| CELEX | 52023DC0077 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 16 février 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 16.2.2023
COM(2023) 77 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL ET AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN
sur la mise en œuvre, par les États membres, de la directive 2006/117/Euratom du Conseil relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé
Quatrième rapport
{SWD(2023) 43 final}
Table des matières
1.Introduction
1.1.Contexte
2.Le cadre juridique et sa mise en œuvre
2.1.Mise en œuvre de la directive
2.2.Avis du comité consultatif
2.3.Autorités compétentes
3.Observations
3.1.Statistiques (2018-2020)
4.Suivi et amélioration continue
5.Conclusions
1.Introduction
La directive 2006/117/Euratom 1 (ci-après dénommée «la directive») établit un système communautaire de surveillance et de contrôle des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé, de façon à garantir une protection adéquate de la population. Elle garantit que les États membres concernés sont informés des transferts de déchets radioactifs et de combustible usé à destination de leur territoire ou transitant sur leur territoire, avec l’obligation pour eux de donner leur consentement ou de motiver leur refus.
2 3 4 5 Tous les États membres ont transposé la directive et ont fait rapport à la Commission sur sa mise en œuvre tous les trois ans à compter du 25 décembre 2011, conformément à l’article 20. Au cours du dernier cycle de rapports, les États membres ont présenté leurs derniers rapports nationaux couvrant la période 2018-2020. Conformément à l’article 20 et sur la base de ces rapports, la Commission doit établir un rapport récapitulatif pour le Parlement européen, le Conseil et le Comité économique et social européen, compte tenu de l’avis du comité consultatif, accordant une attention particulière aux retransferts liés à des transferts non autorisés et à des déchets radioactifs non déclarés.
Le rapport fait suite au troisième rapport 6 de la Commission, qui couvre la période 2015-2017, et donne une vue d’ensemble des autorisations et des transferts de combustible usé et de déchets radioactifs dans la Communauté. Des données et des informations détaillées, sur lesquelles se fondent les conclusions du présent rapport, sont fournies dans le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne.
1.1.Contexte
Tous les États membres de l’Union européenne produisent des déchets radioactifs, que ce soit dans le cadre de l’exploitation d’installations telles que des centrales nucléaires ou des réacteurs de recherche, ou d’activités telles que l’utilisation des radioisotopes dans la médecine, l’industrie, l’agriculture, la recherche et l’éducation.
L’exploitation des réacteurs nucléaires produit également du combustible usé, à savoir du combustible nucléaire qui a été irradié dans le cœur d’un réacteur et qui en a été définitivement retiré. Le combustible usé peut soit être considéré comme une ressource utilisable susceptible d’être retraitée, ou évacuée en tant que déchet radioactif destiné à un stockage définitif sans qu’il soit prévu d’utilisation ultérieure.
En 2020 (fin de la période de référence), l’énergie nucléaire représentait 24,6 % de la production 7 d’électricité dans les 27 États membres de l’UE, treize États membres 8 exploitant un peu plus d’une centaine de réacteurs nucléaires.
Le combustible usé et les déchets radioactifs produits sont entreposés en sûreté avant un éventuel (re)traitement et stockage. La gestion sûre de ces matières peut nécessiter leur déplacement, également appelé transfert, depuis les sites où ils ont été produits ou gérés. Ces pratiques existent dans la majorité des États membres, indépendamment de l’ampleur de leurs programmes nucléaires. Les transports se font principalement par route, rail ou mer et, dans un petit nombre de cas, par voie aérienne.
L’importation, l’exportation et le transit à travers le territoire d’un ou de plusieurs États membres de déchets radioactifs et de combustible usé sont des pratiques courantes dans l’Union européenne.
2.Le cadre juridique et sa mise en œuvre
La gestion sûre et responsable des déchets radioactifs et du combustible usé, y compris le transfert en toute sûreté de ces matières dans et en dehors des territoires des États membres, est une obligation juridique découlant à la fois du droit international et du droit de l’Union.
Au niveau international, le principal document de référence dans ce domaine est la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs (ci-après «la convention commune») 9 . Entre autres dispositions, la convention impose aux parties contractantes des obligations liées à la sûreté des mouvements transfrontières (importation, exportation et transit) de combustible usé et de déchets radioactifs. Chaque partie contractante concernée par un mouvement transfrontière est tenue de prendre les mesures appropriées pour que ce mouvement s’effectue d’une manière qui soit conforme aux dispositions de la convention commune et des instruments internationaux contraignants pertinents. Les 27 États membres ainsi qu’Euratom sont parties contractantes à la convention commune 10 , ce qui démontre leur engagement à assurer un niveau élevé de sûreté de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, de la production au stockage définitif.
