| CELEX | 52023DC0608 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 24 mai 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 608 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Grèce pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Grèce pour 2023
{SWD(2023) 608 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Grèce pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Grèce pour 2023
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 3 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d'investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l'examen annuel 2023 de la croissance durable 4 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la Grèce est mentionnée parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. Le même jour, la Commission a également adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2023 de la Grèce. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 5 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d'approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Il est fondé sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et des échanges commerciaux ouverts pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 6 , qui s'articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. La communication fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d'améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci-après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 7 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l'UE à l'égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l'énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l'industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 8 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur le prix de l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. Elle a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 9 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme globale du cadre de gouvernance économique de l’UE. L'objectif central de ces propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements.. Les propositions visent à accorder aux États membres une maîtrise accrue de leurs plans à moyen terme, tout en mettant en place un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir que les États membres respectent les engagements pris dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est d'achever les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 30 avril 2021, la Grèce a présenté son plan national pour la reprise et la résilience à la Commission, conformément à l'article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience de la Grèce 10 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que la Grèce a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.
(10)Le 2 mai 2023, la Grèce a présenté son programme national de réforme pour 2023 et, le 29 avril 2023, son programme de stabilité pour 2023, conformément à l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l'article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2023 tient également compte des rapports semestriels de la Grèce sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport 2023 pour la Grèce 11 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par la Grèce dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par la Grèce, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Il a également évalué les progrès accomplis par la Grèce dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(12)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l'article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 pour la Grèce et publié ses résultats le 24 mai 2023 12 . Elle a conclu que la Grèce connaissait des déséquilibres macroéconomiques excessifs. Plus précisément, ses vulnérabilités liées à l’ampleur de la dette publique et de l’encours de prêts non performants dans un contexte de chômage élevé se sont atténuées, mais sa position extérieure s’est détériorée. Une constatation particulièrement préoccupante est que le déficit de la balance courante s’est nettement creusé en 2022, malgré l’amélioration des recettes générées par le tourisme. Même s’il devrait se résorber quelque peu cette année et l’année prochaine, le déficit extérieur restera nettement supérieur au niveau nécessaire pour garantir une amélioration durable de la position extérieure globale nette. Bien que le ratio de la dette publique au PIB reste le plus élevé de l’UE, il s’est nettement amélioré en 2022, en grande partie grâce à la forte croissance du PIB nominal, et devrait encore baisser en 2023 et 2024. Les prêts non performants ont fortement diminué l'an dernier, sur la lancée des réductions importantes des années précédentes, mais restent élevés et continuent de peser sur la rentabilité et la capacité de prêt des banques, ce qui, à son tour, a une incidence sur l’approfondissement du capital et sur la croissance de la productivité de l’économie. La réponse apportée par les pouvoirs publics a contribué à la correction des déséquilibres, et la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience représente une occasion majeure de remédier aux faiblesses structurelles qui subsistent. Toutefois, des efforts supplémentaires s’imposent, en particulier pour s’engager résolument sur la voie de l'amélioration des soldes extérieurs et pour faire en sorte que les prêts non performants continuent de diminuer, notamment en renforçant l’efficacité du processus de recouvrement des créances et en améliorant le marché secondaire des prêts non performants.
(13)Sur la base des données validées par Eurostat 13 , le déficit public de la Grèce est passé de 7,1 % du PIB en 2021 à 2,3 % en 2022, tandis que la dette publique a été ramenée de 194,6 % du PIB à la fin de 2021 à 171,3 % à la fin de 2022.
(14)Le solde des administrations publiques a été affecté par les mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, les mesures ayant pour effet d’augmenter les dépenses ont consisté en l’octroi de subventions à l’électricité aux ménages et aux entreprises, ainsi qu’en une augmentation des prestations sociales en faveur des ménages vulnérables. Le coût de ces mesures a été partiellement compensé par de nouvelles taxes sur les bénéfices exceptionnels des producteurs et fournisseurs d’énergie, à savoir le plafonnement des prix pour les producteurs d’électricité et le prélèvement extraordinaire sur ces mêmes producteurs d’électricité sur la période comprise entre octobre 2021 et juin 2022. La Commission estime le coût budgétaire net de ces mesures à 2,5 % du PIB en 2022. Dans le même temps, le coût estimé des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 est tombé à 1,5 % du PIB en 2022, alors qu’il s’élevait à 6,5 % de ce même PIB en 2021.
