Avis institutionnel — 52023AE3740

Rapporteure:

Jarmila DUBRAVSKÁ

Consultation	Parlement européen, 11.9.2023 Conseil, 26.7.2023
Base juridique	Article 192, paragraphe 1, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Agriculture, développement rural et environnement»
Adoption en section	2.10.2023
Adoption en session plénière	26.10.2023
Session plénière no	582
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	187/3/3

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) soutient l’objectif de la Commission consistant à protéger la santé et la vie des citoyens ainsi que l’environnement.

1.2.

Le Comité se félicite dès lors de l’interdiction de l’utilisation d’amalgames pour les soins dentaires à partir du 1er janvier 2025, mais suggère que cette interdiction ne soit assortie d’aucune exception, étant donné qu’il existe de nombreux matériaux de substitution exempts de mercure. De ce fait, rien ne saurait justifier que l’on continue d’utiliser des amalgames pour les soins dentaires, même dans des cas exceptionnels, car en mettant un terme à cet usage, nous protégerons la santé des patients ainsi que l’environnement.

1.3.

La raison pour laquelle les autres matériaux d’obturation sans mercure sont de plus en plus coûteux pour les patients de quelques États membres de l’Union européenne (UE) est que certains systèmes de santé nationaux remboursent les amalgames dentaires mais pas les autres produits d’obturation. Le CESE estime que l’abandon progressif des amalgames, sans possibilité de dérogation, constituera un signal important à destination des systèmes de santé nationaux, pour qu’ils ne remboursent que les obturations dentaires ne contenant pas d’amalgames toxiques.

1.4.

L’interdiction d’utiliser des amalgames au profit d’alternatives pertinentes et appropriées peut être mise en œuvre par l’instauration d’une forme de compensation financière qui serait incluse dans les règles des différentes compagnies d’assurance maladie. Le CESE recommande dès lors à la Commission de rechercher des modalités pour financer des solutions de remplacement sûres et respectueuses de l’environnement. À l’heure actuelle, l’amalgame est déjà plus coûteux que les solutions de remplacement, compte tenu non seulement du coût de sa production, de la disponibilité limitée des matières premières, mais aussi de l’équipement obligatoire en séparateurs d’amalgame, ainsi que des coûts de stockage et d’élimination en toute sécurité des déchets produits par les cabinets dentaires.

1.5.

Dans le cas où l’interdiction ne serait pas totale et prévoirait des exemptions, les amalgames dentaires continueront à être nécessaires. Le Comité souligne que, dans ce cas, afin de protéger la société et l’environnement non seulement au niveau de l’UE, mais aussi dans une perspective mondiale, il est indispensable de garantir des conditions de concurrence équitables pour toutes les parties prenantes. Il est inacceptable d’interdire la production et l’exportation d’amalgames uniquement pour les États membres de l’UE si des amalgames continuent d’être importés sur le territoire de l’Union. Il importe de maintenir la possibilité de production sur le territoire de l’Union si les amalgames continuent d’être utilisés, ne fût-ce que dans une mesure limitée, afin de ne pas réduire la compétitivité des entreprises européennes, tout en assurant la surveillance du processus de production et de la qualité des amalgames fournis.

1.6.

Si l’on veut que la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques et le plan d’action «zéro pollution» soient couronnés de succès, la participation de l’ensemble de la société, y compris des compagnies d’assurance maladie, est cruciale. De cette manière, les compagnies d’assurance maladie contribueront à la protection de l’environnement.

1.7.

Le CESE demande que des recherches soient menées d’urgence afin de trouver des solutions de remplacement appropriées pour les produits dans lesquels le mercure continue d’être utilisé.

1.8.

Le Comité regrette, s’agissant des produits jugés essentiels pour la protection civile et les utilisations militaires dans lesquels le mercure est encore utilisé, que leur interdiction n’ait pas encore été adoptée. Le mercure issu de ces produits nuit à l’environnement tout comme à la vie et à la santé de la population; il reste dans le sol, pénètre dans l’eau et s’inscrit donc dans un cycle qui perpétue ses effets néfastes sur les organismes vivants.

1.9.