Au niveau de l’UE, un cadre juridique complet garantit la protection de la santé des travailleurs et de la population contre les risques résultant des rayonnements ionisants, y compris lors des transferts de combustible usé et de déchets radioactifs. Le cadre se compose actuellement de la directive et des directives 2013/59/Euratom du Conseil 11 (ci-après les «normes de base») et 2011/70/Euratom 12 (ci-après «la directive relative aux déchets radioactifs»), qui ont une incidence sur le champ d’application de la directive.
S’inscrivant dans le cadre de l’Union européenne régissant la sûreté nucléaire et radiologique, la directive porte spécifiquement sur les autorisations réglementaires et les aspects procéduraux des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé produits par les installations et les activités civiles. L’objectif général est de renforcer la protection contre les dangers résultant de l’exposition aux rayonnements ionisants, par la surveillance et le contrôle des transferts de combustible usé et de déchets radioactifs. La directive s’applique lorsque:
·le pays d’origine, le pays de destination ou tout pays de transit du combustible usé ou des déchets radioactifs est un État membre de l’Union européenne;
·les quantités et la concentration du combustible usé ou des déchets radioactifs faisant l'objet du transfert (appelés «envoi») dépassent les valeurs visées dans les normes de base.
Lorsqu’un transfert ne peut être mené à bien ou que les conditions applicables au transfert ne sont pas remplies conformément à la directive, les autorités compétentes de l’État membre d’origine doivent veiller à ce que les matières en cause soient reprises par le détenteur 13 , à moins qu’un autre arrangement sûr soit possible. Les autorités compétentes doivent veiller à ce que le responsable du transfert prenne le cas échéant des mesures correctives de sûreté. Dans ce cas, les coûts résultant des cas où le transfert ne peut être mené à bien incombent au détenteur 14 .
15 Tout refus d’autorisation de transfert de déchets radioactifs ou de combustible usé i) doit être justifié sur la base des critères énoncés dans la directive; ii) ne doit pas être arbitraire et iii) doit être fondé sur le droit national, européen ou international pertinent. Les décisions d’autorisation ou de refus de transfert prises par les États membres doivent être conformes aux dispositions énoncées dans la convention commune et la directive qui interdisent les exportations de déchets radioactifs ou de combustible usé vers une destination située au sud du 60e parallèle de l’hémisphère Sud, vers un État d’Afrique, des Caraïbes ou du Pacifique ou vers un pays tiers qui ne dispose pas des ressources nécessaires pour gérer en toute sûreté les déchets radioactifs ou le combustible usé.
16 17 Outre les rapports triennaux adressés à la Commission, les États membres sont tenus de notifier chaque année à la Commission et au comité consultatif tout transfert non autorisé vers un pays tiers et de lui transmettre les coordonnées de la ou des autorités compétentes ainsi que toutes les informations nécessaires à une communication rapide.
2.1.Mise en œuvre de la directive
18 19 20 Pour tous les transferts (y compris les importations, exportations et transits entre les États membres et au départ/à destination de l’Union européenne) relevant du champ d’application de la directive, la directive exige l’utilisation d’un document uniforme établi en 2008 par une décision de la Commission modifiée en 2011. Ce document uniforme comporte les formulaires suivants:
·demande d’autorisation de transfert de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé;
·accusé de réception de la demande de transfert – demande d’informations manquantes relatives aux déchets radioactifs ou au combustible nucléaire usé;
·refus ou consentement des autorités compétentes concernées pour le transfert de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé;
·autorisation de transfert de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé;
·description du lot de déchets radioactifs ou de combustible nucléaire usé et liste des colis;
·accusé de réception des déchets radioactifs ou du combustible nucléaire usé.
Lorsque ces matières sont destinées à être transférées vers des pays tiers, les États membres sont également tenus, aux termes de l’article 4, paragraphe 4, de la directive sur les déchets radioactifs, d’appliquer les critères relatifs au transfert établis par la Commission conformément à l’article 16, paragraphe 2, de la directive, et à la recommandation applicable de la Commission 21 .