(15)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, la Grèce 14 utilise la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux investissements favorisant la reprise, tout en menant une politique budgétaire prudente. La Grèce devrait en outre préserver les investissements financés au niveau national.
(16)D’après les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 15 en 2022 était favorable, à 1,0 % du PIB. La Grèce a continué de soutenir la reprise au moyen d’investissements financés par la facilité pour la reprise et la résilience, comme le Conseil l’avait recommandé. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 2,1 % du PIB en 2022 (2,6 % du PIB en 2021). La diminution des dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE en 2022 s’explique par l'épuisement de la période de programmation précédente, alors que les dépenses d’investissement pour la nouvelle période de programmation n’ont pas encore repris. Les investissements financés au niveau national ont eu un effet expansionniste de 0,6 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 16 . La Grèce a donc préservé les investissements financés au niveau national, comme l’avait recommandé le Conseil. Parallèlement, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a eu un effet expansionniste de 0,6 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire. Cet important effet expansionniste tient compte de l’incidence supplémentaire des mesures de politique budgétaire prises pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (coût budgétaire net supplémentaire de 2 % du PIB). La Grèce a donc suffisamment limité la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(17)Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires du programme de stabilité est réaliste pour 2023 et optimiste pour la suite. Le gouvernement prévoit une croissance du PIB réel de 2,3 % en 2023 et de 3 % en 2024. À titre de comparaison, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel plus forte en 2023 (2,4 %) et plus faible en 2024 (1,9 %), principalement en raison de différences dans les hypothèses relatives à l’activité d’investissement et à la contribution du secteur extérieur. Le programme de stabilité pour 2023 anticipe une contribution plus importante de la formation brute de capital fixe, en particulier en 2024, et la Commission s’attend à ce que les importations de biens restent plus élevées que dans les projections des autorités.
(18)Dans son programme de stabilité pour 2023, le gouvernement prévoit que le ratio du déficit publicau PIB diminuera pour atteindre 1,8 % en 2023. Cette diminution attendue en 2023 résulte principalement de la suppression progressive des mesures budgétaires liées à la pandémie et de la réduction du coût des mesures liées à l’énergie, ainsi que de l’augmentation des recettes due à la croissance économique. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer et passer de 171,3 % à la fin de 2022 à 162,6 % à la fin de 2023. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 1,3 % du PIB pour 2023. Ce chiffre est inférieur au déficit annoncé dans le programme de stabilité, principalement en raison de l’évolution plus favorable des assiettes fiscales induite par les hypothèses macroéconomiques, notamment par les hypothèses relatives à la composition de la croissance et à la diminution des dépenses du budget social compte tenu de la sous-utilisation systématique de ce dernier observée ces dernières années. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un ratio de la dette publique au PIB inférieur, de l’ordre de 160,2 % à la fin de 2023. La différence tient principalement à la croissance plus élevée du PIB nominal et, dans une moindre mesure, à la baisse du déficit public prévues par la Commission.
(19)Le solde des administrations publiques en 2023 devrait continuer de subir l’impact des mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Il s’agit de mesures de 2022 qui ont été prolongées (en particulier les subventions à l’électricité accordées aux ménages et aux entreprises). Le coût de ces mesures reste partiellement compensé par les taxes sur les bénéfices exceptionnels des fournisseurs d’énergie, à savoir le plafonnement des prix pour les producteurs d’électricité et la contribution de solidarité imposée aux raffineries. En tenant compte de ces recettes, les prévisions du printemps 2023 de la Commission estiment le coût budgétaire net des mesures de soutien à 0,2 % du PIB en 2023 17 . La plupart de ces mesures, en 2023, ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises les plus vulnérables et ne préservent pas pleinement le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique. En conséquence, le montant des mesures de soutien ciblées à prendre en compte dans l’évaluation du respect de la recommandation pour 2023 est estimé, dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission à 0,1 % du PIB en 2023 (contre 0,5 % du PIB en 2022). Enfin, le solde des administrations publiques en 2023 devrait bénéficier de la suppression progressive des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19, à hauteur de 1,5 % du PIB.
