| CELEX | 52023DC0602 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 24 mai 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 602 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Bulgarie pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Bulgarie pour 2023
{SWD(2023) 602 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Bulgarie pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Bulgarie pour 2023
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 9, paragraphe 2,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 2 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d'investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l’examen annuel 2023 de la croissance durable 3 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la Bulgarie n’est pas mentionnée parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 4 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d’approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Il est fondé sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et des échanges commerciaux ouverts pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 5 , qui s’articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. La communication fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d'améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci-après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 6 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l’UE à l’égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l'énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l'industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 7 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur les prix de l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. Elle a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 8 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme globale des règles de gouvernance économique de l’UE. L’objectif central des propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements. Les propositions visent à accorder aux États membres une maîtrise accrue de leurs plans à moyen terme, tout en mettant en place un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir le respect des engagements pris par les États membres dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est de conclure les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 15 octobre 2021, la Bulgarie a présenté son plan national pour la reprise et la résilience à la Commission, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 4 mai 2022, le Conseil a adopté sa décision relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience de la Bulgarie 9 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que la Bulgarie a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.
(10)Le 5 mai 2023, la Bulgarie a présenté à la Commission son programme national de réforme pour 2023 et son programme de stabilité pour 2023, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2023 tient également compte des rapports semestriels de la Bulgarie sur les progrès accomplis dans la réalisation de son/leur plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport 2023 pour la Bulgarie 10 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par la Bulgarie dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par la Bulgarie, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Il a également évalué les progrès accomplis par la Bulgarie dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(12)Sur la base des données validées par Eurostat 11 , le déficit public de la Bulgarie a diminué, passant de3,9 % du PIB en 2021 à 2,8 % en 2022, tandis que la dette publique a baissé, passant de 23,9 % du PIB à la fin de 2021 à 22,9 % à la fin de 2022. Le 24 mai 2023, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE 12 ; ce rapport examinait la situation budgétaire de la Bulgarie, étant donné que son déficit public devrait dépasser la valeur de référence de 3 % du PIB en 2023. Le rapport a conclu que le critère du déficit n’était pas rempli. Conformément à la communication du 8 mars 2023 13 , la Commission n’a pas proposé d’ouvrir de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs au printemps 2023; en revanche, la Commission a indiqué qu’elle proposera au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023. La Bulgarie devrait en tenir compte dans l’exécution de son budget pour 2023 et lors de l’élaboration de son budget pour 2024.
(13)Le solde des administrations publiques a été affecté par les mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, les mesures de ce type entraînant une baisse des recettes comprenaient une réduction des taux de TVA applicables au chauffage et au gaz et une diminution des droits d’accise sur l’électricité, le gaz naturel et le gaz liquide, tandis que celles entraînant une hausse des dépenses comprenaient l’octroi de subventions aux clients non résidentiels et aux gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité pour la consommation de gaz naturel et de chauffage urbain. Le coût de ces mesures a été partiellement compensé par de nouvelles taxes sur les bénéfices exceptionnels des producteurs et fournisseurs d’énergie, dont un prélèvement exceptionnel sur les entreprises publiques du secteur de l’énergie. La Commission estime le coût budgétaire net de ces mesures à 1,5 % du PIB en 2022. Le solde des administrations publiques a également été affecté par le coût budgétaire de la protection temporaire des personnes déplacées en provenance d’Ukraine, qui est estimé à 0,1 % du PIB en 2022. Dans le même temps, le coût estimé des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 est tombé à 1,0 % du PIB en 2022, contre 3,7 % en 2021.
(14)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, la Bulgarie 14 maintienne une orientation budgétaire favorable, et notamment l’impulsion donnée par la facilité pour la reprise et la résilience, et préserve les investissements financés au niveau national. Le Conseil a également recommandé à la Bulgarie de maîtriser la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(15)Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 15 en 2022 était favorable, à –1,2 % du PIB, comme l’a recommandé le Conseil. Conformément aux recommandations du Conseil, la Bulgarie a continué de soutenir la reprise au moyen d’investissements à financer par la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 0,8 % du PIB en 2022 (contre 0,9 % du PIB en 2021). Les investissements financés au niveau national ont exercé un effet expansionniste de 0,5 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 16 . La Bulgarie a donc préservé les investissements financés au niveau national, conformément aux recommandations du Conseil. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a exercé un effet expansionniste de 0,8 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire. Cet effet expansionniste tient compte de l’incidence supplémentaire qu’ont eue les mesures de politique budgétaire destinées à atténuer conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (coût budgétaire net supplémentaire de 0,9 % du PIB) ainsi que les coûts liés à la protection temporaire offerte aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,1 % du PIB). La Bulgarie a donc suffisamment maîtrisé la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(16)Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires dans le programme de convergence est favorable en 2023 et pour la suite. Selon le gouvernement, le PIB réel devrait croître de 1,8 % en 2023 et de 3,3 % en 2024. À titre de comparaison, dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur une moindre croissance du PIB réel, à savoir 1,5 % en 2023 et 2,4 % en 2024, principalement parce que les hypothèses des prévisions de la Commission quant à l’évolution des stocks sont plus pessimistes, et bien que leurs projections concernant les exportations et les importations en 2023 soient plus favorables. Pour 2024, la croissance plus faible du PIB réel selon les prévisions de la Commission résulte principalement d’importantes différences négatives en ce qui concerne les contributions de la consommation privée, des investissements et des exportations.
