| CELEX | 52023DC0091 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 23 février 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.2.2023
COM(2023) 91 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
sur la mise en œuvre de la recommandation du Conseil en faveur de la reconnaissance mutuelle automatique des qualifications de l’enseignement supérieur, des qualifications de l’enseignement et de la formation secondaires de deuxième cycle et des acquis de périodes d’apprentissage effectuées à l’étranger
1.Introduction
La recommandation du Conseil en faveur de la reconnaissance mutuelle automatique des qualifications de l’enseignement supérieur, des qualifications de l’enseignement et de la formation secondaires de deuxième cycle et des acquis de périodes d’apprentissage effectuées à l’étranger 1 a été adoptée par le Conseil le 26 novembre 2018, sur la base de la proposition de la Commission du 22 mai 2018. Le Conseil y affirme l’intention de la Commission de lui faire rapport, dans un délai de quatre ans, sur les suites données à la recommandation sur la base des contributions des États membres.
La reconnaissance mutuelle automatique (ci-après la «reconnaissance automatique») est essentielle pour permettre aux étudiants de tirer le meilleur parti de toutes les possibilités d’apprentissage en Europe. Il s’agit d’une pierre angulaire de l’espace européen de l’éducation, que la Commission et le Conseil se sont engagés à créer d’ici à 2025 (voir la communication de la Commission relative à la réalisation d’un espace européen de l’éducation d’ici à 2025 2 , et la résolution du Conseil relative à un cadre stratégique pour la coopération européenne dans le domaine de l’éducation et de la formation 2021-2030) 3 . Il s’agit également d’une action phare de la stratégie européenne en faveur des universités 4 , présentée en janvier 2022, et très importante pour le succès de la mobilité des apprenants dans le cadre du programme Erasmus+ amélioré (2021-2027).
La reconnaissance des qualifications relève de la compétence des États membres. Elle est guidée par la législation nationale et les accords internationaux. Au niveau européen, le seul texte juridique contraignant est la convention de Lisbonne sur la reconnaissance de 1997 élaborée par l’UNESCO 5 et le Conseil de l’Europe et ratifiée par 54 États parties, dont l’ensemble des États membres à l’exception de la Grèce 6 . En outre, le concept de reconnaissance automatique est devenu un engagement essentiel de l’espace européen de l’enseignement supérieur 7 (processus de Bologne), qui compte 49 pays, dont l’ensemble des États membres de l’UE, dans le communiqué de Bucarest de 2012.
La recommandation du Conseil a pour ambition d’aller plus loin, en encourageant et en aidant les États membres à approfondir et accélérer leur coopération, par rapport à ce qu’ils sont en mesure de faire dans le contexte du processus de Bologne, sur la base des outils de transparence de Bologne 8 .
L’engagement politique d’abord exprimé dans les conclusions du Conseil européen de 2017 9 puis développé dans la recommandation du Conseil établit la reconnaissance automatique dans le contexte de l’UE, avec une définition claire et les mesures nécessaires pour accélérer la cadence de mise en œuvre, afin d’en faire une réalité pour les apprenants et les diplômés, à la fois pour ceux qui ont acquis des qualifications et pour ceux qui ont vécu des expériences de mobilité à des fins d’apprentissage dans l’UE.
Quatre ans après l’adoption de la recommandation, l’objectif du présent rapport est d’analyser les progrès réalisés et les enseignements tirés afin que toutes les mesures soient en place d’ici à 2025.
Le présent rapport guidera les travaux sur les nouvelles initiatives, telles que le nouveau cadre en matière de mobilité à des fins d’apprentissage prévu dans le programme de travail de la Commission pour 2023. En effet, la reconnaissance aisée des qualifications et des acquis d’apprentissage est la pierre angulaire de la mobilité à des fins d’apprentissage. Les travaux relatifs à la mise en œuvre de la recommandation peuvent aussi susciter et faciliter les progrès en matière de reconnaissance des qualifications obtenues en dehors de l’UE, comme annoncé dans le discours sur l’état de l’Union de 2022 de la présidente von der Leyen 10 . De plus, le rapport est important pour les travaux en vue d’un diplôme européen commun.
