Acte préparatoire — 52023DC0005

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 6.1.2023

COM(2023) 5 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

sur l'évaluation des infractions et sanctions douanières dans les États membres


Code des douanes de l'Union

{SWD(2023) 2 final}

1.Contexte historique

Compte tenu de la diversité des régimes de sanctions douanières des États membres, qui incluent aussi bien des sanctions pénales que des sanctions administratives, les sanctions douanières ne font pas partie de la législation douanière de l’Union. Dès lors, les sanctions dans le domaine des douanes ne sont pas harmonisées 3 .

Les traités incluent l’obligation pour les États membres de prendre les mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union 4 .

Le règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, énonce le principe de sanctions administratives 5 .

En 2008, le code des douanes modernisé 6 a introduit, à l’article 21, l’obligation pour les États membres d’informer la Commission de leurs régimes de sanctions. Un groupe de projet Douane a réalisé une évaluation dans le domaine des infractions et des sanctions douanières 7 . Son rapport a été publié par la Commission en 2010 8 .

Le code des douanes de l’Union, en vigueur depuis 2016, a renforcé l’obligation incombant aux États membres d’informer la Commission des dispositions nationales en vigueur et de toute modification ultérieurement apportée à celles-ci.

Dans sa communication intitulée «Faire passer l’union douanière au niveau supérieur: un plan d’action» 9 , adoptée en septembre 2020, la Commission a souligné les problèmes résultant d'une application inégale de la réglementation douanière et a proposé d'élaborer, avec l’aide des États membres au sein d’un groupe de projet, un rapport complet actualisé sur les différents systèmes de sanctions douanières de chaque État membre.

Plus récemment, dans son rapport publié en mars 2022 10 , le groupe de sages sur les défis auxquels l'union douanière est confrontée a souligné les différences et divergences dans le domaine des sanctions douanières, mais surtout les conséquences qu’elles peuvent avoir et la nécessité de prendre des mesures dans ce domaine.

2.Contexte juridique

L’article 4, paragraphe 3, TUE exige des États membres qu’ils prennent toutes les mesures nécessaires pour assurer l’exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union. À cet effet, tout en conservant le choix des sanctions, ils doivent notamment veiller à ce que les violations du droit de l’Union soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif.

L’article 42, paragraphe 3, du CDU établit l’obligation pour les États membres d’«informe[r] la Commission, dans un délai de cent quatre-vingts jours à compter de la date d’application du présent article, déterminée conformément à l’article 288, paragraphe 2, des dispositions nationales en vigueur comme indiqué au paragraphe 1 du présent article et [de] lui communique[r] sans délai toute modification ultérieure de ces dispositions».

L’article 42, paragraphe 1, du CDU impose aux États membres l’obligation de prévoir des sanctions en cas d’infraction à la législation douanière. En l’absence d’harmonisation de la législation de l’UE relative aux sanctions douanières, les États membres jouissent d'un pouvoir discrétionnaire au moment de choisir les sanctions qui leur semblent appropriées, en tenant compte des principes de proportionnalité, d’effectivité et d’effet dissuasif 11 12 .

La directive sur la protection des intérêts financiers de l’Union 13 (ci-après la «directive PIF») établit un certain nombre d'infractions portant atteinte au budget de l’UE, y compris l’évasion des droits de douane. Bien que les infractions douanières puissent relever du champ d’application de la directive PIF si certaines conditions strictes sont réunies, cette directive ne vise que les infractions intentionnelles. Les infractions douanières au titre du CDU d’un montant inférieur à 10 000 EUR ne sont pas couvertes par la directive PIF, qu’elles soient intentionnelles ou qu’elles aient été commises par négligence.

3.Principales caractéristiques du rapport

Description des infractions au CDU et méthode

Les articles du CDU établissant des infractions ont été recensés et énumérés dans le tableau comparatif général accompagnant le rapport. L’analyse des sanctions notifiées par les États membres concernant les infractions à ces articles du CDU a été articulée autour de 10 critères permettant de se faire une idée claire de l’application de l’article 42, paragraphe 1, du CDU.

Évaluation quantitative/respect

Les données quantitatives collectées dans le tableau comparatif général montrent que les États membres prévoient des sanctions pour les infractions au titre du CDU et qu’il peut dès lors être considéré qu’ils respectent leur obligation d’adopter des sanctions. Il importe de souligner que ces sanctions découlent de la législation nationale, et non d’une approche et d’une méthode harmonisées communes.

Évaluation qualitative/diversité et divergences

En ce qui concerne l’évaluation qualitative, la situation semble varier davantage d’un État membre à l’autre: en effet, si tous les États membres jouissent d’un pouvoir discrétionnaire au moment d’appliquer les sanctions qu’ils jugent les plus appropriées pour une infraction au CDU donnée, la méthode utilisée pour choisir et appliquer les sanctions varie tant sur le plan de la nature que sur le plan de la sévérité des sanctions.

4.Méthode

La Commission a créé de sa propre initiative un groupe de projet 14 afin de recueillir des données pertinentes auprès des États membres, en vue de les évaluer. Il s’agit du «groupe de projet» prévu par le programme Douane 2020.

Les travaux du groupe de projet s’articulaient autour de deux objectifs: a) une mission d’information, consistant à recueillir des informations auprès des États membres afin d’élaborer un rapport complet, et b) l’élaboration de lignes directrices 15 : sur la base des informations recueillies et en coopération avec les États membres, afin de tenter d’évaluer, bien que de manière juridiquement non contraignante, l’application des sanctions dans les États membres.