(20)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 18 à la Grèce de s’attacher, en 2023, à mener une politique budgétaire prudente, en particulier en limitant la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national à un niveau inférieur à celui de la croissance du PIB potentiel à moyen terme 19 , en tenant compte du maintien du soutien temporaire et ciblé visant les ménages et les entreprises les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie ainsi que les personnes fuyant l’Ukraine. Dans le même temps, la Grèce devrait se tenir prête à adapter ses dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il lui était également recommandé d’accroître l’investissement public en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, y compris en ayant recours à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union.
(21)En 2023, selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, l’orientation budgétaire devrait être globalement neutre (- 0,2 % du PIB), dans un contexte de forte inflation. Elle était expansionniste en 2022 (- 1,0 % du PIB). En 2023, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devrait avoir un effet restrictif de 0,3 % du PIB sur l’orientation budgétaire. Par conséquent, la croissance projetée des dépenses primaires courantes financées au niveau national est conforme à la recommandation du Conseil. L’effet restrictif prévu des dépenses primaires courantes financées au niveau national s’explique, en substance, par la réduction (de 2,3 % du PIB) du coût des mesures de soutien (ciblées et non ciblées) adoptées en faveur des ménages et des entreprises en réaction à la hausse des prix de l’énergie. L’augmentation des dépenses sociales est le principal facteur de la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes). Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 2,5 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national ont eu un effet neutre de 0,0 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 20 . La Grèce prévoit dès lors de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE et devrait préserver les investissements financés au niveau national. Elle prévoit de financer des investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, tels que l’installation de 8 000 points de recharge publics pour véhicules électriques dans des zones urbaines et suburbaines clés, la numérisation de l’administration publique et l’amélioration de l’interconnexion électrique des îles.
(22)Selon le programme de stabilité, le déficit public devrait diminuer pour s’établir à 0,8 % du PIB en 2024. Ce recul du déficit en 2024 découle principalement du retrait des dernières mesures relatives à l’énergie, ainsi que d’autres mesures, et de l’augmentation des recettes due à la croissance économique solide. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer pour s’établir à 150,8 % à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 0,6 % du PIB en 2024. Ce chiffre est inférieur au déficit annoncé dans le programme, principalement en raison des hypothèses relatives à l’exécution du budget social et plus particulièrement à la baisse des dépenses consacrées aux prestations sociales et aux retraites. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission pronostique un ratio de la dette publique au PIB plus élevé, de l’ordre de 154,5 % à la fin de 2024.
(23)Le programme de stabilité prévoit la suppression progressive de toutes les mesures de soutien relatives à l’énergie en 2024. La Commission part également du principe que toutes les mesures de soutien relatives à l’énergie seront supprimées en 2024. Un tel scénario repose sur l’hypothèse que les prix de l’énergie n’enregistreront pas de nouvelles hausses.
(24) Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel en direction de l’objectif à moyen terme de 0,5 % du PIB à titre de référence 21 . En tenant compte des considérations de viabilité budgétaire 22 , une amélioration du solde structurel d’au moins 0,3 % du PIB en 2024 serait appropriée. Pour permettre cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national 23 ne devrait pas dépasser 2,6 % en 2024, comme l’indique la présente recommandation. Cela contribuera également au renforcement de la position extérieure. Dans le même temps, les mesures de soutien relatives à l’énergie qui sont encore en place (actuellement estimées par la Commission à 0,2 % du PIB en 2023) devraient être progressivement supprimées, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie et en commençant par les mesures les moins ciblées, tandis que les économies correspondantes devraient être utilisées pour réduire le déficit public.
(25)Dans l'hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un taux de croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 0,7 % en 2024, ce qui est inférieur au taux de croissance recommandé. L’ajustement prévu dans les prévisions de la Commission est supérieur aux économies résultant de la suppression progressive de la totalité des mesures de soutien relatives à l’énergie.
(26)Selon le programme, les investissements publics devraient augmenter et passer de 4,8 % du PIB en 2023 à 5,4 % du PIB en 2024. L’augmentation des investissements reflète la légère contraction des investissements financés au niveau national et la hausse de ceux financés par l’UE, c'est-à-dire par l’intermédiaire de la facilité pour la reprise et la résilience. Le programme cite des réformes et des investissements qui devraient contribuer à la viabilité budgétaire et à une croissance durable et inclusive. Il s’agit notamment d’investissements à forte valeur ajoutée et de réformes structurelles en faveur des transitions écologique, numérique et énergétique, qui font également partie du plan pour la reprise et la résilience.