2.Objectifs stratégiques présentés dans la recommandation du Conseil
Dans sa recommandation, le Conseil recommande que les États membres prennent, d’ici à 2025, les mesures nécessaires pour veiller à ce que chaque élève, apprenti ou étudiant qui a mené à bien une expérience d’apprentissage dans un État membre puisse voir cette expérience, sous la forme d’une qualification ou d’acquis d’apprentissage, automatiquement reconnue dans les autres États membres afin de poursuivre ses études.
Dans ce contexte, par «reconnaissance automatique», on entend ce qui suit:
·une qualification au niveau de l’enseignement supérieur acquise dans un État membre est automatiquement reconnue au même niveau dans n’importe quel autre État membre, à des fins d’accès à des études ultérieures;
·les acquis d’une période d’apprentissage effectuée à l’étranger au niveau de l’enseignement supérieur dans un État membre sont automatiquement et pleinement reconnus dans les autres États membres, comme indiqué préalablement dans le contrat d’études et confirmé dans le relevé de notes, conformément au système européen de transfert et d’accumulation de crédits. Les crédits acquis pendant la période d’études dans un autre État membre ou de mobilité virtuelle sont transférés sans délai et comptabilisés en vue de l’obtention du diplôme de l’étudiant sans qu’il soit demandé à l’étudiant quelque charge de travail ou évaluation supplémentaire;
·une qualification de l’enseignement secondaire de deuxième cycle donnant accès à l’enseignement supérieur dans un État membre est automatiquement reconnue dans n’importe quel autre État membre, à des fins d’accès à l’enseignement supérieur;
·au niveau de l’enseignement secondaire de deuxième cycle, le droit de faire reconnaître dans le pays d’origine les acquis d’apprentissage d’une période d’apprentissage effectuée à l’étranger dans un État membre, à condition que les acquis d’apprentissage soient généralement conformes à ceux définis dans les programmes nationaux du pays d’origine.
La recommandation du Conseil ne porte pas atteinte au droit des autorités des autres États membres de s’assurer de l’authenticité et du niveau de la qualification et de vérifier si elle donne vraiment accès à l’enseignement supérieur dans l’État membre de délivrance. Cette vérification ne s’accompagne toutefois pas d’une procédure de reconnaissance distincte. La reconnaissance automatique ne porte pas atteinte au droit des établissements d’enseignement supérieur de fixer des critères d’admission spécifiques pour certains programmes.
Dans sa recommandation, le Conseil préconise que les États membres garantissent l’instauration des conditions-cadres, de la confiance et de la transparence nécessaires au sein de leurs systèmes d’enseignement pour permettre la reconnaissance automatique, à savoir:
·adapter la législation nationale, le cas échéant, afin d’introduire la reconnaissance automatique telle que définie ci-dessus pour tous les États membres de l’UE, et mettre en place les conditions nécessaires;
·mettre pleinement en œuvre les outils de transparence dans l’enseignement supérieur de l’UE et de Bologne qui peuvent favoriser la reconnaissance : le supplément au diplôme et le système européen de transfert et d’accumulation de crédits (ECTS); tenir les principaux engagements du processus de Bologne pour l’enseignement supérieur (système à trois cycles, mise en œuvre des références et lignes directrices pour l’assurance qualité, pleine mise en œuvre de la convention de Lisbonne sur la reconnaissance) et procéder au référencement des qualifications avec le cadre européen des certifications;
·élaborer des orientations nationales pour aider les établissements d’enseignement et de formation supérieurs et secondaires à effectivement mettre en œuvre la reconnaissance automatique et renforcer les capacités et conforter le rôle des centres nationaux d’information sur la reconnaissance académique des diplômes (NARIC) et des évaluateurs de diplômes, en particulier en ce qui concerne la diffusion des informations et l’utilisation d’outils en ligne pour améliorer l’efficacité, la transparence et la cohérence;
·améliorer la base de données en collectant et en diffusant des données sur la portée et la nature des cas de reconnaissance aux fins de la présente recommandation du Conseil.