2.2.Avis du comité consultatif
La XIIe réunion du comité consultatif s’est tenue le 7 novembre 2022 à Luxembourg afin d’examiner le projet du présent rapport et le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne. Le comité consultatif a émis un avis favorable.
2.3.Autorités compétentes
22 En juillet 2022, tous les États membres avaient remis des informations sur leurs autorités compétentes au sens de l’article 5, point 13, de la directive.
La liste des autorités compétentes des États membres est jointe au document de travail des services.
3.Observations
La Commission a constaté qu’aucun manquement impliquant des mouvements transfrontières de déchets radioactifs ou de combustible usé n’a été signalé par les États membres au cours du présent cycle de rapport.
Les États membres n’ont signalé aucun problème susceptible de relever de l’article 4 «Réexpédition liée aux transferts non autorisés de déchets radioactifs non déclarés», de l’article 12 «Non-exécution du transfert» ou de l’article 16, paragraphe 1, point c) «Exportations interdites». Par conséquent, au regard des informations déclarées, aucun transfert non autorisé n’a été effectué sur le territoire de l’Union pendant la période de référence.
Au cours de la période de référence, il y a eu quatre cas de refus d’accorder le consentement.
·Un État membre a refusé d’accepter deux demandes en raison de l’inaccessibilité temporaire des installations de traitement finales.
·Un État membre a refusé de donner son consentement pour le transit de ferraille contaminée, jugeant la demande en dehors du champ d’application de la directive 23 . Ces transits ont, néanmoins, été régulièrement réalisés au titre de la législation locale applicable.
Trois États membres (Chypre, Croatie et Malte) n’ont jamais déclaré de transferts autorisés sur leur territoire depuis que la directive leur impose des obligations de notification.
Une présentation détaillée des transferts transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé dans l’Union pendant la période concernée est fournie dans le document de travail des services accompagnant le rapport.
3.1.Statistiques (2018-2020)
La présente section donne un aperçu statistique des autorisations et des transferts.
Figure 1. Nombre d’autorisations
Les 195 autorisations déclarées par 21 États membres pendant la période 2018-2020 correspondent à 1770 transferts autorisés. Une autorisation concerne en général plusieurs transferts et peut dépasser la période de temps couverte par le présent rapport.
Figure 2. Nombre de transferts:
En termes de transferts autorisés, 98 % (1 732 transferts) concernaient des déchets radioactifs et 2 % (38 transferts) concernaient du combustible usé.
La plupart des autorisations et des transferts concernaient des mouvements intracommunautaires. Au total, 92,6 % des expéditions étaient intracommunautaires (catégorie MM), 2,7 % étaient des exportations (catégorie ME) et 4,7 % étaient des importations (catégorie IM).
Les statistiques montrent que, pour 79 % de l’ensemble des transferts intracommunautaires, les déchets radioactifs provenaient de l’industrie nucléaire, tandis que 21 % provenaient d’activités non nucléaires (par exemple, la médecine et la recherche).
Le traitement de déchets radioactifs (tels que le traitement en vue d’une réduction du volume ou le conditionnement) dans des installations spécialisées était la principale finalité des transferts, ainsi que des retours de déchets radioactifs transformés ou de combustible usé vers le pays d’origine. La Suède et l’Allemagne étaient les pays délivrant le plus grand nombre d’autorisations, en tant que pays d’origine et de destination.
Les mouvements de combustible usé étaient dus au retraitement ou au retour dans le pays d’origine.
Figure 3. Transferts de déchets radioactifs, intracommunautaires (MM), exportations (ME), importations (IM)
Figure 4. Transferts de combustible usé, intracommunautaires (MM), exportations (ME), importations (IM)
4.Suivi et amélioration continue
Le troisième rapport de la Commission sur la mise en œuvre de la directive a mis en évidence deux besoins: une harmonisation accrue du document uniforme avec les exigences du modèle de rapport; le suivi des effets des normes de base sur la mise en œuvre de la surveillance et du contrôle des transferts transfrontières.
Dans le cadre de son suivi sur le premier point, la Commission a proposé, sur la base d’une proposition d’un État membre, une révision du document uniforme conformément aux articles 17, paragraphe 2, et 21 de la directive, dans le but d’inclure des informations sur les transferts initiaux dans le document uniforme modifié. Ainsi, en cas de retransferts, les États membres concernés seront en mesure de suivre l’acheminement. En outre, comme l’avait suggéré deux États membres, la Commission a présenté un document uniforme numérique.