Le Comité demande à la Commission de commencer à œuvrer en faveur d’une interdiction mondiale de la production et de l’utilisation de produits à usage militaire. Il s’agit d’une approche pertinente non seulement pour protéger l’environnement, mais surtout pour promouvoir la paix dans le monde.

2. Proposition de la Commission

2.1.

Dans un souci de protection de la santé et de l’environnement, la Commission européenne a élaboré la stratégie pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques et le plan d’action «zéro pollution».

2.2.

La proposition de règlement présentée par la Commission, qui fait suite à la stratégie et au plan d’action déjà adoptés, vise à traiter tous les aspects liés au mercure, y compris son utilisation dans les produits, en vue de satisfaire aux obligations découlant de la convention de Minamata, à laquelle 146 États ont désormais adhéré (1).

2.3.

La proposition entend respecter l’engagement pris par l’Union de montrer l’exemple et de veiller à ce que les produits chimiques dangereux interdits sur son territoire ne soient pas produits à des fins d’exportation, tout en respectant l’engagement «zéro pollution» visant à réduire au minimum l’empreinte environnementale de l’Union au-delà de ses frontières. La réalisation de cet objectif requiert que soit modifiée la législation pertinente.

2.4.

Sur la base de son rapport (2) sur la faisabilité de l’élimination progressive du mercure dans les amalgames dentaires et dans d’autres produits, la Commission présente donc une proposition législative visant à abandonner progressivement l’utilisation des amalgames dentaires et à limiter la production et l’exportation de certaines lampes contenant du mercure.

2.5.

S’agissant de l’utilisation des amalgames dentaires, les États membres ont déjà légiféré en l’interdisant partiellement depuis le 1er janvier 2018 dans les traitements dentaires sur des dents de lait et dans les traitements dentaires des membres vulnérables de la population (à savoir les mineurs de moins de 15 ans et les femmes enceintes ou allaitantes), sauf lorsque le praticien de l’art dentaire le juge strictement nécessaire compte tenu des besoins médicaux spécifiques du patient.

2.6.

Quant à l’utilisation de produits contenant du mercure ajouté, l’interdiction de la fabrication, de l’importation et de l’exportation des produits contenant du mercure ajouté figure à l’annexe II (3) à partir des dates d’élimination progressive qui y sont indiquées (à compter du 31 décembre 2018 ou 2020), sauf lorsqu’ils sont jugés essentiels à des fins militaires et de protection civile ou lorsqu’ils sont utilisés pour la recherche, pour l’étalonnage d’instruments ou comme étalon de référence.

2.7.

Dans le cas de la pollution atmosphérique due au mercure, plusieurs options existent. Actuellement, le mercure est capté par des absorbants. Il s’agit d’une technologie très coûteuse, en particulier pour l’opération elle-même en raison des pertes de pression et des coûts liés à l’élimination des déchets dangereux.

2.8.

À l’heure actuelle, nous disposons également d’une nouvelle technologie innovante fondée sur un procédé plus moderne et moins coûteux, recourant à l’ionisation et à la collecte du mercure sur un site de stockage; ce mercure peut ensuite être réutilisé. Cette nouvelle méthode, dont le coût ne représente qu’une fraction du coût du procédé couramment utilisé, permet également de capturer le mercure des gaz de combustion (4).

2.9.

Toutefois, compte tenu de la disponibilité de solutions de remplacement sans mercure techniquement et économiquement réalisables, d’autres produits contenant du mercure ajouté ont entre-temps été soumis à de nouvelles restrictions quant à leur mise sur le marché et à leur importation au titre de la directive LdSD (5). La proposition de la Commission prévoit la suppression progressive de la production, de l’importation et de l’exportation de lampes contenant du mercure, dont la liste figure à l’annexe du règlement de la Commission.

2.10.

La proposition de la Commission harmonise le droit de l’Union régissant les produits contenant du mercure ajouté tout en mettant en œuvre la décision MC-4/3 de la convention de Minamata de mars 2022 (6).

3. Observations générales

3.1.