3.État des lieux de la mise en œuvre de la reconnaissance automatique
Le présent rapport fournit une analyse des mesures prises par les États membres quatre ans après l’adoption de la recommandation du Conseil. Il entend également aller au-delà des mesures législatives en place et vérifier la mise en œuvre effective sur le terrain, lorsque des données sont disponibles sur la pratique de reconnaissance.
Les principales conclusions du rapport sont résumées ci-après (voir évaluation par pays en annexe).
Dans le domaine de l’enseignement supérieur, si les États membres ont pris un certain nombre de mesures pour garantir les conditions-cadres, la confiance et la transparence nécessaires dans leurs systèmes d’enseignement, ils devront néanmoins en faire davantage d’ici à 2025:
·la législation nationale relative à la reconnaissance automatique des qualifications de l’enseignement supérieur de l’ensemble des États membres de l’UE est en place dans douze États membres. Trois autres États membres sont actuellement en train d’adapter leur législation nationale. Dans neuf autres États membres, la reconnaissance automatique est disponible pour un nombre limité de pays de l’UE;
·les outils de transparence de Bologne et de l’UE sont en place dans la plupart des États membres. Cependant, dans onze États membres, ces outils ne sont pas encore pleinement mis en œuvre, ce qui entrave l’instauration de la confiance nécessaire entre les États membres et entre les systèmes;
·quatorze États membres ont mis en place des orientations nationales à l’intention des établissements, ainsi que des formations régulières et des outils en ligne pour les décisions de reconnaissance;
·sept États membres suivent et évaluent les décisions de reconnaissance au moyen d’une base de données centrale au niveau du système qui collecte et diffuse des données sur les dossiers de reconnaissance, et qui est régulièrement mise à jour. Dans les autres États membres, le manque de données empêche l’évaluation effective de la mise en œuvre de la reconnaissance automatique sur le terrain.
Si l’existence d’une législation formelle dans le domaine de l’enseignement supérieur est une condition préalable essentielle à la reconnaissance automatique, les données disponibles, même si elles sont limitées, montrent qu’il s’agit d’une condition nécessaire mais pas suffisante:
·les décisions de reconnaissance automatique sont prises au niveau central par un organe compétent dans trois États membres. Dans tous les autres États membres, la prise de décision est déléguée aux établissements d’enseignement supérieur. Les données disponibles montrent que cette application décentralisée d’un cadre juridique qui concerne l'ensemble du système accroît le risque d’application hétérogène de la reconnaissance automatique;
·les données disponibles recueillies lors d’une enquête auprès des établissements d’enseignement supérieur dressent un tableau contrasté de la mise en œuvre de la reconnaissance automatique des qualifications de l’enseignement supérieur au niveau des établissements, avec des incohérences entre les établissements, voire au sein du même établissement entre les différents évaluateurs de diplômes. L'explication tient principalement dans la confusion entre reconnaissance et admission, en particulier la difficulté à comprendre que reconnaissance automatique n’est pas synonyme d’admission automatique. La plupart des décisions de reconnaissance étant prises par les établissements d’enseignement supérieur, pour pouvoir procéder à une évaluation rigoureuse, il faudrait disposer de davantage d’informations permettant de déterminer si et dans quelle mesure la demande est cohérente avec la réglementation en place et conforme à celle-ci;
·concernant la reconnaissance automatique des périodes d’apprentissage à l’étranger, les seules données disponibles sont celles du programme Erasmus+. En 2020, la moyenne européenne était de 84,4 % des crédits automatiquement reconnus, avec des différences substantielles entre les pays. Le nouveau cadre de qualité d’Erasmus+ pour la période 2021-2027 a été mis en place afin de parvenir à la reconnaissance automatique totale des périodes d’apprentissage à l’étranger par l’intermédiaire d’Erasmus+.