(17)Dans son programme de convergence pour 2023, le gouvernement prévoit que le ratio du déficit public atteindra 6,1 % du PIB en 2023. Selon le programme de convergence, l’augmentation du déficit en 2023 reflète principalement les mesures adoptées pour augmenter les retraites et les salaires, l’incidence de l’indexation des retraites sur l’inflation et sur le salaire moyen, ainsi que l’augmentation des dépenses de politique sociale, de santé et d’éducation et des dépenses nationales consacrées aux investissements publics. Le programme ne comporte aucune mesure de changement d’orientation des politiques ni d’assainissement, étant donné que le budget pour 2023 qui pourrait inclure de telles mesures de politique budgétaire n’avait pas été adopté au moment de la présentation du programme de convergence. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait augmenter pour passer de 22,9 % en 2022 à 26,6 % à la fin de 2023. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un déficit public de 4,8 % du PIB pour 2023. Ce chiffre est inférieur au déficit prévu dans le programme de convergence, principalement en raison de la baisse attendue des investissements publics et de l’augmentation des recettes provenant des taxes et de l’UE. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un ratio dette publique/PIB plus faible, à savoir 25 % à la fin de 2023. La différence est due à la prévision d’un déficit inférieur et à des hypothèses différentes en ce qui concerne la mise en œuvre et les versements au titre de la facilité pour la reprise et la résilience.
(18)Le solde des administrations publiques en 2023 devrait continuer à être affecté par les mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Celles-ci consistent en des mesures prolongées au-delà de 2022 (notamment les subventions aux consommateurs non résidentiels). Le coût de ces mesures continue d’être partiellement compensé par les taxes sur les bénéfices exceptionnels des fournisseurs d’énergie, à savoir la contribution de solidarité au titre du règlement (UE) 2022/1854. Compte tenu de ces recettes, le coût budgétaire net des mesures de soutien est estimé dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission à 0,8 % du PIB en 2023 17 . Les mesures de 2023 ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises les plus vulnérables, et elles ne préservent pas entièrement le signal de prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’une augmentation de l’efficacité énergétique. Enfin, le solde des administrations publiques en 2023 devrait bénéficier de la suppression progressive des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19, à hauteur de 1,0 % du PIB.
(19)Le 12 juillet 2022 le Conseil a recommandé 18 que la Bulgarie s’attache à veiller, en 2023, à ce que la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation politique globalement neutre 19 , compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. La Bulgarie devrait se tenir prête à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il a également été recommandé à la Bulgarie d’accroître l’investissement public en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, en tenant compte de l’initiative REPowerEU, y compris en ayant recours à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union.
(20)En 2023, selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, l’orientation budgétaire devrait être expansionniste à raison de –3,1 % du PIB, dans un contexte d’inflation élevée. Elle était également expansionniste en 2022 (–1,2 % du PIB). La croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures discrétionnaires en matière de recettes) en 2023 devrait exercer un effet expansionniste de 1,9 % du PIB sur l’orientation budgétaire. L’effet expansionniste des dépenses primaires courantes financées au niveau national n’est pas imputable au soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. En résumé, la croissance prévue des dépenses primaires courantes financées au niveau national n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. La Bulgarie prévoit de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, tout en préservant les investissements financés au niveau national. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE devraient s’élever à 1,9 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national devraient exercer un effet expansionniste de 0,1 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 20 .
(21)Selon le programme de convergence, le déficit public devrait diminuer pour atteindre 4,7 % du PIB en 2024. La baisse prévue en 2024 correspond principalement à une hausse des recettes provenant de l’UE et à la suppression progressive des mesures de soutien relatives à l’énergie. Le programme prévoit une augmentation du ratio dette publique/PIB, qui devrait atteindre 30,7 % à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 4,8 % du PIB pour 2024. Cette estimation est globalement conforme au déficit prévu dans le programme. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un ratio dette publique/PIB plus faible, à savoir 28,1 % à la fin de 2024.