Avec la révolution industrielle, de multiples machines et appareils sont devenus partie intégrante de la vie et de l’existence humaines; il en va de même pour les produits chimiques, qui ont commencé à être utilisés de manière intensive dans la perspective d’assurer le progrès. Toutefois, les évolutions positives ont également des effets néfastes; s’agissant des produits chimiques, ce sont certaines propriétés de ces substances qui peuvent représenter un danger pour la vie, la santé ou l’environnement. Dans le cas du mercure, il présente un risque tant pour la santé que pour l’environnement.

3.2.

Le mercure est une puissante neurotoxine qui provoque des lésions cérébrales et rénales permanentes et qui a une incidence sur le développement au stade fœtal; il présente un risque avéré d’effets graves pour tous les organes, affecte la reproduction humaine tout en étant très toxique pour les organismes aquatiques. Tout rejet de mercure dans l’eau, l’air ou le sol doit donc être évité. Cet objectif ne peut être atteint qu’en interdisant l’utilisation, l’importation ou la production du mercure, tout en le remplaçant rapidement par des matériaux de substitution appropriés afin d’éviter une pénurie d’équipements contenant du mercure.

3.3.

Le Comité soutient l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil qui vient modifier et compléter le règlement de 2017. Il souhaite néanmoins formuler des réserves et des observations sur la proposition. Le règlement proposé doit assurer la cohérence entre le règlement relatif au mercure et la directive LdSD, ce qui contribuera à concrétiser les engagements pris par l’Union au titre de l’initiative phare 8 du plan d’action «zéro pollution» (7) en abandonnant progressivement la fabrication et l’exportation des lampes contenant du mercure. Toutefois, des conditions de concurrence et des exigences équitables doivent être adoptées au niveau mondial afin de garantir la réciprocité des mesures prises pour protéger la vie, la santé et l’environnement; une interdiction d’importation doit donc toujours venir compléter une interdiction d’exportation.

3.4.

Le Comité soutient l’adoption de mesures visant à garantir la protection de l’environnement contre les effets nocifs du mercure, y compris l’interdiction de l’importation, de la production et de l’exportation, lorsqu’il existe une solution adéquate pour remplacer cet élément hautement toxique, afin d’éviter toute interférence et restriction, tant pour les patients des dentistes que pour les consommateurs qui utilisent des produits qui contenaient auparavant du mercure. Toutefois, le Comité estime qu’il est nécessaire d’étendre l’interdiction à d’autres produits utilisés dans l’Union ainsi qu’au niveau mondial, afin de substituer au mercure une solution de remplacement appropriée et sûre.

3.5.

Le CESE est convaincu que grâce à cette proposition de règlement, l’Union apportera une contribution à la protection de la santé de la population et de l’environnement non seulement en Europe, mais aussi dans un contexte mondial: d’une part, la proposition étend l’interdiction de l’utilisation des amalgames dentaires à tous les membres de la population de l’Union à partir du 1er janvier 2025, date d’abandon total, tout en préservant le droit des praticiens de l’art dentaire de continuer à les utiliser lorsqu’ils le jugent strictement nécessaire pour traiter des besoins médicaux spécifiques du patient; d’autre part, la fabrication dans l’Union et l’exportation d’amalgames dentaires seront interdites à compter du 1er janvier 2025, tout comme la fabrication, l’importation et l’exportation de six autres produits contenant du mercure ajouté. Il est donc nécessaire que l’Union remédie à la situation dans laquelle elle se trouve actuellement, à l’instar d’autres pays tiers: la majorité des États à travers le monde ont adhéré à la convention de Minamata, y compris des États qui sont de grands producteurs de mercure et de produits qui en contiennent. L’UE doit s’attaquer à l’importation d’éventuelles marchandises contenant du mercure sur son territoire en les interdisant.

3.6.

Le Comité estime qu’il est nécessaire d’établir toutes les règles et mesures qui, d’une part, protégeront la vie et la santé des citoyens ainsi que l’environnement et, d’autre part, ne porteront pas atteinte à la compétitivité des entreprises de l’Union. Les exigences et les règles adoptées devraient donc être réciproques et s’appliquer tant à la production et à l’exportation qu’à l’importation de marchandises.

4. Observations particulières

4.1.