Des efforts supplémentaires sont également nécessaires dans le domaine de l’enseignement et de la formation secondaires de deuxième cycle:
·la reconnaissance automatique des qualifications dans l’enseignement et la formation secondaires de deuxième cycle (enseignement général et EFP) est plutôt bien développée dans quinze États membres (plus 1 exclusivement pour l’enseignement général) qui assurent la reconnaissance automatique ou, au maximum, vérifient les qualifications par rapport à une base de données de décisions de reconnaissance. Dans six autres États membres, la reconnaissance automatique est en place pour les qualifications d’un nombre limité d’États membres (généralement au moyen d’accords bilatéraux ou de décisions unilatérales), et dans cinq États membres (plus 1 pour l’EFP), aucune reconnaissance automatique n’est en place. Les difficultés dans ce domaine restent essentiellement les mêmes qu’avant l’adoption de la recommandation;
·concernant la reconnaissance des acquis de périodes d’apprentissage effectuées à l’étranger pour l’enseignement secondaire de deuxième cycle, huit États membres proposent une forme de reconnaissance automatique globalement conforme à la recommandation du Conseil (deux États membres sur la base de l’équivalence, six États membres sur la base des acquis d’apprentissage). Hormis ces cas, la situation n’a pas beaucoup évolué. Une majorité d’États membres reconnaît les acquis uniquement sur la base d’une forme décentralisée de correspondance des programmes de cours, une procédure généralement longue et fastidieuse, souvent synonyme d’incertitude et d’examens supplémentaires pour les apprenants. D’autres États membres ne proposent aucune procédure de reconnaissance en dehors de programmes très spécifiques. Dix États membres ne proposent aucune forme de procédure de reconnaissance normalisée voire aucune procédure de reconnaissance.
La Commission constate qu’il reste nécessaire de redoubler d’efforts pour mettre en œuvre la recommandation du Conseil et réaliser des progrès substantiels d’ici à 2025, sur la base des principales conclusions du présent rapport.
3.1.État des lieux dans l’enseignement supérieur
La mise en œuvre de la reconnaissance automatique des qualifications et des périodes d’apprentissage à l’étranger dans l’enseignement supérieur nécessite qu’une législation et des outils favorisant cette mise en œuvre soient en place. Le prochain chapitre porte sur l’existence de ces facteurs propices.
3.1.1.Progrès réalisés au niveau national
3.1.1.1. Adaptation du droit national 11
Une législation nationale pertinente est une condition préalable à la reconnaissance automatique, même si cela ne signifie pas nécessairement qu’elle est correctement appliquée sur le terrain.
En 2018, au moment de l’adoption de la recommandation du Conseil, huit États membres (DE, DK, FI, FR, MT, PL, RO et SE) avaient déjà inscrit la reconnaissance automatique pour tous les pays de l’UE dans leur législation nationale. Quatre pays (AT, HR, IT et ES), qui considéraient qu’ils appliquaient la reconnaissance automatique en pratique ou souhaitaient la mettre en œuvre, ont adapté leur législation à la suite de la recommandation du Conseil. Il est à noter qu’en Espagne, la nouvelle loi introduisant la reconnaissance automatique est valable pour tous les États membres de l’UE, à l’exception de certains diplômes.
En outre, trois pays (CZ, EL et SK) sont actuellement en train d’adapter leur législation nationale.
Neuf États membres ont introduit la reconnaissance automatique pour certains pays (par exemple, en établissant ou en élargissant des accords multilatéraux régionaux) ou pour certaines qualifications:
·le traité multilatéral sur la reconnaissance automatique a été signé entre les pays baltes et le Benelux en 2021. À ce jour, il a été ratifié par BE-Fl 12 , LV et EE. Il s’appuie sur la déclaration de Reykjavik de 2004 qui encourage la reconnaissance automatique des qualifications comparables dans l’enseignement supérieur entre les pays nordiques;
·s’appuyant sur des accords bilatéraux qui existaient avant 2018 entre PL et CZ, un nouvel accord multilatéral est en train d’être mis en place entre quatre pays (CZ, HU, PL, SK). La Slovénie a conclu des accords bilatéraux avec ses pays limitrophes.