La participation au groupe de projet était volontaire et les 27 États membres ont tous pris part à celui-ci. Deux experts indépendants ont été invités à participer au groupe de projet.

Le groupe de projet a mené ses travaux dans le cadre de trois réunions plénières et de 27 réunions individuelles consacrées à la situation spécifique de chaque pays. Les travaux ont été structurés comme suit:

a)les membres du groupe ont reçu un modèle prédéfini, la «fiche par pays», afin de fournir des informations structurées sur les infractions telles que définies dans les articles pertinents du CDU.

b)La fiche par pays reposait sur une méthode commune:

-liste des articles pertinents du CDU énonçant des infractions pour lesquelles les États membres étaient tenus de prévoir les sanctions applicables en vertu de leur législation nationale.

-Les données collectées ont été structurées autour de 10 critères pertinents permettant de réaliser une évaluation et une comparaison objectives.

c)Les données collectées ont été regroupées dans un tableau général commun reposant sur la même méthode commune que les fiches individuelles par pays.

Les travaux du groupe de projet ont débouché sur l’obtention d’une quantité considérable de données, grâce à la participation active des États membres. Les fiches individuelles par pays (figurant dans les parties 2 à 4 du document de travail des services de la Commission, le «SWD») montrent que tous les États membres ont respecté leurs obligations, en adoptant des sanctions dans le domaine des douanes, fondées sur leur législation nationale.

L’évaluation des données s’est articulée autour d’un tableau général, figurant dans la partie 1 du SWD. Ce tableau rassemble toutes les dispositions relatives aux infractions au CDU, telles qu’établies dans la législation nationale de chaque État membre, et donne un aperçu général de la situation actuelle dans les États membres.

Le présent rapport est fondé sur les informations détaillées fournies par et avec l’aide des États membres.

Aux fins du présent rapport, du document de travail des services de la Commission qui y est lié et de la terminologie des critères utilisés comme base du présent rapport, les termes suivants sont définis comme suit:

1)Sanction. Toute mesure, administrative, pénale, pécuniaire, etc., adoptée en raison de la violation d’une disposition du CDU. Aux fins du présent rapport, le terme «sanction» concerne strictement le domaine des douanes.

2) Pénalité. Toute mesure, administrative, pénale, pécuniaire, etc., adoptée en raison de la violation d’une disposition du CDU.

3)Infraction douanière. Violation d’une disposition du CDU. Aux fins du présent rapport, seul le terme «infraction douanière» sera utilisé.

4)Infraction. Violation d’une disposition du CDU. Aux fins du présent rapport, le terme «infraction» désigne uniquement les infractions dans le domaine des douanes.

2.1 Articles pertinents du CDU et critères d’évaluation utilisés

L’évaluation a été réalisée sur la base des articles du CDU imposant aux opérateurs des obligations qu’ils risquent potentiellement d’enfreindre 16 . Ces articles sont les suivants:

articles 15, 23, 51, 108, 127, 135, 137, 139, 140, 145, 147, 148, 149, 158, 163, 166, 167, 177, 179, 182, 185, 192, 211, 233, 241, 242, 244, 245, 257, 262, 263, 267, 270, 271 et 274.

L’analyse des sanctions notifiées par les États membres concernant les infractions à ces articles du CDU a été articulée autour des 10 critères ci-après, qui permettent de se faire une idée claire de l’application de l’article 42, paragraphe 1, du CDU.

Nature des sanctions →	Les sanctions peuvent être de deux types: administratives ou pénales. Ce critère détermine les types de sanctions appliquées pour une infraction donnée. Il est le plus déterminant, étant donné qu’il aide à distinguer les différents systèmes de sanctions applicables dans les États membres.
Négligence ou intentionnalité →	En fonction du type de sanction infligée, les États membres tiennent compte de la négligence ou de l’intentionnalité au moment de déterminer la nature de la sanction infligée.
Responsabilité →	Ce critère détermine si les personnes morales peuvent être tenues responsables dans les États membres au moment d’infliger des sanctions.
Type de sanction →	Ce critère établit les différents types de sanctions: sanction de nature pécuniaire, peine de prison ou tout autre type de sanction susceptible d’être infligée.
Seuils →	Ce critère fait référence aux niveaux minimal et maximal des sanctions imposées.
Règlement →	Afin d’éviter une procédure pénale, il est possible d’opter pour une procédure de règlement.
Existence de circonstances atténuantes →	Tous les facteurs contribuant à réduire la sanction infligée.
Existence de circonstances aggravantes →	Tous les facteurs susceptibles d’entraîner une sanction plus sévère.
Délais de prescription →	Tous les délais dans lesquels une procédure peut être considérée comme achevée.
Référence aux dispositions nationales en vigueur →	Lien vers les dispositions nationales en vigueur.

