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AccueilDroit européen52023AE5478
Avis institutionnel52023AE5478

Avis du Comité économique et social européen — Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2015/2302 afin de renforcer l’efficacité de la protection des voyageurs et de simplifier et clarifier certains aspects de la directive [COM(2023) 905 final — 2023/0435 (COD)]

CELEX52023AE5478
TypeAvis institutionnel
Datemercredi 24 avril 2024

Résumé IA

Le Comité économique et social européen approuve la proposition de révision de la directive sur les voyages à forfait, visant à renforcer la protection des voyageurs, notamment en cas de faillite de l'organisateur, et à clarifier les droits en matière d'annulation pour cause de circonstances exceptionnelles. L'avis soutient la simplification des règles pour les professionnels, tout en insistant sur la nécessité de maintenir un niveau élevé de protection des consommateurs et d'assurer une application uniforme dans tous les États membres. Ce texte, qui modifie la directive 2015/2302, aura un impact direct sur les obligations des agences de voyages et des voyagistes français.

Texte intégral

European flag

Journal officiel
de l'Union européenne

FR

Série C


C/2024/4058

12.7.2024

Avis du Comité économique et social européen

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2015/2302 afin de renforcer l’efficacité de la protection des voyageurs et de simplifier et clarifier certains aspects de la directive

[COM(2023) 905 final — 2023/0435 (COD)]

(C/2024/4058)

Rapporteur:

Philip VON BROCKDORFF

Conseiller

Jonathan SPITERI

Saisine du Comité par la

Parlement européen, 18.1.2024

Base juridique

Article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

Compétence

Section «Marché unique, production et consommation»

Adoption en section

11.4.2024

Adoption en session plénière

24.4.2024

Session plénière n°

587

Résultat du vote

(pour/contre/abstentions)

134/7/6

1. Conclusions et recommandations

1.1.

La crise de la COVID-19 a mis en évidence les lacunes de la directive existante sur les voyages à forfait et les prestations de voyage liées. Dans cette optique, le CESE souscrit aux propositions de la Commission visant à réviser cette directive et à renforcer la protection des vacanciers.

1.2.

Selon le CESE, bien que les actuelles dispositions de la directive sur les voyages à forfait aient donné naissance à un cadre harmonisé dans l’Union européenne, elles n’ont pas empêché qu’en la matière, les pratiques divergent à certains égards entre les États membres.

1.3.

Si la directive en vigueur protège le consommateur lorsque l’opérateur est insolvable, le CESE estime que l’étendue de cette protection n’est pas suffisante. Certains problèmes se sont posés au niveau national quand il s’est agi de mettre le texte en œuvre, par exemple dans le contexte de la faillite de la société Thomas Cook, et, par ailleurs, des incertitudes juridiques sont apparues durant la pandémie, d’où la nécessité d’un système efficace qui protège les voyageurs tout en faisant peser la responsabilité sur les prestataires de services tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

1.4.

Le CESE considère par conséquent qu’une révision de ladite directive sur les voyages à forfait intervient en temps opportun et est par ailleurs nécessaire, tout comme il se félicite en général du texte revu qui en est proposé, visant à encadrer les systèmes qui sont basés sur des bons et à offrir aux voyageurs des informations claires et des garanties d’ordre juridique, tout en ménageant davantage de souplesse pour les entreprises de voyage.

1.5.

Le CESE se félicite que les points où forfaits et «prestations de voyage liées» se recoupent aient été éliminés. Il en résulte que dans le cas où des services de voyage de différents types sont achetés au même moment, pour un même voyage ou séjour de vacances et à partir d’un même point de vente, ils seront traités comme des forfaits. Une telle mesure empêcherait les entreprises de faire la promotion de prestations de voyages liées lorsqu’elles vendent des forfaits de voyages et, par là, elle protégerait le consommateur.

1.6.

Le CESE relève que pour acquérir isolément des billets d’avion et des voyages à forfait, les consommateurs recourent dans une large mesure à des intermédiaires. Cette vente de billets d’avion simples qui s’effectue par des intermédiaires est couverte par le règlement (CE) no 261/2004 de la Commission (1) sur les droits des passagers aériens. Bien que les défaillances dans ce domaine ne puissent être traitées par la directive sur les voyages à forfait, laquelle ne s’applique qu’aux voyages vendus sous forme de forfaits, le Comité n’en relève pas moins que la proposition à l’examen concernant cette directive tient compte des dispositions du règlement sur les droits des passagers aériens, en visant à la rendre plus cohérente avec ce texte.