Réformes législatives en faveur de la reconnaissance automatique depuis 2018
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| | Réformes législatives en faveur de la reconnaissance automatique pour tous les pays depuis 2018 | |
| | Reconnaissance automatique pour tous les pays avant 2018. Réformes législatives en faveur de la reconnaissance automatique pour certains pays depuis 2018 Législation en faveur de la reconnaissance automatique en phase de planification | |
| | Pas de réforme en faveur de la reconnaissance automatique depuis 2018 | |
| Source: Commission européenne | ||
Certains pays considèrent la création de ces accords bilatéraux régionaux comme la voie à suivre en matière de mise en œuvre de la reconnaissance automatique pour tous les États membres de l’UE qui appliquent les outils de transparence de l’UE et de Bologne. Il est à noter que depuis 2007, le Portugal adopte une approche particulière de la reconnaissance qui consiste à appliquer la reconnaissance automatique aux qualifications reprises dans un décret-loi.
D’autres pays n’ont pas encore prévu d’harmoniser leur législation (BG, CY et IE).
Parmi les 12 pays qui ont adapté leur législation nationale en faveur de la reconnaissance automatique, les décisions de reconnaissance sont prises au niveau central par un organe compétent dans trois pays. Dans tous les autres États membres, la prise de décision est déléguée aux établissements d’enseignement supérieur. Cela pourrait entraîner un manque d’uniformité dans les décisions de reconnaissance; les pratiques pourraient varier même entre les facultés (voir section 3.1.1.5).
Cela soulève la question de savoir si une décision à l’échelle du système (le droit d’un individu d’accéder à l’enseignement supérieur à n’importe quel niveau) devrait être prise par les établissements d’enseignement supérieur à titre individuel ou s’il est préférable qu’elle soit prise au niveau du système par les autorités nationales.
3.1.1.2. Mise en œuvre des outils de transparence de Bologne
La mise en œuvre systématique des outils de Bologne est indispensable à la reconnaissance automatique dans le domaine de l’enseignement supérieur. Malgré des engagements de longue date, la mise en œuvre reste hétérogène au sein de l’UE.
·Registre européen pour la garantie de la qualité 13 (EQAR)
La confiance dans le système d’assurance de la qualité d’un pays est une condition préalable à la reconnaissance automatique. L’inscription des agences d’assurance qualité externes au registre européen pour la garantie de la qualité signifie que l’agence d’assurance qualité du pays respecte les références et lignes directrices pour l’assurance qualité dans l’espace européen de l’enseignement supérieur (ESG) 14 . Actuellement, sur les 27 États membres, 22 font appel à des agences d’assurance qualité inscrites à l’EQAR 15 . Les cinq autres pays sont actuellement soumis au contrôle EQAR (SK et EL) de la conformité avec l’ESG ou envisagent d’introduire une demande prochainement (IT, MT et CZ).
Dans la base de données des résultats de l’assurance qualité externe (DEQAR), les établissements peuvent charger et les utilisateurs peuvent trouver des informations sur les contrôles d’assurance qualité en un clic, évitant ainsi la duplication des évaluations. Les centres nationaux d’information sur la reconnaissance académique des diplômes (NARIC) d’IT, FR, NL et RO sont en train d’intégrer une recherche automatique DEQAR dans leurs procédures de reconnaissance (avec le soutien du programme Erasmus+).
·Lignes directrices du système européen de transfert et d’accumulation de crédits (ECTS)
L’ECTS est un système de crédits axé sur l’étudiant qui est fondé sur la charge de travail de l’étudiant requise pour acquérir certains acquis d’apprentissage. Il est donc essentiel pour faciliter la reconnaissance des acquis d’apprentissage des étudiants pendant les périodes de mobilité des crédits 16 de manière comparable.
La mise en œuvre effective de l’ECTS dépend fortement des actions des établissements d’enseignement supérieur autonomes. Il est cependant important que le niveau national assume également ses responsabilités, soutienne et encourage l’utilisation correcte de l’ECTS (conformément au guide d’utilisation ECTS 2015 17 ), au-delà du programme Erasmus+. Les agences d’assurance qualité externes sont légalement tenues de faire référence aux principes essentiels de l’ECTS dans leur contrôle dans 22 États membres 18 . Dans les cinq autres États membres (IE, LV, SE, SK, SI), elles ne sont pas soumises à cette obligation, bien que l’ECTS y soit toujours très utilisé. La mise en œuvre des principes du guide d’utilisation ECTS 2015 ne fait cependant l’objet d’un suivi complet de la part des agences d’assurance qualité nationales que dans six systèmes 19 .