4.2Évaluation quantitative

L’évaluation globale amène à conclure que tous les États membres imposent des sanctions dans le domaine des douanes, qui découlent soit de leur législation nationale, soit de dispositions particulières 17 adoptées pour répondre aux infractions au CDU. Lorsque les États membres ont adopté des dispositions particulières à la lumière du CDU, ces dispositions sont exclusivement de nature administrative. La première partie du tableau comparatif général montre la nature des sanctions, abordée dans la section suivante du présent rapport. Toutefois, dans l’ensemble, elle vise à montrer que les États membres respectent l’obligation énoncée à l’article 42, paragraphe 1, du CDU. Cette partie du tableau général met également en évidence les domaines dans lesquels aucune sanction n’est appliquée, de manière générale ou en fonction de la situation particulière dans les États membres. Deux de ces domaines ressortent particulièrement:

ØArticle 108 du CDU – Non-paiement des droits à l’importation ou à l’exportation par la personne qui en est redevable dans le délai prescrit: 11 États membres 18 n’ont pas adopté de sanctions pour cette infraction. Le non-paiement des droits à l’importation n’est pas passible de sanctions en droit administratif ou pénal, mais fait l’objet de mesures d’exécution.

ØCertains États membres ne possèdent pas de zones franches 19 (article 135, paragraphe 2, article 244, paragraphe 1, et article 245 du CDU) et n’ont donc pas adopté de sanctions à cet égard.

Les autres domaines dans lesquels aucune sanction n’est infligée ne concernent que des cas individuels, et leur nombre est très limité. Dans ces rares cas, un article général du CDU couvre l’infraction en question et l’État membre n’a pas adopté de mesures particulières dans ce contexte, mais a préféré laisser l’infraction être couverte par la sanction prévue par cet article général.

1.Considérations générales

Les régimes de sanctions nationaux ont beau être différents, cela ne les empêche pas d’avoir des convergences. En particulier, ils visant à prévoir des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, conformément au CDU. La Cour de justice veille au respect de ces notions, subjectives à certains égards, en définissant leurs limites.

En ce qui concerne les similitudes, il n’existe aucun cas de similitude absolue entre tous les États membres, en ce sens où chacun d’entre eux appliquerait exactement une même sanction, avec les mêmes modalités, à une même infraction.

Il peut exister des convergences entre certains États membres ou groupes d’États membres. Par exemple, la majorité des États membres possèdent un système prévoyant à la fois des sanctions administratives et pénales. La plupart appliquent des délais de prescription, la plupart retiennent des circonstances aggravantes ou atténuantes au moment de déterminer la sévérité d’une sanction infligée, etc. (une analyse détaillée est fournie aux points 2 à 7 du présent rapport).

Les fiches individuelles par pays et le tableau comparatif général montrent la mesure dans laquelle différentes mesures en matière de sanctions peuvent varier d’un État membre à l’autre. Ces différences découlent précisément du fait que chaque État membre jouit d’un pouvoir discrétionnaire au moment de choisir le type de sanction à appliquer à une infraction donnée et que les sanctions sont fondées sur la législation nationale. Ainsi, en vertu de la législation nationale d’un État membre, une infraction au titre du CDU peut être considérée comme une simple infraction administrative, tandis que dans un autre État membre, elle peut déboucher sur une procédure pénale. D’autres États membres peuvent appliquer des sanctions administratives tant qu’un seuil donné n’est pas dépassé, et une fois ce seuil franchi, la sanction infligée sera de nature pénale.

L’article 51 du CDU prévoit l’infraction suivante: «le non-respect par un opérateur économique de l’obligation consistant à conserver les documents et informations relatifs à l’accomplissement des formalités douanières par tout moyen permettant d’y avoir accès pendant le délai prévu par la législation douanière». Dans ce contexte, 12 États membres 20 infligent une sanction administrative, cinq États membres 21 prévoient des sanctions pénales et administratives (le choix entre les deux types de sanctions dans les États membres prévoyant les deux est décrit au point 2 du présent rapport), un État membre 22 ne prévoit pas de sanction et neuf États membres 23 prévoient des sanctions pénales.

2.Nature des sanctions: pénales ou administratives

La nature d’une sanction douanière est importante pour plusieurs raisons, telles que les procédures applicables, les mesures d'exécution, sa durée et les conséquences qu’elle pourrait avoir pour les opérateurs.

S’agissant des conséquences, la nature d’une sanction douanière peut avoir une incidence sur les opérateurs en ce qui concerne le statut d’opérateur économique agréé (ci-après «OEA»). L’une des conditions d’obtention et de conservation du statut d’OEA est que l’opérateur n’ait pas commis d’infraction grave ou d’infractions répétées à la réglementation douanière. La qualification d’«infraction grave» ou d’«infractions répétées» constitue un critère permettant de déterminer le type de sanction applicable (voir circonstances aggravantes), qui devient alors une sanction pénale dans le cas des États membres dont le système prévoit à la fois des sanctions pénales et des sanctions administratives. La distinction n’est pas nécessaire dans les États membres qui ne prévoient que des sanctions pénales. Toutefois, pour l’opérateur, la conséquence de cette distinction est que, dans les États membres qui appliquent des sanctions pénales, l’obtention ou la conservation du statut d’OEA peut s’avérer plus difficile que dans ceux qui n’appliquent que des sanctions administratives, entraînant ainsi des conditions de concurrence inégales.

L’appréciation de la nature des sanctions appliquées par les États membres révèle la complexité des méthodes utilisées par les États membres pour définir une sanction. Les données fournies ont montré que les États membres qui utilisent un système prévoyant à la fois des sanctions pénales et administratives appliquaient ce système pour la même infraction au titre du même article du CDU 24 . Ces États membres ont été considérés comme des États membres appliquant à la fois des sanctions pénales et des sanctions administratives [point a) ci-après]. Trois États membres appliquent essentiellement des sanctions administratives, avec des exceptions pour certaines des infractions au titre du CDU, pour lesquelles seules des sanctions pénales sont prévues. Ces trois États membres ont été considérés comme des pays ayant un système administratif général de sanctions [point d) ci-après].