1.7.

Le CESE est d’avis que la proposition de la Commission relative à la directive sur les voyages à forfait introduit des changements positifs de grande importance, qui visent à trouver un équilibre entre la protection des voyageurs, d’une part, et les intérêts des opérateurs proposant des voyages à forfait, d’autre part. En outre, prévoir des dispositions en matière de remboursement des clients en cas d’annulation de services impose une responsabilité à tous les prestataires au sein de la chaîne d’approvisionnement mais constitue une démarche qui entre bien dans le champ d’application de la directive sur les voyages à forfait, révisée ou non. Dans le même temps, il convient de tenir compte des limitations de flux de trésorerie qui affectent ces prestataires de services dans des situations exceptionnelles, telles que l’on a pu en faire l’expérience lors de la pandémie de COVID-19.

1.8.

De l’avis du CESE, les vacances à forfait constituent un segment d’une haute importance au sein de l’activité touristique et, dans l’éventail de toutes les formes de voyage, elles représentent celle qui est la plus sûre et offre la meilleure protection au consommateur. La proposition de la Commission vise à remédier aux lacunes actuelles de la directive sur les voyages à forfait. Le Comité l’accueille favorablement, étant donné que ses répercussions seront positives pour les organisateurs de forfaits, en particulier grâce au droit de remboursement interentreprises et aux règles relatives aux bons, s’agissant de deux mesures qui les aideront à conserver leurs liquidités.

1.9.

Le texte à l’examen vise à revoir à la baisse les paiements anticipés effectués par les voyageurs au niveau de l’Union européenne pour des vacances forfaitaires en limitant de tels paiements à 25 % du montant total du forfait, sauf s’il est justifié qu’une somme plus élevée soit exigée, cette limite pouvant être assouplie, le cas échéant, si les opérateurs doivent payer les prestataires de services. Le CESE estime que cette flexibilité est nécessaire pour les vacances à forfait et qu’elle préservera les flux de trésorerie des voyagistes, en leur évitant de devoir éventuellement verser des acomptes plus élevés aux prestataires de services. Il convient aussi de mener une réflexion plus approfondie sur la manière dont la disposition proposée s’appliquerait lorsqu’un forfait est constitué par la réservation d’une prestation de voyage supplémentaire et que les paiements sont effectués à plusieurs prestataires.

1.10.

Le CESE relève en outre que dans la proposition de la Commission, il est précisé que des versements anticipés plus élevés resteront possibles afin de couvrir des avances versées à des prestataires de services, par exemple des compagnies aériennes.

1.11.

Enfin, le CESE préconise de veiller à ce que la proposition de la Commission produise des effets aussi équilibrés que faire se peut, dès lors qu’elle réussisse à préserver au maximum la compétitivité des voyages à forfait dans l’Union européenne tout en protégeant le consommateur et en n’exerçant qu’un impact minimal sur les prix et les charges pour les entreprises.

2. Informations contextuelles

2.1.

L’Union européenne constitue la première des destinations touristiques mondiales, représentant en 2022 les deux tiers du total des arrivées de touristes internationaux. On estime que les entreprises qui sont actives sur son territoire dans le secteur du tourisme sont au nombre de 2,3 millions, avec des effectifs atteignant 12,3 millions de personnes (2).

2.2.

Les citoyens européens entrent en relation avec des entreprises de tourisme pour tout un éventail de services en rapport avec des voyages et selon des modalités variées, que ce soit directement ou en recourant à des intermédiaires. La directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil (3) relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, également connue sous la dénomination de «directive sur les voyages à forfait», s’est efforcée de moderniser le cadre juridique applicable à ces voyages et d’offrir un certain niveau de protection aux consommateurs, ainsi que de renforcer la concurrence qui s’exerce entre les différents types d’entreprises touristiques présentes sur ce marché des voyages à forfait.

2.3.