·Supplément au diplôme (SD)
Le SD est un engagement essentiel de la charte Erasmus pour l’enseignement supérieur afin que les établissements d’enseignement supérieur soient admissibles au bénéfice du programme Erasmus+. Il contient des informations sur les qualifications qui permettent aux évaluateurs de diplômes de comprendre le niveau et les droits universitaires du titulaire de la qualification, et il est disponible au format numérique sur la plateforme Europass 20 . En dehors du programme Erasmus+, il est délivré automatiquement et gratuitement dans une langue de grande diffusion à tous les diplômés dans 23 États membres 21 . Les États membres qui ne délivrent pas automatiquement un SD sont FR, ES et EL (qui ne le délivre pas aux diplômés du premier et du deuxième cycle), tandis qu’IE facture la charge de travail administrative supplémentaire.
3.1.1.3. Élaboration d’orientations nationales 22
Si DK, RO et SE disposent d’un système de décision totalement centralisé pour la reconnaissance, dans tous les autres États membres, la décision appartient aux établissements d’enseignement supérieur ou bien l’autorité au plus haut niveau leur délègue la responsabilité de la mise en œuvre. Dans tous ces pays, les orientations nationales sont essentielles pour aider les établissements d’enseignement supérieur à mettre efficacement en œuvre la reconnaissance automatique.
En pratique, des services en ligne et des orientations en faveur de pratiques normalisées entre les établissements d’enseignement supérieur ont été produits par 14 États membres (BG, DK, EE, FI, FR, DE, EL, IT, MT, NL, PL, RO, ES, SE).
3.1.1.4. Suivi et évaluation 23
Un suivi systématique des décisions de reconnaissance est en place dans sept États membres (BG, IT, LU, NL, PT, RO, SK).
Le manque de suivi des décisions de reconnaissance fait qu’il est difficile de déterminer les points les plus problématiques et de prendre des mesures appropriées pour y remédier.
Le manque de données fait qu’il est également difficile d’évaluer la mesure dans laquelle la reconnaissance automatique est effectivement mise en œuvre dans un système d’enseignement.
3.1.1.5. Mise en œuvre au niveau des établissements
La reconnaissance automatique des qualifications est liée aux droits d’accès des personnes à certains services d’apprentissage 24 . Si une qualification particulière peut donner l’accès formel/général à tous les programmes au niveau d’étude suivant, elle ne garantit cependant pas automatiquement le droit d’admission à un programme particulier. Chaque établissement d’enseignement supérieur ou autorité nationale compétente a le droit de fixer des critères d’admission particuliers.
Une enquête 25 réalisée auprès des établissements d’enseignement supérieur dresse un tableau contrasté de la pratique sur le terrain concernant la reconnaissance automatique des qualifications. La compréhension et la mise en œuvre de la reconnaissance automatique par les établissements d’enseignement supérieur varient également au sein d’un même pays.
Les principales raisons à l’absence de reconnaissance automatique étaient les suivantes: comparaison au cas par cas de la charge de travail et des acquis d’apprentissage; conditions générales au niveau du système (niveau du cadre européen des certifications); critères d’admission.
Cela montre que la définition de la reconnaissance automatique reste source de confusion, notamment le fait qu’elle n’est pas synonyme d’admission automatique. La confusion vient également du fait que les processus de reconnaissance et d’admission sont souvent combinés au niveau des établissements: 38 % des répondants ont déclaré qu’ils les géraient conjointement. En outre, un tiers des établissements vérifient les processus d’assurance qualité de l’autre établissement au moment de décider de reconnaître ou non une qualification.
Il est à noter que seulement 53 % des établissements ont déclaré qu’ils tenaient un registre des décisions de reconnaissance.
Autoévaluation des établissements d’enseignement supérieur qui reconnaissent automatiquement les diplômes de licence et de master
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