L’analyse des données fournies en ce qui concerne la nature des sanctions a montré que:

a)14 États membres disposent d'un système prévoyant à la fois des sanctions pénales et administratives 25 ;

b)8 États membres disposent d'un système prévoyant uniquement des sanctions pénales 26 ;

c)Deux États membres prévoient des sanctions administratives 27 ;

d)Trois États membres appliquent essentiellement des sanctions administratives 28 .

Figure 1: Nature des sanctions

Du point de vue juridique, une juridiction pénale inflige des sanctions pénales, tandis qu’un organisme administratif (généralement les autorités douanières) s’occupe des sanctions administratives.

Un aspect important, lorsque les États membres appliquent des sanctions administratives, est le droit d’exercer un recours défini dans le CDU, à ne pas confondre avec le droit d’exercer un recours dans une procédure pénale. Le droit d’exercer un recours est énoncé à l’article 44 du CDU. Il consiste en une procédure en deux étapes: 1) dans un premier temps, la décision des autorités douanières est contestée sur le plan administratif (l’opérateur marque officiellement son désaccord avec la décision douanière qui le concerne directement), et 2) dans un deuxième temps, l’opérateur a la possibilité d’introduire un recours contre la décision devant une juridiction administrative nationale, conformément aux dispositions en vigueur dans l’État membre. Bien que cette procédure de recours en deux étapes ne constitue pas un critère pris en considération pour l’évaluation de la fiche individuelle par pays aux fins de la collecte de données, les États membres ont confirmé qu’ils la garantissaient tous.

Le graphique ci-dessus, à la figure 1, montre que 52 % des 27 États membres utilisaient un système prévoyant à la fois des sanctions pénales et des sanctions administratives. Selon les données fournies, au moment d’appliquer les sanctions, tous les États membres semblent suivre la même méthode pour déterminer la nature de la sanction qui sera infligée. Cette méthode prévoit deux facteurs à prendre en considération: des seuils (faisant référence au montant des droits, à la valeur des marchandises, etc.) et des circonstances aggravantes (qui peuvent soit déterminer l’amende administrative la plus élevée soit permettre la qualification de l’infraction comme étant de nature pénale). Ce critère n’ayant pas été évalué pour les besoins du présent rapport, et bien que certains États membres aient fourni des informations sur le plafond au-dessus duquel une sanction est considérée comme étant de nature pénale, cet aspect ne sera pas évalué dans le présent rapport.

3. Négligence ou intentionnalité

Dans la plupart des États membres, une distinction est opérée entre les infractions à la législation douanière délibérées et par négligence. Toutefois, dans le cas de deux États membres (République tchèque 29 et Croatie), la négligence ou l’intentionnalité n’est pas un critère pris en considération pour l’évaluation de l'infraction, étant donné qu’en règle générale, ils appliquent principalement des sanctions administratives.

4.Responsabilité des personnes physiques et morales

La responsabilité des personnes physiques et morales constitue l’un des points de convergence des États membres. Ce critère n’a pas été évalué sur la base de la définition de la personne responsable. Seule la prévalence de la responsabilité des personnes physiques par opposition aux personnes morales a été examinée.

Le CDU détermine déjà qui sont les personnes susceptibles d’être tenues responsables d’infractions douanières. En ce qui concerne les personnes physiques, tous les États membres semblent retenir les mêmes types de personnes que ceux retenus par le CDU.

L’évaluation globale a débouché sur la conclusion selon laquelle les États membres peuvent également tenir des personnes morales responsables d’une infraction douanière, en plus des personnes physiques. Les données recueillies ont toutefois révélé une situation plus divergente en ce qui concerne les personnes morales.

Si les personnes morales peuvent théoriquement être tenues responsables d’infractions dans les 27 États membres, tous les types d’infractions n’engagent pas la responsabilité des personnes morales dans tous les États membres. Certaines infractions ne peuvent être commises que par des personnes physiques 30 31 .

ØArticle 15 du CDU – Les personnes morales sont tenues responsables, excepté à Malte et en Pologne;

Øarticle 23, paragraphe 2, du CDU – Les personnes morales sont tenues responsables, excepté à Malte, en Pologne et en Suède;

Øen règle générale, Malte, la Pologne et la Lituanie ne tiennent habituellement pas responsables les personnes morales, excepté pour un nombre limité d’infractions au titre du CDU.

L’évaluation a également montré que c’était la personne représentant la personne morale qui était responsable des sanctions douanières. De manière générale, les personnes morales ne se voient imposer que des sanctions administratives, c’est-à-dire une amende (ainsi que certaines sanctions accessoires, ou non).

5.Types de sanctions

Les types de sanctions sont directement liés à leur nature juridique. La méthode utilisée pour évaluer ce critère est la même que celle énoncée au point 2 du présent rapport: Nature des sanctions appliquées.

L’évaluation des données fournies montre que deux principaux types de sanctions sont utilisés (en règle générale) dans l’ensemble des États membres: des amendes (administratives ou pénales) et des peines de prison. La figure 2 permet de se faire une idée plus claire des types de sanctions utilisés dans les États membres.