Le Comité regrette que l’interdiction des produits jugés essentiels à des fins militaires et de protection civile n’ait pas encore été adoptée; il est dès lors impératif de mobiliser la recherche scientifique et de trouver de toute urgence des solutions de substitution afin de remplacer efficacement le mercure également dans ce domaine. Le principal motif est d’éliminer les effets nocifs du mercure qui a été classé par l’Union comme toxique pour la reproduction, mortel par inhalation, présentant un risque avéré d’effets graves pour tous les organes à la suite d’expositions répétées ou d’une exposition prolongée et comme très toxique pour les organismes aquatiques, entraînant des effets néfastes à long terme. Interdire la production et l’utilisation de produits à usage militaire contenant du mercure à l’échelle mondiale contribuerait non seulement à protéger l’environnement, mais surtout à instaurer la paix dans de nombreuses régions du monde.

4.2.

Les amalgames dentaires ont déjà été interdits ou sont considérés comme tels dans de nombreux pays de l’Union européenne. À titre d’exemple, la Suède a interdit les amalgames dentaires, avec quelques exceptions, en 2009 et a mis fin à toutes les dérogations à cette interdiction en 2018 (8). L’avantage notable des alternatives aux amalgames qui ne contiennent pas de mercure et qui sont actuellement utilisées, à savoir les ciments à base de verre ionomère et les compomères, est qu’elles peuvent aussi être utilisées dans des conditions délicates nécessitant une application rapide et une résistance à la salive du patient. Ainsi, pour le traitement d’enfants, de patients non coopératifs ou de personnes souffrant d’hypersalivation, le matériau d’obturation alternatif offre une solution de qualité égale et pleinement fonctionnelle même dans ces conditions. Il n’y a donc aucun motif lié au confort du patient qui justifie le maintien des dérogations qui constituent une menace pour sa santé et pour notre environnement.

4.3.

La coopération des dentistes qui, pour diverses raisons, continuent d’utiliser les amalgames est nécessaire afin de faire progresser plus rapidement le processus qui consiste à les remplacer. L’une des raisons qui explique la poursuite de cette utilisation est le caractère abordable des amalgames pour une partie de la population. Chaque État membre possède son propre système d’assurance maladie et de remboursement des différents soin dentaires; de l’avis du Comité, il s’agit d’un des aspects qui suscite des réserves. Le système de remboursement par les compagnies d’assurance maladie pour les soins et l’obturation devrait tenir compte de la sécurité des différents matériaux pour la santé des patients et l’environnement. Dans le cadre du régime d’assurance, le seuil de remboursement des amalgames qui représentent un véritable risque ne devrait pas être plus élevé. Dans le même temps, les patients devraient être sensibilisés aux risques liés aux amalgames non seulement du point de vue sanitaire, mais aussi en ce qui concerne la viabilité de cette solution pour la dent soignée. Les amalgames peuvent être utilisés à un nombre de reprises limité, et du fait de leur expansibilité, ils peuvent provoquer des fissures dans l’émail, voire une fêlure de toute la couronne pouvant aboutir à l’extraction de la dent, la pire alternative pour le patient du point de vue tant esthétique que fonctionnel.

4.4.

Il est vrai que par le passé, le prix des amalgames pour les traitements dentaires était inférieur à celui des solutions alternatives. Toutefois, le prix total qu’ils représentent pour la société était et demeure élevé si l’on tient compte des conséquences globales pour l’environnement et la santé, mais aussi de l’obligation faite aux dentistes d’être équipés d’un séparateur d’amalgame. Il est donc crucial de trouver un système qui facilite l’utilisation et l’accessibilité des solutions de remplacement pour l’ensemble de la population, à l’instar d’un système de remboursement par les compagnies d’assurance maladie.

4.5.

Le Comité approuve l’adoption de mesures visant à protéger l’environnement des effets nocifs du mercure, y compris l’interdiction de l’importation, de la production et de l’exportation s’il existe une alternative appropriée pour remplacer cet élément hautement toxique. Il y a lieu de garantir la réciprocité pour toutes les mesures, de sorte que l’interdiction énoncée à l’article 10, point b), du nouveau règlement devrait être étendue aux importations d’amalgames dentaires. Dans le cas de la production d’amalgames dans les conditions de l’Union, nous pouvons contrôler avec précision le processus ainsi que la qualité. Pour ce qui est des importations d’amalgames, quelle que soit l’origine du mercure, le contrôle de la production et de la qualité sont insuffisants, de sorte que les personnes qui seront incluses dans l’exemption seront exposées à un risque nettement plus élevé.

