des motifs, p. 9.

(9) Document de travail des services de la Commission — Analyse d’impact [SWD(2023) 269 final, p. 16].

(10) Document de travail des services de la Commission — Analyse d’impact [SWD(2023) 269 final, p. 17].