Figure 2: types d’amendes

En plus de ces deux principaux types de sanctions, plusieurs autres sanctions (accessoires) sont utilisées. Selon cette analyse globale, une sanction accessoire peut être définie comme étant une sanction qui, la plupart du temps, ne peut se suffire à elle seule mais est appliquée conjointement à une sanction principale.

La sanction accessoire la plus courante est la confiscation des marchandises et/ou des mesures relatives aux autorisations. Ces notions sont également incluses dans le CDU. L’article 198 du CDU habilite les États membres à confisquer des marchandises ainsi qu’à prendre des mesures concernant les autorisations lorsque les exigences énoncées dans ces dispositions ont été enfreintes.

L’analyse des données fournies a montré que 17 États membres appliquaient des sanctions accessoires en plus des sanctions principales. La figure 3 représente les quatre types de sanctions accessoires utilisés. L’analyse présentée dans la figure 3 utilise une méthode commune, qui ne tient compte que du nombre d’États membres appliquant le même type de sanctions.

Figure 3: Sanctions accessoires

6.Règlement

L’article 42, paragraphe 2, du CDU dispose que «[l]orsque des sanctions administratives sont appliquées, elles peuvent l’être, notamment, sous l’une ou les deux formes suivantes: a) une charge pécuniaire imposée par les autorités douanières, y compris, le cas échéant, un règlement en lieu et place d’une sanction pénale».

Bien que le règlement constitue un outil important, étant donné qu'il offre la possibilité d’éviter une procédure pénale ou des procédures judiciaires longues et coûteuses, etc., seuls 17 États membres 32 en font usage pour les sanctions dans le domaine des douanes.

La possibilité d’un règlement concerne essentiellement les infractions pour lesquelles une procédure pénale peut être évitée, et elle suppose un aveu de culpabilité ainsi que le paiement d’une amende.

7.Montant des sanctions financières et durée des peines de prison

Selon les données évaluées, le montant de l’amende pécuniaire, qu’elle soit administrative ou pénale, ainsi que la durée de la peine de prison pouvant être infligée constituent l’un des domaines dans lesquels il existe d’importants écarts de sévérité d’un État membre à l’autre.

L’évaluation a été réalisée sur la base d’une méthode commune. Les tableaux représentés dans le SWD permettent d’obtenir une vue d’ensemble détaillée des amendes et de la durée des peines de prison. L’évaluation globale tient compte des niveaux minimal et maximal appliqués au moment d’infliger une sanction, que celle-ci prenne la forme d’une amende ou d’une peine de prison.

·Amendes fixes: de 200 à 600 000 EUR (en Espagne);

·amendes calculées en pourcentage des droits éludés ou de la valeur des marchandises (le pourcentage le plus élevé est de 600 % en Espagne); ou

·amendes journalières (une amende journalière est une unité de paiement d’amende sur la base, au-delà d'un montant minimal, des revenus personnels journaliers de l’auteur de l'infraction). Sept 33 , 34 États membres utilisent un système d’amendes journalières; le niveau maximal d’amende pour les personnes physiques correspond à 6 000 fois le revenu minimum de subsistance (50 EUR) en Lituanie. le niveau maximal d’amende pour les personnes morales correspond à 100 000 fois le revenu minimum de subsistance (50 EUR), toujours en Lituanie.

En ce qui concerne les peines de prison, leur durée est comprise entre un minimum de 1 à 30 jours (en Estonie) et un maximum de 10 ans (en Roumanie).

8.Circonstances atténuantes ou aggravantes

Au moment de déterminer s’il y a lieu d’infliger une sanction, ainsi que le montant de celle-ci, les autorités peuvent devoir tenir compte des circonstances de l’infraction. Celle-ci peut comporter certains éléments pour lesquels des sanctions plus sévères sont jugées appropriées, c’est-à-dire des circonstances aggravantes. À l’inverse, les autorités peuvent également devoir tenir compte de circonstances atténuantes afin de réduire les sanctions. Ces circonstances atténuantes et aggravantes sont largement appliquées dans les États membres, qui en tiennent tous compte au moment de déterminer le niveau de la sanction.

L’analyse globale a été réalisée sur la base d’une méthode commune en tenant compte des États membres appliquant les mêmes circonstances atténuantes et aggravantes.

Les différences entre les États membres ne sont pas négligeables. L’analyse montre qu’il existe 17 différentes circonstances aggravantes et 19 différentes circonstances atténuantes pouvant être retenues au moment d’infliger des sanctions.

Les circonstances aggravantes généralement retenues sont la criminalité organisée (19 États membres) 35 , la récidive (24 États membres) 36 , l'intention frauduleuse (17 États membres) 37 , le montant de droits éludés (17 États membres) 38 , le statut de l’auteur de l’infraction (10 États membres) 39 et l’usage de la violence (10 États membres) 40 .

En ce qui concerne les circonstances atténuantes, les plus couramment retenues sont la coopération avec les autorités douanières (10 États membres) 41 , la négligence (absence d’intention frauduleuse) (13 États membres) 42 , le paiement immédiat (neuf États membres) 43 , la faible gravité de l’infraction (neuf États membres) 44 et la bonne foi (neuf États membres) 45 .

9.Délais

L’analyse des données fournies montre que les délais restent l’un des éléments qui varient le plus d’un État membre à l’autre, ce qui donne lieu à des divergences. Les délais représentent un aspect important des régimes de sanctions douanières. Des délais clairement définis contribuent à renforcer la sécurité juridique et à assurer des procédures équitables.