L’efficacité de la directive en vigueur a été mise à rude épreuve par les mesures restrictives prises lorsque la pandémie de COVID-19 a éclaté, aboutissant à une résiliation massive de forfaits de vacances, ainsi qu’à la suite de la faillite, en 2019, de la société Thomas Cook. Eu égard à l’ampleur de ces annulations, nombre de voyageurs n’ont pas obtenu de remboursement, ou n’en ont reçu que bien après le délai de quatorze jours prévu par la directive. Pour réagir à cette situation, la Commission a préconisé et encouragé l’octroi de bons, moyennant l’accord du voyageur et l’instauration de mesures visant à les protéger du risque d’insolvabilité des organisateurs de forfaits. Nonobstant la recommandation qu’elle avait ainsi formulée, plusieurs des États membres se sont écartés des dispositions de la directive, de sorte qu’elle a été amenée à ouvrir des procédures d’infraction à l’encontre de onze d’entre eux.

2.4.

C’est dans ce contexte que la Commission a proposé de réviser la directive de telle manière que la protection du consommateur soit renforcée, y compris lorsque survient une crise comme celle de la COVID-19. Sa proposition vise également à améliorer le fonctionnement du marché intérieur dans le secteur des voyages à forfait. Les modifications proposées ont pour objectif de remédier aux faiblesses que présente la directive actuelle, qu’elles concernent ses lacunes, ses points d’incertitude juridique ou sa complexité.

2.5.

La version révisée de la directive s’attache par ailleurs à améliorer sa cohérence avec le règlement (CE) no 261/2004, ou «règlement relatif aux droits des passagers aériens», notamment en prenant en compte les bons et les remboursements entre entreprises. Le droit de remboursement interentreprises que prévoit la proposition a pour implication que si un service de voyage est annulé, l’organisateur concerné aura le droit d’être remboursé par son prestataire de services dans un délai de sept jours à compter de l’annulation. Il pourra ainsi procéder au remboursement des voyageurs dans les quatorze jours sans mettre à mal ses liquidités.

2.6.

La proposition de la Commission aborde un problème qui se pose à l’échelle de l’Union européenne, dans la mesure où les voyages à forfait constituent un secteur d’activité transfrontière, mettant en jeu des déplacements que des citoyens de l’Union effectuent en tous points à l’intérieur comme à l’extérieur de son territoire, ainsi que des offres forfaitaires de voyage qui leur sont proposées par des organisateurs établis dans d’autres États membres que le leur. Eu égard à cette nature transfrontière des forfaits de vacances, une législation de l’Union européenne représente la seule voie possible pour que les problèmes affectant les voyageurs soient traités de manière adéquate. L’octroi d’une protection auxdits voyageurs de l’Union ne peut être assuré par les États membres agissant isolément.

2.7.

Une action entreprise au niveau de l’Union européenne représente la voie la plus efficace pour protéger dûment tant les voyageurs que les opérateurs européens tout en améliorant le fonctionnement du marché intérieur dans le domaine des voyages à forfait. Une plus grande uniformité régnera dans le secteur si c’est à l’échelle de l’Union que sont réglementés les bons et les acomptes qui sont envisagés, ainsi que la protection contre l’insolvabilité. En l’occurrence, les États membres conserveront la faculté de choisir le type de système national de protection contre l’insolvabilité qu’ils souhaitent, c’est-à-dire un dispositif basé soit sur des polices d’assurance, soit sur un fonds de mutualisation auquel les organisateurs apporteront leur contribution. Pour garantir le bon fonctionnement des systèmes nationaux, la proposition fixe un certain nombre de paramètres supplémentaires et il est prévu que les États membres exercent une surveillance pour ce qui est de prémunir les voyageurs contre l’insolvabilité des organisateurs. Le texte proposé dispose que lorsqu’il est nécessaire de fournir une protection efficace contre l’insolvabilité, les États membres ont la possibilité, par exemple, de créer un fonds de secours, venant en renfort des polices d’assurance assurant une telle protection. La création de ces fonds pourrait avoir pour effet d’augmenter les coûts pesant sur les voyages à forfait. Les États membres ne sont toutefois pas obligés d’emprunter cette voie et, par ailleurs, la création de tels dispositifs est d’ores et déjà possible.