(27)Le programme de stabilité définit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2026. D’après le programme, le déficit public devrait descendre à 0,5 % du PIB en 2025 et à 0,1 % d’ici à 2026. Il est donc prévu que le déficit public reste inférieur à 3 % du PIB sur la période couverte par le programme. D’après celui-ci, le ratio de la dette publique au PIB devrait diminuer et passer de 150,8 % à la fin de 2024 à 135,2 % d’ici à la fin de 2026.
(28)Sur la base des bonnes pratiques et des réformes mises en place dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience, les modifications du cadre de politique fiscale de la Grèce pourraient contribuer à combler le déficit d'investissement. Plus particulièrement, l’introduction d’un système de décisions fiscales anticipées pourrait renforcer la sécurité juridique pour les investisseurs et accentuer les efforts déployés pour simplifier le système fiscal. Une révision de ce dernier pourrait également contribuer à élargir l’assiette fiscale en ce qui concerne les travailleurs indépendants et à soutenir l’investissement. Le respect des obligations fiscales pourrait être amélioré en étendant l’application des paiements électroniques et en utilisant davantage les informations provenant de ces paiements, compte tenu, en particulier, du fait que les données récentes font état d’une disparité croissante entre les faibles revenus déclarés par les travailleurs indépendants et l’augmentation apparemment rapide de leur chiffre d'affaires. Plus précisément, les informations provenant des paiements électroniques pour certaines professions ciblées pourraient être mieux utilisées. La transformation numérique en cours de l’autorité indépendante chargée des recettes publiques devrait contribuer, entre autres, à cet objectif. Il est toutefois essentiel, au vu des défis auxquels sont actuellement confrontés les systèmes fiscaux du monde entier, de continuer de renforcer l’autonomie de cette autorité en ce qui concerne la gestion et le développement de ses ressources humaines et de son infrastructure informatique.
(29)La Grèce a continué de prendre des mesures pour moderniser son administration publique, mais les performances globales de cette dernière restent faibles. Des ajustements importants intervenus après 2010 ont permis d’en aligner globalement la taille et le coût sur la moyenne de l’UE. La masse salariale de la Grèce est restée stable en 2022 à 10,8 % du PIB, ce qui est légèrement supérieur à la moyenne de l’UE (10,2 % du PIB). Il sera indispensable, pour préserver ces améliorations, de continuer à appliquer la grille des salaires unifiée, tout en maintenant les effectifs à leur niveau actuel grâce à la poursuite de l’application de la règle consistant à remplacer chaque départ d’agent permanent ainsi que du plafond du nombre d’agents temporaires introduit en 2022. Le plan pour la reprise et la résilience contient des mesures destinées à accroître l'efficacité de l'administration publique en mettant particulièrement l'accent sur l'amélioration de ses services numériques. Dans le même temps, attirer et conserver un personnel de haut niveau reste difficile. Une solution structurelle pourrait être apportée à ce problème au moyen de grilles salariales spéciales/supplémentaires pour des fonctions et/ou des entités spécifiques, ainsi que d’un système bien défini d’allocations mis en place en tant que partie intégrante du nouveau système de gestion des ressources humaines, tout en préservant l’intégrité de la grille salariale unifiée et le montant global de la masse salariale.