(22)Le programme de convergence prévoit la suppression progressive de la plupart des mesures de soutien relatives à l’énergie d’ici à 2024. La Commission estime actuellement le coût net des mesures de soutien relatives à l’énergie à 0,1 % du PIB en 2024, contre 0,8 % du PIB en 2023. Ces estimations reposent sur l’hypothèse de l’absence de toute nouvelle augmentation des prix de l’énergie. Les mesures de soutien relatives à l’énergie qu’il est actuellement prévu de maintenir en 2024 ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises vulnérables. Elles ne préservent pas entièrement le signal de prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’une augmentation de l’efficacité énergétique.
(23)Le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel, à raison de 0,5 % du PIB à titre de référence, en vue d’atteindre l’objectif à moyen terme 21 . Compte tenu des considérations de viabilité budgétaire 22 et de la nécessité de ramener le déficit en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB, une amélioration du solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB serait appropriée. Pour permettre cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national 23 ne devrait pas dépasser 4,6 % en 2024, comme l’indique la présente recommandation. Dans le même temps, les mesures de soutien relatives à l’énergie qui sont encore en place (actuellement estimées par la Commission à 0,8 % du PIB en 2023) devraient être progressivement supprimées, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie et en commençant par les mesures les moins ciblées, tandis que les économies correspondantes devraient être utilisées pour réduire le déficit public. D’après les estimations de la Commission, cela permettrait d’obtenir un taux de croissance des dépenses primaires nettes inférieur au taux de croissance maximal recommandé pour 2024. En outre, d’après les prévisions du printemps 2023 de la Commission, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national en 2023 n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. Si cela est confirmé, une croissance plus faible des dépenses primaires nettes en 2024 serait appropriée.
(24)Dans l’hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un taux de croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 5,4 % en 2024, ce qui est supérieur au taux de croissance recommandé. L’ajustement prévu dans les prévisions de la Commission est inférieur aux économies résultant de la suppression progressive de la totalité des mesures de soutien relatives à l’énergie, et ce, principalement en raison de l’incidence annualisée des revalorisations des retraites et des augmentations prévues de certains salaires du secteur public, qui font plus que compenser l’incidence positive de la suppression progressive des mesures de soutien relatives à l’énergie.
(25)Selon le programme, l’investissement public devrait augmenter, passant de 4 % du PIB en 2023 à 4,6 % du PIB en 2024. L’augmentation des investissements reflète l’augmentation des investissements financés au niveau national et des investissements financés par l’UE, c’est-à-dire au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience.
(26)Le programme de convergence établit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2026. Selon le programme, le déficit public devrait augmenter pour atteindre 4,9 % du PIB en 2025 et 5 % du PIB en 2026. Il n’est donc pas prévu que le déficit public redescende sous la barre des 3 % du PIB au cours de la période couverte par le programme. Selon le programme, la dette publique devrait augmenter et passer de 30,7 % du PIB à la fin de 2024 à 37,1 % à la fin de 2026.
(27)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de la Bulgarie est en cours, avec néanmoins un risque croissant de retards. La Bulgarie a présenté 1 demande de paiement, correspondant à 22 jalons et cibles indiqués dans le plan et donnant lieu à un décaissement global de 1,37 milliard d’EUR. Le degré élevé d’instabilité gouvernementale a entraîné des retards dans des réformes législatives essentielles, telles que celles concernant les marchés publics, la lutte contre la corruption et l’obligation de rendre compte du procureur général. Le manque de stabilité politique et de capacités administratives s’est également traduit par un ralentissement des travaux de mise en œuvre de plusieurs investissements importants en matière d’énergie et de transports et par la remise en question d’aspects essentiels du plan, concernant la décarbonation du secteur de l’énergie. La deuxième demande de paiement a été reportée et est désormais prévue pour septembre 2023. Toutefois, il existe un risque non négligeable que plusieurs jalons et cibles liés à des réformes clés ne soient pas encore atteints lors de la présentation de la demande. Les travaux concernant l’addendum au plan et le chapitre REPowerEU sont en cours. Le calendrier d’achèvement de ces travaux n’est pas encore clairement établi en raison de la situation politique. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l’appui des objectifs stratégiques de la Bulgarie dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et effective des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.