4.6.

Un contrôle efficace des importations dans l’Union de produits interdits contenant du mercure, y compris les amalgames dentaires et les produits contenant du mercure ajouté, doit être instauré.

4.7.

Le succès de la stratégie de l’UE pour la durabilité dans le domaine des produits chimiques et du plan d’action «zéro pollution» requiert que des mesures soient prises non seulement pour interdire la production et l’exportation d’amalgames dentaires, mais aussi leur importation sur le territoire de l’Union. Cette interdiction devrait être facilitée par le fait que la plupart des États du monde ont déjà adhéré à la convention de Minamata. Dans le cas contraire, lors des soins dentaires, le mercure pénétrera dans l’organisme humain à partir d’amalgames importés. S’il s’avérait impossible d’en interdire l’importation, le Comité estime qu’il sera nécessaire d’autoriser une production limitée d’amalgames sur le territoire de l’Union, de manière à ce qu’ils puissent être utilisés dans de rares cas lorsque le dentiste le juge strictement indispensable compte tenu des besoins médicaux spécifiques du patient. De cette manière, la production, la qualité et la quantité d’amalgames seront pleinement contrôlées et nous n’infligerons pas à notre environnement une augmentation des émissions de dioxyde de carbone en important des amalgames dans l’Union.

4.8.

Quant à l’interdiction des lampes ou des produits contenant du mercure ajouté, il y a lieu non seulement d’introduire une interdiction des importations en provenance de pays tiers sur le marché de l’Union, mais aussi de veiller à ce que le respect de cette interdiction soit contrôlé. L’utilisation de différents services de livraison en provenance de pays tiers, mais aussi les importations illégales auxquelles nous sommes confrontés dans l’Union pour presque tous les types de produits importés, posent particulièrement problème.

4.9.

Le Comité invite la Commission à proposer de toute urgence d’autres solutions pour remplacer de manière appropriée le mercure par des produits qui restent commercialisés sur le marché de l’UE. Il convient d’associer à ce processus des centres de recherche lorsque sont en jeu des produits utilisés à des fins militaires et de protection civile ou bien pour la recherche et l’étalonnage.

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(1) Profils des parties | Convention de Minamata sur le mercure (mercuryconvention.org).

(2) Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les réexamens requis en vertu de l’article 19, paragraphe 1, du règlement (UE) 2017/852 relatif à l’utilisation de mercure dans les amalgames et les produits dentaires [COM(2020) 378 final], 17.8.2020.

(3) Six types de produits sont concernés, à savoir les piles et accumulateurs, certains commutateurs et relais, une série de lampes contenant du mercure, notamment certaines lampes fluorescentes compactes (LFC) et certains tubes fluorescents linéaires d’éclairage ordinaire, les lampes fluorescentes à cathode froide et à électrodes externes pour affichages électroniques contenant du mercure ajouté et les lampes d’éclairage ordinaire à vapeur de mercure sous haute pression, les cosmétiques (à l’exception de certains produits pour les yeux), les pesticides, les biocides et les antiseptiques locaux et certains instruments de mesure non électroniques (thermomètres, baromètres, etc.).

(4) Des informations concernant cette technologie peuvent être consultées sur le site de l’office tchèque de la propriété intellectuelle: https://isdv.upv.cz/webapp/resdb.print_detail.det?pspis=PUV/40735&plang=EN

(5) Directive 2011/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2011 relative à la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et électroniques (JO L 174 du 1.7.2011, p. 88).

(6) MC-4/3 — Examen et amendement des annexes A et B de la Convention de Minamata sur le mercure.

(7) Initiative phare no 8 — Réduire au minimum l’empreinte de pollution extérieure de l’UE.

(8) «Measures to reduce the use of dental amalgam in Europe» (mesures visant à réduire l’utilisation des amalgames dentaires en Europe), European Network of Environmental Medicine, 20 août 2021.