L’évaluation des délais a été réalisée sur la base d’une méthode commune en analysant trois catégories auxquelles des délais peuvent s’appliquer: le délai d’ouverture d’une procédure, le délai d’imposition d’une sanction et le délai d’exécution d’une sanction.

Les données examinées montrent que la quasi-totalité des États membres appliquent des délais dans leurs régimes de sanctions douanières. Toutefois, la situation se complique lorsqu’il s’agit d’analyser la méthode utilisée pour imposer ces délais. Les délais impartis pour l’ouverture d’une procédure et pour l’imposition de sanctions semblent répondre aux mêmes principes et aux mêmes limites temporelles, ou, à tout le moins, ils semblent être étroitement liés.

La description ci-après montre que certains États membres appliquent les mêmes limites pour les deux catégories de délais (par exemple, si une procédure doit être engagée dans un délai de cinq ans, la sanction doit être infligée au terme de ces cinq ans). D’autres États membres accordent un délai donné pour la procédure elle-même et l’imposition des sanctions fera l’objet d’un autre délai commençant à courir à l’expiration du précédent délai. Les données montrent également que les délais sont calculés à partir du moment de la commission de l’infraction.

Le délai d’ouverture d’une procédure empêche les autorités douanières ou judiciaires d’entamer, à l’issue d’une période donnée, une procédure d’imposition de sanctions à un opérateur économique pour une infraction douanière. Un tel délai est appliqué dans tous les États membres, à l’exception de Chypre 46 .
Toutefois, il varie de manière assez importante d’un État membre à l’autre:

·Jusqu’à cinq ans en Autriche, en Belgique, en Grèce, en Finlande, en France, en Croatie, en Hongrie, en Lettonie (où le délai est le plus court: trois jours 47 ), aux Pays-Bas, en Pologne, au Portugal et en Slovaquie;

·entre cinq et 10 ans en République tchèque, au Danemark 48 , en Irlande, en Italie, au Luxembourg, à Malte, en Roumanie, en Espagne 49 et en Slovénie;

·plus de 10 ans en Allemagne, en Lituanie 50 et en Suède.

En ce qui concerne le délai établi pour l’imposition d’une sanction une fois la procédure engagée, tous les États membres, à l’exception de Chypre, de Malte et des Pays-Bas, appliquent un tel délai. Dans ces cas, la procédure a été entamée mais une sanction n’a pas encore été infligée. En général, ce délai est identique à celui prévu pour l’ouverture d’une procédure et la sanction doit donc être appliquée avant l’expiration du délai prescrit pour l’ouverture de la procédure. En outre, dans certains États membres, aucun délai n’est prévu pour l’imposition d’une sanction une fois la procédure engagée.

En ce qui concerne le délai d’exécution d’une sanction, le principe régissant le délai initial veut que, une fois la décision d’infliger une sanction adoptée, cette dernière devrait être appliquée sans délai. L’Irlande, Malte 51 et la Lettonie n’appliquent pas de tels délais. Dans des États membres tels que la Belgique, l’Estonie 52 , la Finlande, l’Allemagne, la Hongrie, la Lituanie, la Grèce, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et l’Espagne 53 , le délai peut varier entre un et 20 ou 25 ans. Pour les autres États membres, le délai peut varier entre six mois (République tchèque) et 15 ans (Estonie).

La description ci-dessus montre que certains États membres arrêtent de la même manière les deux catégories de délais (par exemple, lorsqu’une procédure doit être engagée dans les cinq ans, la sanction doit avoir été imposée à la fin de ces cinq ans), tandis que d’autres prévoient un délai donné pour la procédure en elle-même, puis un délai différent pour l’imposition des sanctions, commençant à la fin de la période précédente. Les données montrent également que les délais sont calculés à partir du moment de la commission de l’infraction.

Le présent rapport donne un aperçu actualisé de la situation des systèmes douaniers de sanctions dans les États membres. L’évaluation a été effectuée sur la base des informations communiquées par les États membres dans leurs fiches individuelles par pays et rassemblées dans le tableau comparatif général.

Les principales conclusions pouvant être tirées sont les suivantes:

1.les États membres ont largement fait usage de leur pouvoir d’infliger des sanctions à l’égard des articles du CDU établissant une infraction, que ces sanctions soient des mesures spécifiques adoptées aux fins de l’infraction établie par le CDU ou qu’elles découlent de la législation administrative ou pénale nationale.

2.Au moment d’infliger des sanctions, les États membres utilisent des systèmes qui leur permettent d’appliquer des sanctions administratives ou pénales, en fonction de la gravité de l’infraction.

3.Les différences constatées au niveau de l’approche et de la méthode suivies pour choisir une sanction, s’agissant de la nature de la sanction, de sa sévérité, de ses limites dans le temps, etc., semblent être extrêmement importantes. L’évaluation montre très peu de points de convergence à cet égard. En outre, une brève comparaison avec les évaluations déjà réalisées par le passé montre que, si la législation nationale a évolué dans l’ensemble des États membres, d’importantes divergences subsistent entre ces derniers. Même lorsque des points de convergence peuvent être recensés entre un nombre élevé d’États membres (par exemple, pour ceux qui appliquent à la fois des sanctions pénales et administratives), les différences demeurent significatives en ce qui concerne la sévérité des sanctions, le montant des amendes ou la durée des peines de prison.