2.8.

La proposition de la Commission prévoit aussi qu’en lieu et place de remboursements, les organisateurs puissent, pour autant que les voyageurs y consentent, leur proposer des bons couverts par une protection contre l’insolvabilité. Une telle disposition est positive pour les entreprises, car elle leur donne la possibilité d’accroître leurs liquidités. Dans les États membres où les bons et les demandes de remboursement ne bénéficient pas d’une protection contre l’insolvabilité, la mise en place de pareille couverture pourrait aboutir à augmenter le coût de cette garantie. Bien que certains frais supplémentaires puissent survenir, les consommateurs pourraient bénéficier d’une meilleure protection grâce aux garanties juridiques liées à l’utilisation des bons, y compris la protection contre l’insolvabilité.

2.9.

La Commission propose en outre de fixer pour les acomptes un plafond de 25 %, selon des modalités souples, puisqu’il sera susceptible d’être relevé en fonction de la nécessité de verser des avances plus élevées à des prestataires de services ou de couvrir d’autres dépenses en rapport avec l’organisation et l’exécution du voyage à forfait, quand il est nécessaire que ces coûts soient compensés au moment de la réservation. Selon l’analyse d’impact réalisée par la Commission, le coût supplémentaire pour les opérateurs serait limité, et n’entraînerait qu’une légère hausse de prix pour les voyageurs.

3. Observations générales

3.1.

La directive sur les voyages à forfait et les prestations de voyage liées, telle qu’en vigueur aujourd’hui, fournit aux vacanciers un degré élevé de protection. Ainsi, elle les prémunit face à l’insolvabilité des organisateurs de forfaits, dont les voyagistes, et elle leur octroie, lorsque des problèmes surviennent en cours de voyage, certains droits spécifiques, comme celui de pouvoir prétendre à des solutions de remplacement, des réductions de prix ou une indemnisation. Elle les autorise également à annuler un voyage à forfait, en les habilitant à bénéficier d’un remboursement des sommes versées si l’annulation est due à des circonstances exceptionnelles et inévitables. Toutefois, la crise de la COVID-19 a mis en évidence un certain nombre de lacunes. Dans cette optique, le CESE souscrit aux propositions de la Commission visant à réviser ce texte et à renforcer la protection des vacanciers.

3.2.

Le CESE fait observer que tout en créant un cadre harmonisé dans l’Union européenne, les dispositions en vigueur de la directive sur les voyages à forfait n’ont pas empêché qu’en la matière, les pratiques ne divergent à certains égards. Des milliers de consommateurs se sont trouvés lésés par la manière dont des organisateurs ont traité leurs demandes de remboursements pour des forfaits annulés lors de la pandémie, cependant que quinze États membres ont adopté des règles qui s’écartaient des dispositions de ladite directive en autorisant temporairement lesdits organisateurs de voyages à forfait à retarder leurs remboursements ou à obliger leurs clients à accepter des bons. La Commission a ouvert des procédures d’infraction à l’encontre de onze des pays de l’Union.

3.3.

Le CESE note également que la directive actuelle ne fixe pas de délais pour traiter les réclamations de la clientèle, tandis que la participation des consommateurs à des mécanismes de règlement extrajudiciaire des litiges n’est pas obligatoire. De plus, dans bien des cas, les opérateurs ne se sont pas conformés aux décisions prises par les autorités chargées de faire appliquer la réglementation. Il peut donc apparaître nécessaire de prévoir des sanctions pour le non-respect des délais fixés. En outre, en fixant des pourcentages maximum pour les calendriers applicables à ces versements et au paiement des sommes dues, il serait possible de réduire les risques encourus par les consommateurs, tout en diminuant le coût supporté par les opérateurs au titre de la protection contre l’insolvabilité.

3.4.