(28)La Commission a approuvé tous les documents de programmation de la politique de cohésion de la Bulgarie en 2022, hormis la priorité relative au Fonds pour une transition juste et les plans territoriaux pour une transition juste, qui sont essentiels pour atténuer les effets de la transition sur les régions charbonnières. Il est essentiel de procéder à leur adoption, ainsi qu’à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré en Bulgarie.
(29)Au-delà des défis économiques et sociaux que vise à relever le plan pour la reprise et la résilience, la Bulgarie fait face à des défis supplémentaires liés à la décarbonation de l’économie et à la transition vers une production d’énergie propre.
(30)La Bulgarie demeure l’économie de l’Union qui émet le plus de carbone, l’intensité d’émission de gaz à effet de serre y étant plus de quatre fois supérieure à la moyenne de l’Union. La part des combustibles fossiles dans le bouquet énergétique bulgare s’élevait à 63 % en 2021, la part du charbon étant de 26 %, celle du nucléaire de 22 % et celle des énergies renouvelables de 15 % (soit une part inférieure à la moyenne de l’UE, qui est de 18 %). Le plan pour la reprise et la résilience de la Bulgarie comprend une réforme du cadre stratégique pour la décarbonation de l’économie, et en particulier du secteur de l’énergie. Celle-ci prévoit notamment l’élaboration, par la Commission pour la transition énergétique, de scénarios et de recommandations, puis l’adoption, par l’Assemblée nationale, d’une feuille de route vers la neutralité climatique, le délai ultime pour l’élimination du charbon/lignite devant être fixé au plus tard à 2038. La Commission pour la transition énergétique a été créée en 2022; son rapport portant recommandation a cependant été retardé. En outre, l’Assemblée nationale a adopté en janvier 2023 une résolution contraignant le gouvernement à renégocier les engagements de décarbonation de la Bulgarie, y compris un investissement dans le stockage de l’électricité, dans le cadre de son plan pour la reprise et la résilience.
(31)La Bulgarie a maintenu un niveau élevé de sécurité de l’approvisionnement en gaz en dépit de circonstances difficiles, et notamment de la rupture de son approvisionnement en gaz en provenance de la Russie peu après l’invasion de l’Ukraine. La Bulgarie est parvenue à conclure des contrats à court terme pour des livraisons de gaz naturel liquéfié (GNL) via la Grèce. L’interconnexion gazière entre la Grèce et la Bulgarie (IGB) est entrée en service en octobre 2022. Cela a permis à la Bulgarie de recevoir la totalité du volume des approvisionnements contractuels en provenance de l’Azerbaïdjan (soit 1 milliard de mètres cubes par an, couvrant environ 30 % de la consommation dans le pays). La part du gaz dans le bouquet énergétique s’élevait à 14 %, soit moins que la moyenne de l’UE, qui est de 23 %. L’industrie reste le secteur qui consomme le plus de gaz, sa part représentant 42 %, en incluant les utilisations non énergétiques. Les systèmes de chauffage urbain dans les grandes villes que sont Sofia et Plovdiv sont tributaires du gaz naturel, ce qui représente environ un tiers de la consommation totale de gaz naturel de la Bulgarie. La consommation de gaz naturel de la Bulgarie a chuté de 22 % au cours de la période comprise entre août 2022 et mars 2023, par rapport à la consommation moyenne de gaz au cours de la même période pour les 5 années précédentes, ce qui dépasse l’objectif de réduction de 15 %. La Bulgarie est encouragée à poursuivre ses efforts pour réduire temporairement la demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 24 .
(32)En ce qui concerne les énergies renouvelables, la Bulgarie doit encore lever les obstacles à la mise en place d’installations d’énergie renouvelable et à leur connexion au réseau, dans le cadre d’un engagement inscrit dans le plan pour la reprise et la résilience. En janvier 2023, la Commission a saisi la Cour de justice de l’Union européenne d’un recours contre la Bulgarie, conformément à l’article 260, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, pour défaut de transposition, dans son droit national, de la directive de l’UE sur les énergies renouvelables. Mettre davantage l’accent sur le stockage de l’énergie contribuerait à accélérer le déploiement des énergies renouvelables à l’échelle du réseau en Bulgarie. En outre, une amélioration de la gestion du réseau qui rendrait celle-ci plus flexible pourrait faciliter l’intégration d’installations d’énergie renouvelable supplémentaires. Dans le même temps, la Bulgarie devrait continuer à mettre en place des interconnexions énergétiques dotées d’une capacité suffisante avec les pays voisins. Les investissements dans les infrastructures pour combustibles fossiles doivent être limités au strict nécessaire et conçus pour être adaptés aux évolutions futures afin d’éviter de verrouiller des technologies incompatibles avec les objectifs climatiques ou d’augmenter le coût de la transition énergétique.