4.Comme cela a déjà été souligné dans la communication intitulée «Faire passer l’union douanière à l’étape supérieure: un plan d’action», adoptée en septembre 2020, l’absence d’un système commun relatif aux infractions et aux sanctions peut engendrer une insécurité juridique pour les entreprises ainsi que d’éventuelles distorsions de concurrence au sein du marché intérieur, avec pour conséquences des vulnérabilités dans la perception des recettes et des faiblesses dans l’application des politiques. Les fraudeurs pourraient être tentés de choisir le système qu’ils perçoivent comme étant le plus faible, au détriment de l’union douanière dans son intégralité.

5.Il est envisagé de mettre en place un mécanisme permettant de progresser vers une plus grande convergence des régimes de sanctions des États membres. Les suites à donner au présent rapport seront exposées dans la prochaine réforme de l’union douanière de l’UE.

(1) Le groupe de projet et le rapport ont vu le jour avant l’apparition de la situation actuelle concernant les sanctions internationales prises contre la Russie et la Biélorussie. Le groupe de projet visait à évaluer le régime de sanctions dans les États membres, mis en place conformément à leur obligation d’adopter des sanctions au titre du code des douanes de l’Union. Dans le cadre du présent rapport, la référence aux sanctions est strictement liée aux infractions douanières et sans rapport avec les sanctions prises contre la Russie et la Biélorussie.

(2) Règlement (UE) nº 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l'Union (JO L 269 du 10.10.2013, p. 1).

(3) Les discussions sur le thème de l’harmonisation dans le domaine des sanctions douanières remontent au début des années 2000. Les différences entre les régimes de sanctions des États membres en matière douanière susceptibles d’entraîner un traitement différent des violations de la réglementation douanière dans les États membres ont fait l’objet de discussions et d’analyses (par exemple, en 2004, dans l’affaire portée devant l’OMC contre l’UE concernant le non-respect d’obligations au titre du GATT).

(4) Article 10 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), désormais l’article 4, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne (TUE).

(5) Règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312 du 23.12.1995, p. 1).

(6)

Règlement (CE) nº 450/2008 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 établissant

le code des douanes communautaire (code des douanes modernisé) (JO L 145 du 4.6.2008, p. 1).

(7) Un groupe de projet a été créé dans le but de recueillir des informations auprès des États membres au sujet de leurs régimes de sanctions respectifs. Même si ce groupe de projet n’était pas uniquement et exclusivement lié à l’obligation de notification, cette obligation est restée en toile de fond des travaux du groupe.

(8) SWD(2013) 514 final.

(9) COM(2020) 581 final.

(10) Rapport du groupe de sages sur la réforme de l'union douanière de l'UE, «Ten proposals to make the EU Customs Union fit for a Geopolitical Europe» (Dix propositions pour rendre l’union douanière de l’UE adaptée à une Europe géopolitique) https://ec.europa.eu/taxation_customs/system/files/2022-03/TAX-20-002-Future%20customs-REPORT_BIS_v5%20%28WEB%29.pdf

(11) La jurisprudence est très claire à ce sujet: en effet, la Cour a rappelé plusieurs fois le pouvoir discrétionnaire dont disposent les États membres au moment de choisir les sanctions, mais aussi le cadre dans lequel les États membres peuvent exercer ce pouvoir.

(12) Voir arrêts dans l’affaire C36/94, Siesse/Director da Alfândega de Alcântara, Rec. 1995, p. I-3573; dans l’affaire C-68/88, Rec. 1989, p. 2965;

(13) Directive (UE) 2017/1371 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal (JO L 198 du 28.7.2017).

(14) Plan d’action des douanes, COM(2020) 581 final.

(15) En raison de la prochaine réforme de l’union douanière, la nécessité d’élaborer des lignes directrices sera réévaluée à l’avenir.

(16) Voir la PARTIE 1 du document de travail des services de la Commission lié au rapport (tableau comparatif général) et https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013R0952&from=FR

(17) Un nouvel élément important dans le domaine des sanctions. Le CDU prévoit l’adoption de sanctions administratives à l’article 42, paragraphe 1. La Croatie a adopté une législation spécifique aux fins des sanctions dans le domaine des douanes.

(18) Ces États membres sont les suivants: Autriche, Croatie, Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Lettonie, Pologne, Portugal, Suède.

(19) États membres ne disposant pas de zones franches: Autriche, Belgique, Finlande, Irlande, Pays-Bas, Slovaquie, Suède.

(20) États membres infligeant une sanction administrative: Allemagne, Bulgarie, Croatie, Espagne, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Portugal, République tchèque, Roumanie et Slovaquie.

(21) États membres n'infligeant ni de sanction administrative ni de sanction pénale: Estonie, Irlande, Lituanie, Pays-Bas, Suède.

(22) États membres n'infligeant aucune sanction: Finlande.

(23) États membres infligeant une sanction pénale: Autriche, Belgique, Chypre, Danemark, France, Luxembourg, Malte, Pologne, Slovénie.

(24) Ce point de convergence est illustré dans le tableau comparatif général, PARTIE I du SWD.

(25) Allemagne, Autriche, Espagne, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Irlande, Lituanie, Lettonie, Pays-Bas, Portugal, Slovénie, Suède.

(26) Belgique, Chypre, France, Italie, Luxembourg, Malte, Pologne. Le Danemark possède un système prévoyant essentiellement des sanctions pénales, à quelques exceptions près, et, aux fins du présent rapport, il a été considéré comme un État membre appliquant des sanctions pénales.