Si la directive actuelle protège le consommateur lorsque l’opérateur est insolvable, le CESE estime que l’étendue de cette protection n’est pas suffisante. Certains problèmes se sont posés au niveau national quand il s’est agi de mettre le texte en œuvre, par exemple dans le contexte de la faillite de la société Thomas Cook, et, par ailleurs, des incertitudes juridiques sont apparues durant la pandémie. C’est pourquoi il convient de réviser la directive, et de renforcer ainsi l’efficacité des systèmes nationaux de protection contre l’insolvabilité. Il conviendrait que la protection offerte aux consommateurs par les mécanismes de ce type soit opérante quelles que soient les circonstances, évitables ou non, étant entendu que les remboursements doivent s’effectuer dans un délai raisonnable.

3.5.

Quand un forfait de voyage est annulé en raison de «circonstances exceptionnelles et inévitables», que ce soit par un organisateur de tels voyages, par exemple un voyagiste, ou par le voyageur lui-même, il est prévu, en l’état actuel des choses, que le consommateur concerné a le droit d’être remboursé en espèces dans un délai de quatorze jours. La directive en vigueur ne fait toutefois pas référence aux bons. Le Comité considère par conséquent qu’une révision de ladite directive sur les voyages à forfait intervient en temps opportun et est par ailleurs nécessaire, tout comme il se félicite en général du texte revu qui en est proposé, visant à encadrer les systèmes qui sont basés sur des bons et à offrir aux voyageurs des informations claires et des garanties d’ordre juridique, tout en ménageant davantage de souplesse pour les entreprises de voyage.

3.6.

Si des «circonstances exceptionnelles et inévitables» se produisent sur leur lieu de destination ou à proximité, les vacanciers disposent pour l’heure de la faculté d’annuler leur séjour sans avoir à supporter de frais. En son état actuel, la directive se borne toutefois à préciser que les voyageurs peuvent procéder à la résiliation de leur voyage à forfait «avant le début du forfait», sans fixer de délai pour ce faire. En l’absence d’une période bien définie pour effectuer une telle déclaration de résiliation, bon nombre d’opérateurs se sont refusés, lorsque la pandémie de COVID-19 a éclaté, à rembourser les consommateurs. Le CESE relève que la proposition de la Commission ne prévoit pas un tel laps de temps précis pour déclarer que le contrat est résilié.

3.7.

Dans bien des cas, les «prestations de voyage liées» peuvent quant à elles présenter une grande complexité, laissant souvent les consommateurs dans l’incertitude s’agissant de savoir si leur réservation relève d’un voyage à forfait ou de telles prestations liées, et certains opérateurs peuvent exploiter ces zones d’ombre à leur profit. Le CESE se félicite par conséquent que les points où forfaits et «prestations de voyage liées» se recoupent aient été éliminés, avec pour résultat que dans le cas où des services de voyage de différents types sont achetés au même moment, pour un même voyage ou séjour de vacances et à partir d’un même point de vente, ils seront traités comme des forfaits. Une telle mesure empêcherait les entreprises de faire la promotion de prestations de voyages liées lorsqu’elles vendent des forfaits de voyages et, par là, elle protégerait le consommateur.

3.8.

Pour ce qui est des réservations en ligne, le CESE relève que pour acquérir isolément des billets d’avion et des voyages à forfait, les consommateurs recourent dans une large mesure à des intermédiaires. Cette vente de billets d’avion simples qui s’effectue par des intermédiaires est couverte par le règlement (CE) no 261/2004 sur les droits des passagers aériens. Bien que les défaillances dans ce domaine ne puissent être traitées par la directive sur les voyages à forfait, laquelle ne s’applique qu’aux voyages vendus sous forme de forfaits, le Comité n’en relève pas moins que la proposition à l’examen concernant cette directive tient compte des dispositions du règlement sur les droits des passagers aériens, en visant à la rendre plus cohérente avec lui.

4. Observations particulières

4.1.

Le CESE est d’avis que la proposition de la Commission relative à la directive sur les voyages à forfait introduit des changements positifs qui visent à trouver un équilibre entre la protection des voyageurs, d’une part, et les intérêts des opérateurs de voyages à forfait, d’autre part.

4.2.

De l’avis du CESE, les vacances à forfait constituent un segment d’une haute importance au sein de l’activité touristique et, dans l’éventail de toutes les formes de voyage, elles représentent celle qui est la plus sûre tout en offrant la meilleure protection au consommateur. La proposition de la Commission vise à remédier aux lacunes actuelles de la directive sur les voyages à forfait. Le Comité l’accueille favorablement, étant donné que ses répercussions seront positives pour les organisateurs de forfaits, en particulier grâce au droit de remboursement interentreprises et aux règles relatives aux bons, s’agissant de deux mesures qui les aideront à conserver leurs liquidités.