(30)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de la Grèce a bien progressé jusqu’ici. À l’avenir, il importera de maintenir la dynamique de mise en œuvre. La Grèce a présenté trois demandes de paiement 24 au titre du soutien financier non remboursable et deux demandes de paiement au titre du soutien sous forme de prêt, qui correspondent à 85 jalons et cibles du plan. À ce jour, la Grèce a reçu un versement global de 7 126 millions d’EUR 25 . Conformément à l’article 14, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/241, le 29 mars 2023, la Grèce a communiqué son intention de demander un soutien supplémentaire sous forme de prêt d'un montant de 5 000 millions d’EUR au titre de la facilité pour la reprise et la résilience. La Grèce a pris un bon départ dans la mise en œuvre de son plan et elle a mis en place un système de gestion et de contrôle qui lui permet de suivre et de coordonner l’achèvement en temps voulu des réformes et des investissements. À l’avenir, il importera de maintenir et d’intensifier ces efforts compte tenu du nombre important de réformes et d’investissements qu’il est prévu de mettre en œuvre, en particulier parce que l’achèvement d’un certain nombre de ces réformes et investissements nécessitera de réaliser les différentes étapes préparatoires dans les délais, notamment les procédures de passation de marchés publics. La poursuite de l’exécution du plan dépend de la capacité administrative et de mise en œuvre des organes d’exécution désignés, notamment de l’administration régionale et locale. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l'appui des objectifs stratégiques de la Grèce dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et effective des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.
(31)La Commission a approuvé tous les documents de programmation de la politique de cohésion de la Grèce en 2022. Il est essentiel de procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré en Grèce.
(32)Au-delà des défis économiques et sociaux que vise à relever le plan pour la reprise et la résilience, la Grèce fait face à des défis supplémentaires liés aux soins de santé et aux soins de longue durée, à la cartographie cadastrale, à la politique énergétique et à la transition écologique.
(33)Les dépenses publiques de soins de santé sont inférieures à la moyenne de l’UE, tandis que les paiements directs à charge des patients en Grèce sont les deuxièmes plus élevés de l’UE en pourcentage du PIB. Le système de soins de santé reste centré sur les hôpitaux et les dépenses de soins curatifs axées sur les hospitalisations. En outre, la Grèce arrive en tête des États membres pour ce qui est des dépenses publiques consacrées aux médicaments en pourcentage du PIB. Les dépenses publiques consacrées aux soins de longue durée et aux soins préventifs sont nettement inférieures à la moyenne de l’UE et il n’existe aucune stratégie nationale globale pour les soins de longue durée. Pour y remédier, la Grèce met en œuvre un système de soins de santé primaires, adopté il y a peu, afin de réduire la dépendance à l’égard des soins hospitaliers et d’accroître l’efficience de l’accès aux biens et services de soins de santé. Le déploiement intégral de la réforme des soins de santé primaires est entravé par la pénurie de médecins généralistes, dont le nombre n’est pas suffisant pour couvrir l’ensemble de la population. Une couverture suffisante sera nécessaire pour pouvoir mettre pleinement en place un système général et efficace de régulation de l’accès aux soins qui, d'après la législation, devrait être opérationnel à partir du 1er septembre 2023. À cet effet, des mesures d'incitation visant à augmenter le nombre de médecins généralistes afin de parvenir à une couverture et à un enregistrement complets de la population seront essentielles pour garantir un accès adéquat et équitable aux soins de santé.
(34)L’achèvement du cadastre national – un projet de longue date – améliorera encore le climat des affaires en Grèce. Fin mai 2023, la cartographie cadastrale était réalisée à 71 % et 25 % supplémentaires de droits de propriété avaient été collectés et étaient en cours de traitement. Le traitement des droits collectés devrait être achevé d’ici à la fin de 2023, ce qui devrait permettre de finaliser le cadastre d’ici à la fin de l’année. En ce qui concerne la transition vers la nouvelle agence grecque du cadastre (le «cadastre hellénique»), 12 bureaux cadastraux et 49 antennes du cadastre ont ouvert et sont opérationnels. Le cadastre hellénique prévoit la numérisation intégrale des services aux citoyens et la facilité pour la reprise et la résilience soutient la numérisation de tous les enregistrements et actes de propriété qui se présentent actuellement sous forme papier.
(35)Malgré les efforts qu’elle a déployés, y compris dans le contexte de la crise énergétique, la Grèce reste fortement dépendante des combustibles fossiles, le pétrole et le gaz représentant respectivement 52 % et 24 % de son bouquet énergétique en 2021. Afin d’accélérer les efforts de décarbonation, la Grèce pourrait poursuivre un certain nombre de mesures qui s’appuient sur, et vont au-delà des investissements et des réformes qui font partie de son plan pour la reprise et la résilience. Elle pourrait accélérer la progression des énergies renouvelables en mettant en place et en finalisant les cadres juridiques visant à promouvoir le développement d’infrastructures de production d'hydrogène renouvelable et de parcs éoliens en mer. Des efforts supplémentaires s’imposent pour accélérer l’élaboration d’un cadre législatif et réglementaire pour le biométhane et transformer le potentiel de biométhane durable disponible en capacité de production réelle pour compenser les importations de gaz naturel.