(27) République tchèque et Croatie. En ce qui concerne la République tchèque, si l’acte illégal a les caractéristiques d’une infraction pénale (par exemple, le montant du préjudice causé, le danger pour la société, etc.), le comportement infractionnel peut être inclus dans la catégorie des infractions pénales. Cela dépend des circonstances du cas. Les violations des dispositions pertinentes du CDU sont, en principe, sanctionnées par des sanctions administratives dans le cadre du système juridique tchèque. Toutefois, la possibilité d’infliger des sanctions pénales n’est pas exclue.

(28) Roumanie, Bulgarie, Slovaquie.

(29) Voir note de bas de page 23 en ce qui concerne l’application des sanctions en République tchèque. Dans le cas d’infractions commises par des personnes physiques, la négligence ou l’intentionnalité est un critère pris en considération pour déterminer la responsabilité de l’infraction: en effet, pour ces personnes, il y a lieu de démontrer au moins l’existence d’une faute par négligence, et le degré de faute constitue un critère permettant de déterminer le montant et le type de la sanction administrative.

(30) Comme illustré dans le tableau comparatif général, partie I du SWD, section «Responsabilité».

(31) Une comparaison avec les précédents rapports montre que, dans ce domaine précis, la situation a évolué. En 2010, les données montraient que seuls 15 États membres prévoyaient des sanctions pour les personnes morales.

(32) Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France,Grèce, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, République tchèque, Slovaquie.

(33) En Lituanie, l’amende est liée au montant approuvé par l’État comme étant le revenu minimum de subsistance (soit 50 EUR). Ce niveau de référence approuvé est appliqué à toutes les personnes, quels que soient leurs revenus.

(34) Au Danemark, les amendes journalières se chiffrent entre 1 000 DKK et 100 000 DKK, indépendamment des revenus.

(35) Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovénie, Slovaquie.

(36) Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Espagne.

(37) Autriche, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, Allemagne, Grèce, Hongrie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Slovénie, Slovaquie.

(38) Autriche, Belgique, Chypre, République tchèque, Danemark, Allemagne, Grèce, Finlande, Hongrie, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Slovénie, Espagne.

(39) Chypre, Danemark, Estonie, Allemagne, République tchèque, Hongrie, Malte, Portugal, Slovaquie.

(40) Autriche, Allemagne, Estonie, Italie, République tchèque, Pologne, Portugal, Roumanie, Lituanie, Lettonie.

(41) Autriche, Chypre, Estonie, République tchèque, Finlande, Allemagne, Lettonie, Lituanie, Roumanie.

(42) Chypre, Danemark, Grèce, République tchèque, Luxembourg, Pays-Bas, Bulgarie, Finlande, Allemagne, Portugal, Slovénie, Hongrie, Malte.

(43) Autriche, Bulgarie, Chypre, République tchèque, Estonie, Allemagne, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Roumanie, Slovénie.

(44) Bulgarie, Chypre, République tchèque, Allemagne, Hongrie, Roumanie, Pays-Bas, Slovénie.

(45) Chypre, Finlande, République tchèque, Allemagne, Hongrie, Italie, Lettonie, Slovénie.

(46) La législation chypriote ne prévoit pas de délais spécifiques; les autorités agissent sur la base de la jurisprudence et de la pratique générale.

(47) La procédure d'infraction administrative doit être entamée dans les trois jours suivant l’obtention des informations pertinentes, mais elle peut l’être au plus tard dans l’année suivant la commission de l'infraction (en cas d’infraction continue, à compter du jour auquel l’infraction prend fin. (Autrement dit, elle peut être entamée dans les trois jours suivant la date à laquelle l’administration douanière obtient l’accès aux informations relatives à l’infraction et au plus tard dans l’année suivant la commission/cessation de l’infraction).

(48) Au Danemark, le délai varie entre deux et 10 ans.

(49) Le délai de prescription applicable aux infractions pénales est de cinq ans, ou en présence de certaines circonstances aggravantes, de 10 ans. Le délai de prescription applicable aux infractions administratives est de quatre ans. Ainsi, en Espagne, le délai est compris entre quatre et 10 ans.

(50) Il est à noter que le délai de 10 ans s’applique en cas d'infraction pénale. Dans une procédure administrative, le délai est de deux ans en Lituanie. Ainsi, en Lituanie, le délai est compris entre deux et plus de 10 ans.

(51) À Malte, les sanctions sont exécutées immédiatement une fois qu'une décision a été adoptée. Vu qu’il n’y existe que des sanctions pénales (ou des règlements à l’amiable remplaçant des procédures pénales), la sanction est exécutée dès que la juridiction rend sa décision (ou que le règlement à l’amiable est conclu) (la sanction fait l’objet d’un paiement immédiat, qui intervient en même temps que le règlement).

(52) Un jugement n’est pas exécuté si les délais suivants ont expiré après son entrée en application: 1) trois ans à compter de l’entrée en application d’une décision judiciaire rendue dans une affaire relative à une infraction pénale; 2) un an à compter de l’entrée en application d’un jugement ou d’une décision rendue concernant une infraction mineure.

(53) Le délai de prescription applicable aux sanctions imposées pour la commission d'une infraction pénale est de cinq ans, ou en présence de certaines circonstances aggravantes, de 15 ans. Le délai de prescription applicable aux sanctions administratives est de quatre ans. Ainsi, en Espagne, le délai est compris entre quatre et 15 ans.