4.3.

La proposition entend revoir à la baisse les acomptes versés par les voyageurs au niveau de l’Union pour des vacances forfaitaires, en plafonnant désormais ces avances à 25 % du montant total du forfait, cette limite pouvant être assouplie, au besoin, si les opérateurs doivent payer les prestataires de services). Bien que les clients règlent fréquemment le montant total de la prestation au moment où ils réservent des voyages, le CESE estime que la flexibilité proposée en matière d’acompte est nécessaire, car elle crée un équilibre entre les intérêts des entreprises et ceux des voyageurs et préservera les flux de trésorerie des voyagistes, en leur évitant de devoir éventuellement verser des acomptes plus élevés aux prestataires de services. En outre, prévoir des dispositions en matière de remboursement des clients en cas d’annulation de services impose une responsabilité à tous les prestataires au sein de la chaîne d’approvisionnement mais constitue une démarche qui entre bien dans le champ d’application de la directive sur les voyages à forfait, révisée ou non. Dans le même temps, il convient de tenir compte des limitations de flux de trésorerie qui affectent ces prestataires de services dans des situations exceptionnelles, telles que l’on a pu en faire l’expérience lors de la pandémie de COVID-19.

4.4.

Le CESE relève également que l’évaluation d’impact de la Commission a montré que les acomptes demandés actuellement par les voyagistes qui proposent déjà des forfaits de voyage sont bien inférieurs à 100 % et se situent plutôt aux alentours de 25 à 35 %. Par conséquent, la nouvelle règle proposée pour les forfaits n’entraînerait qu’une réduction modérée, de 5 %, dans le niveau des prépaiements. Par ailleurs, le Comité approuve la marge de flexibilité qui est préconisée, autorisant les opérateurs de forfait à demander un acompte excédant 25 % s’il apparaît justifié de le faire. Il convient toutefois de réfléchir à la manière dont les dispositions concernant ledit acompte s’appliqueraient lorsqu’un forfait est constitué par la réservation d’une prestation de voyage supplémentaire et que les paiements sont effectués à plusieurs prestataires.

4.5.

Le CESE relève que dans la proposition de la Commission, il est précisé que des versements anticipés plus élevés resteront possibles afin de couvrir des avances versées à des prestataires de services, par exemple des compagnies aériennes. En conséquence, la mise en œuvre de la proposition ne devrait avoir qu’une incidence réduite sur lesdits prestataires, tels que les entreprises de transport aérien, et leurs activités.

4.6.

Le CESE note en outre que le tourisme semble s’être relevé des coups dévastateurs que lui avaient infligés les restrictions sanitaires décidées en réaction à la COVID-19. Cette pandémie a constitué un événement hors norme. Dans des circonstances normales, le secteur des voyages à forfait s’est avéré être une fort belle réussite, ne posant au consommateur que des problèmes très limités. Le Comité estime que si elle est soigneusement calibrée, la proposition de la Commission continuerait de renforcer le secteur.

4.7.

Enfin, le CESE préconise de veiller à ce que la proposition de la Commission produise des effets aussi équilibrés que faire se peut, dès lors qu’elle réussisse à préserver au maximum la compétitivité des voyages à forfait dans l’Union européenne tout en protégeant le consommateur et en n’exerçant qu’un impact minimal sur les prix et les charges pour les entreprises.

Bruxelles, le 24 avril 2024.

Le Président

du Comité économique et social européen

Olivier RÖPKE


(1) Règlement (CE) n° 26/2004 de la Commission du 30 décembre 2003 relatif au fichier de la flotte de pêche communautaire (JO L 5 du 9.1.2004, p. 25).

(2) https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/126/tourism

(3) Directive (UE) 2015/2302 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées, modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 et la directive 2011/83/UE du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 90/314/CEE du Conseil (JO L 326 du 11.12.2015, p. 1).


ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/4058/oj

ISSN 1977-0936 (electronic edition)


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