(36)À mesure que davantage d'énergies renouvelables seront intégrées, des investissements supplémentaires visant à accroître les capacités de stockage et de réseau seront essentiels pour préserver l’équilibre du réseau électrique. La mise en place de systèmes de rémunération communs et la promotion de systèmes en aval du compteur pourraient constituer des outils importants pour encourager l’expansion rapide et viable de la capacité de stockage. Afin d'éviter de devoir réduire la production à partir de sources renouvelables, des interconnexions électriques supplémentaires avec les pays voisins pourraient être mises en place. En ce qui concerne la poursuite du déploiement des sources d’énergie renouvelables, il sera important d’appliquer pleinement le nouveau cadre juridique adopté en 2022, qui simplifie et accélère la procédure d’autorisation pour les projets liés aux énergies renouvelables et au stockage. En outre, la promotion des systèmes d’autoconsommation, notamment par une augmentation du soutien à l’installation de systèmes solaires photovoltaïques avec batteries, et des communautés énergétiques pourrait contribuer à améliorer l’acceptabilité sociale du déploiement des énergies renouvelables.
(37)La Grèce pourrait également élargir la portée et l’ambition des mesures existantes en matière d’économies d’énergie et réduire le niveau élevé de précarité énergétique. La consommation grecque de gaz naturel a baissé de 22 % sur la période comprise entre août 2022 et mars 2023 par rapport à la consommation moyenne de gaz sur la même période les cinq années précédentes, ce qui est supérieur à l’objectif de réduction de 15 %. La Grèce pourrait poursuivre ses efforts pour réduire temporairement la demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 26 .
(38)L’introduction de nouveaux instruments financiers tels que les enchères en matière d’efficacité énergétique pourrait permettre d’orienter plus efficacement la couverture des programmes d’aide à la rénovation existants de manière à cibler les ménages en situation de précarité énergétique. Le pourcentage de compteurs intelligents en Grèce est nettement inférieur à la moyenne de l’UE (3 % contre 54 %, chiffres de 2021) et pourrait être augmenté, étant donné que les compteurs intelligents permettent aux consommateurs de participer activement au marché et de moduler leur consommation. En outre, des secteurs spécifiques tels que les transports et l’eau présentent une marge considérable pour réaliser des économies d’énergie, puisqu’ils dépendent encore fortement du pétrole.
(39)Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans les secteurs et les professions clés pour la transition écologique, y compris la production, le déploiement et la maintenance de technologies «zéro net», créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail et des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main-d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs et les régions les plus touchés par la transition écologique. En Grèce, c’est actuellement dans le secteur de la construction, qui revêt une grande importance pour la transition écologique, ainsi que pour certaines professions spécifiques, notamment les plombiers, les tuyauteurs et les électriciens, que les pénuries de compétences vertes se font le plus sentir. Enfin, d’autres actions sont encore possibles pour accroître l’employabilité des jeunes et des femmes. Un renforcement des capacités administratives des services publics de l’emploi, associé à un recours accru à l’approche individualisée des demandeurs d’emploi, pourrait améliorer les résultats en matière d’emploi pour ces groupes et soutenir une transition harmonieuse et équitable.
(40)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2023, et son avis 27 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci-dessous.
(41)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour i) préserver la soutenabilité de la dette et s’abstenir de soutenir de manière généralisée la demande globale en 2023, mieux cibler les mesures budgétaires prises pour atténuer l'impact des prix élevés de l’énergie et réfléchir à des moyens appropriés de mettre fin au soutien à mesure que les pressions sur les prix de l'énergie s'atténuent; ii) soutenir des investissements publics élevés et promouvoir les investissements privés pour soutenir les transitions écologique et numérique; iii) favoriser une évolution des salaires qui atténue la perte de pouvoir d'achat tout en limitant les effets de second tour sur l'inflation, continuer à améliorer les politiques actives du marché du travail et remédier aux pénuries de compétences; iv) améliorer l’environnement des entreprises et veiller à ce que le soutien énergétique aux entreprises soit économiquement efficient, temporaire, ciblé sur des entreprises viables et à ce qu’il préserve les incitations à la transition écologique; et v) préserver la stabilité macrofinancière et suivre les risques tout en poursuivant les travaux sur l’achèvement de l’union bancaire. En ce qui concerne la Grèce, les recommandations 1, 2, 3 et 4 contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième, troisième, quatrième et cinquième recommandations pour la zone euro.