(33)Le plan pour la reprise et la résilience de la Bulgarie prévoit plus de 1 milliard d’EUR d’investissements destinés à améliorer l’efficacité énergétique dans les bâtiments tant publics que privés, des appels à propositions étant en cours pour la mise en œuvre des projets sur le terrain. La mise en place du fonds national de décarbonation, prévue en 2023, est essentielle à la réalisation de la stratégie à long terme adoptée par la Bulgarie pour rénover son parc immobilier et, en même temps, attirer davantage d’investissements privés en adaptant son approche des programmes de rénovation. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour remédier de manière structurelle à la précarité énergétique, notamment au moyen de dispositifs spécifiques et d’une assistance technique et administrative correspondant aux besoins des groupes vulnérables. Pour que la Bulgarie soit en accord avec les objectifs du paquet «Ajustement à l’objectif 55», il faudra davantage d’ambition pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et rehausser les objectifs en matière d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique.
(34)Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans des secteurs et des professions essentiels à la transition écologique, notamment à la production, au déploiement et à la maintenance des technologies «zéro net», créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail et des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main-d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, les secteurs et les régions les plus touchés par la transition écologique. En 2022, des pénuries de main-d’œuvre ont été signalées en Bulgarie dans un certain nombre de professions qui requièrent des compétences ou des connaissances spécifiques en vue de la transition écologique 25 . Le Fonds social européen plus a alloué 152 millions d’EUR à des mesures visant à promouvoir les compétences et les emplois verts pour la période 2021-2027. Le Fonds pour une transition juste offre également la possibilité de s’intéresser à la dimension sociale de la transition écologique en ce qui concerne les trois régions éligibles du pays.
(35)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de convergence pour 2023, et son avis 26 est exprimé dans les recommandations figurant aux points 1, 2 et 3 ci-dessous.
(36)De 2005 à 2021, les émissions de gaz à effet de serre dues aux transports intérieurs hors aviation ont augmenté de 19,5 % en Bulgarie, alors qu’elles ont diminué de 7,5 % en moyenne dans l’UE. Ce secteur est responsable d’environ un quart des émissions de gaz à effet de serre du pays. Le taux de pénétration des voitures particulières à émission nulle est faible, de même que la densité des bornes de recharge électrique publiques en Bulgarie. Le développement du tronçon bulgare du réseau transeuropéen de transport a connu des retards, en particulier en ce qui concerne les infrastructures ferroviaires, ce qui bride la multimodalité et les possibilités d’améliorer l’efficience et la durabilité dans les transports. La pollution de l’air constitue un risque de santé significatif pour la population bulgare.
RECOMMANDE que la Bulgarie s’attache, en 2023 et 2024:
1.à éliminer progressivement d’ici à la fin de 2023 les mesures de soutien en vigueur relatives à l’énergie, en utilisant les économies correspondantes pour réduire le déficit public; dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient des mesures de soutien, à veiller à ce que celles-ci ciblent la protection des ménages et des entreprises vulnérables, soient financièrement abordables, et préservent les incitations à économiser l’énergie;
à mener une politique budgétaire prudente, notamment en limitant l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national à tout au plus 4,6 % en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à veiller à l’absorption effective des subventions accordées au titre de la FRR et des autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique;
s’agissant de la période postérieure à 2024, à continuer de mener une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, combinée à des investissements et à des réformes propices à une croissance durable plus forte, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme prudente;
2.à garantir une structure de gouvernance efficace et à renforcer les capacités administratives afin de permettre une mise en œuvre rapide et soutenue de son plan pour la reprise et la résilience; à achever rapidement le chapitre REPowerEU en vue d’en commencer rapidement la mise en œuvre; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion, en étroite complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.à réduire la dépendance aux combustibles fossiles et à accélérer la transition vers une énergie propre par un déploiement plus rapide des sources d’énergie renouvelables, ainsi que des capacités de stockage afin d’augmenter la flexibilité du système énergétique; à renforcer les infrastructures de réseau électrique et à en améliorer la gestion en rationalisant les procédures de connexion et en introduisant des éléments de réseau intelligents; à poursuivre les efforts visant à renforcer les interconnexions avec les pays voisins; à accélérer la rénovation des bâtiments afin d’inciter à l’efficacité énergétique et de remédier à la précarité énergétique; à promouvoir de nouvelles solutions adaptées aux évolutions futures dans le domaine du chauffage urbain et des transports urbains durables et à accélérer le développement des infrastructures ferroviaires; à accentuer les efforts visant à fournir et à acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président