24 En ce qui concerne les effets possibles des normes de base sur la mise en œuvre de la directive, la Commission n’a relevé aucun problème majeur. Toutefois, le cas signalé de deux refus de consentir au transit de déchets radioactifs par un État membre a soulevé une question importante concernant l’application de la directive. Il existait en effet des points de vue divergents entre les États membres quant à la question de savoir si les transferts transfrontières de ferraille contaminée, pour traitement et recyclage, entrent ou non dans le champ d’application de la directive, étant donné qu’un organisme de contrôle d’un État membre peut classer ces matières en tant que déchets radioactifs. Conformément à la définition des déchets radioactifs, si les organismes de réglementation compétents dans le cadre législatif et réglementaire des pays d’origine et de destination contrôlent les matières radioactives en tant que déchets radioactifs pour lesquels aucune utilisation ultérieure n’est prévue par les pays d’origine ou de destination, ces matières sont considérées comme des déchets radioactifs au sens de la directive. En conséquence, la Commission estime qu’un consentement est requis en pareil cas, même si le pays de transit n’a pas qualifié ces matières de déchets radioactifs.
25 26 En outre, un État membre a indiqué qu’il préférait que les transferts de déchets NORM entrent toujours dans le champ d’application de la directive 2006/117/Euratom du Conseil. La Commission rappelle à cet égard que d’un point de vue juridique, tous les déchets NORM qui nécessitent un contrôle réglementaire et relèvent de la catégorie des déchets radioactifs entrent dans le champ d’application de la directive.
Au cours de sa XIIe réunion, le comité consultatif a invité la Commission à envisager d’actualiser le document uniforme, et plus précisément d’y inclure l’exigence de renseignements sur l'origine des déchets, sous forme d'une référence aux transferts initiaux.
5.Conclusions
La mise en œuvre de la directive a garanti que tous les mouvements transfrontières de déchets radioactifs et de combustible usé dans la Communauté ont eu lieu avec le consentement éclairé préalable des autorités compétentes de tous les États membres concernés (y compris les pays de transit), en utilisant le document uniforme. Les informations relatives à tous les transferts autorisés pendant une période de déclaration définie (trois ans) ont été régulièrement transmises à la Commission par tous les États membres. La surveillance et le contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé ont par conséquent été garantis dans toute la Communauté. À cette fin, le recours au modèle de rapport fourni, bien que non obligatoire, demeure fortement encouragé, car il a permis une extraction directe des données et a atténué le risque d’interprétation erronée des informations communiquées.
Dans l’ensemble, la Commission conclut que le cadre juridique actuel d’Euratom, composé de la directive, des normes de base et de la directive sur les déchets radioactifs a garanti les normes de sécurité les plus élevées à l’égard des risques des rayonnements ionisants sur le territoire de l’Union dans le contexte des transferts transfrontières. Néanmoins, la Commission note que d’éventuelles différences entre les États membres dans la définition des déchets radioactifs peuvent entraîner certains problèmes dans le processus d’information et de consentement. Il s’agit d’une question à améliorer, en étudiant les possibilités d’une harmonisation plus poussée dans ce domaine, en accord avec les États membres.
Directive 2006/117/Euratom du Conseil du 20 novembre 2006 relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé, JO L 337 du 5.12.2006, p. 21.
COM(2019) 633 final, Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur la mise en œuvre par les États membres de la directive 2006/117/Euratom du Conseil relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé du 17.12.2019 et SWD(2019) 437 final.
On entend par «détenteur» toute personne physique ou morale qui, avant d’effectuer un transfert de déchets radioactifs ou de combustible usé, est responsable de ces matières en vertu du droit national applicable à ces matières et qui prévoit d’effectuer un transfert à un destinataire. (Article 5, paragraphe 9, de la directive).
Décision de la Commission du 5 mars 2008 établissant le document uniforme pour la surveillance et le contrôle des transferts de déchets radioactifs et de combustible nucléaire usé mentionné dans la directive 2006/117/Euratom du Conseil [notifiée sous le numéro C(2008) 793], (2008/312/Euratom), JO L 107 du 17.4.2008, p. 32.