(42)À la lumière du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme pour 2023 et le programme de stabilité pour 2023. Sa recommandation figurant au point 1 ci-dessous correspond à ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE) nº 1176/2011. Les actions mentionnées dans la recommandation 1 contribuent à remédier aux vulnérabilités liées à la dette publique, à la position extérieure et aux prêts non performants. La recommandation 2 contribue à donner suite à la recommandation 1. Les actions mentionnées dans la recommandation 1 contribuent à la fois à corriger les déséquilibres et à mettre en œuvre la recommandation pour la zone euro, conformément au considérant 41,
RECOMMANDE que la Grèce s'attache, en 2023 et 2024:
1.à supprimer progressivement, d’ici à la fin de 2023, les mesures de soutien en vigueur relatives à l’énergie, en utilisant les économies ainsi réalisées pour réduire le déficit public; à faire en sorte que, si de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessitaient des mesures de soutien, celles-ci visent à protéger les ménages et les entreprises vulnérables, soient financièrement réalisables et préservent les incitations en faveur des économies d’énergie;
à mener une politique budgétaire prudente, notamment en limitant l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national à 2,6 % tout au plus en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à veiller à l’absorption effective des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique;
pour la période postérieure à 2024, à poursuivre une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, conjuguée à des investissements et à des réformes propices à une croissance durable plus élevée, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme prudente;
sur la base des réformes entreprises dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience, à rendre le système fiscal plus propice à l'investissement en introduisant un système de décisions fiscales anticipées, à élargir l’assiette fiscale, notamment en réexaminant la structure de taxation actuelle des travailleurs indépendants, et à renforcer le respect des obligations fiscales en étendant le recours aux paiements électroniques; à préserver et à accroître l’autonomie de l’administration fiscale en élargissant son mandat de sorte qu’elle puisse développer et gérer ses systèmes informatiques et ses ressources humaines; à préserver l'efficience de l'administration publique tout en veillant à ce qu'elle puisse attirer les compétences appropriées et en préservant la cohérence avec la grille salariale unifiée; à poursuivre la réduction en cours des prêts non perfomants et à continuer d'améliorer le fonctionnement du marché secondaire des prêts non performants;
2.à maintenir la dynamique de mise en œuvre régulière du plan pour la reprise et la résilience et à finaliser rapidement le chapitre REPowerEU en vue d’en entamer rapidement la mise en œuvre; à garantir le maintien d’une capacité administrative suffisante compte tenu de l’ampleur du plan; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion, en étroite complémentarité et synergie avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.pour garantir un accès adéquat et équitable aux soins de santé, à achever le déploiement du cadre des soins de santé primaires et à adopter des mesures d’incitation plus fortes en faveur de l’inscription d’un nombre suffisant de médecins généralistes afin de parvenir à une couverture et à un enregistrement complets de la population; à finaliser la réforme du cadastre en achevant la cartographie cadastrale ainsi qu’en parachevant la mise en place du cadastre hellénique et en veillant à ce qu’il soit opérationnel;
4.à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles et à accélérer encore la diversification des voies d’approvisionnement énergétique; à poursuivre le déploiement des énergies renouvelables en finalisant et en appliquant les nouveaux cadres juridiques relatifs à la procédure d’autorisation et aux parcs éoliens en mer, en étendant le réseau électrique et en augmentant la capacité de stockage, en promouvant la production décentralisée d’énergie renouvelable et en mettant en place des cadres législatifs pour la production d’hydrogène et de biométhane renouvelables; à intensifier la mise en œuvre de mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique, y compris des mesures ciblées en faveur des ménages en situation de précarité énergétique et de l’installation de compteurs intelligents, et à accentuer les efforts visant à fournir et à acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique; à soutenir la décarbonation du secteur des transports, notamment en promouvant les véhicules électriques.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président