| CELEX | 52023DC0612 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 24 mai 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 612 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de l’Italie pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Italie pour 2023
{SWD(2023) 612 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de l’Italie pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Italie pour 2023
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 3 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d'investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l’examen annuel 2023 de la croissance durable 4 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel l’Italie est mentionnée parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. Le 14 décembre 2022, la Commission a adopté un avis sur le projet de plan budgétaire de l’Italie pour 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 5 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d'approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Le plan repose sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et l’ouverture des échanges commerciaux pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au‑delà de 2030» 6 . Cette communication s’articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. Elle fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d'améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci‑après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 7 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l’UE à l’égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l’énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 8 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur les prix de l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. Elle a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 9 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme globale des règles de gouvernance économique de l’UE. L’objectif central de ces propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements. Les propositions visent à accorder aux États membres une maîtrise accrue de leurs plans à moyen terme, tout en mettant en place un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir le respect des engagements pris par les États membres dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est de conclure les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 30 avril 2021, l’Italie a présenté à la Commission son plan national pour la reprise et la résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision d’exécution relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour l’Italie 10 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que l’Italie a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.
(10)Le 2 mai 2023, l’Italie a présenté à la Commission son programme national de réforme pour 2023 et son programme de stabilité pour 2023, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2023 tient également compte des rapports semestriels de l’Italie sur les progrès accomplis pour respecter son plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport par pays 2023 pour l’Italie 11 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par l’Italie dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par l’Italie, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Y ont également été évalués les progrès accomplis par l’Italie dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(12)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l’article 5 du règlement (UE) n° 1176/2011 pour l’Italie et publié ses résultats le 24 mai 2023 12 . Elle est parvenue à la conclusion que l’Italie connaît des déséquilibres macroéconomiques excessifs. En particulier, même si l’on peut noter certaines améliorations, des vulnérabilités subsistent, qui portent sur le niveau élevé de la dette publique et la faible croissance de la productivité, ainsi que des fragilités sur le marché du travail et certaines faiblesses sur les marchés financiers, dont l’incidence dépasse les frontières nationales. Les vulnérabilités historiques de l’Italie se sont quelque peu atténuées ces dernières années, mais elles restent importantes et ne devraient pas se disparaître rapidement. La croissance de la productivité est restée fragile et explique essentiellement la faiblesse persistante de la croissance économique de l’Italie, ce qui freine le désendettement public, réduit les possibilités d’emploi et affecte les bilans des banques. Le ratio de la dette publique a encore diminué en 2022, parallèlement à la reprise économique. Toutefois, il reste élevé et constitue un défi important pour la viabilité des finances publiques. Il devrait encore diminuer d’ici à 2024, mais augmenter à moyen terme en l’absence de mesures d’assainissement. Le gouvernement a mis en œuvre de nouvelles mesures pour soutenir la résilience du secteur financier et les prêts improductifs ont considérablement diminué, mais les banques restent fortement exposées à la dette souveraine. Des progrès modestes ont été accomplis grâce aux actions visant à corriger les déséquilibres, mais des efforts soutenus sont nécessaires et la mise en œuvre du PRR reste la principale priorité politique étant donné qu’elle comprend des réformes globales et des investissements importants. Pour inscrire la dette publique élevée dans une trajectoire résolument à la baisse, dans un contexte d’augmentation des coûts du service de la dette et des coûts liés au vieillissement démographique, il est nécessaire d’adopter une approche multidimensionnelle reposant sur des politiques budgétaires prudentes assorties d’excédents primaires adéquats, des investissements et des réformes propices à la croissance, un meilleur respect des obligations fiscales et une utilisation efficace des ressources nationales et européennes. L’Italie est confrontée à des défis qui, parallèlement à la poursuite d’une mise en œuvre rigoureuse du PRR, bénéficieraient d’efforts supplémentaires, notamment dans les domaines de la fiscalité, du cadre budgétaire et des systèmes de retraite, ainsi que dans les domaines de la démographie, du marché du travail et de l’énergie.
(13)Sur la base des données validées par Eurostat 13 , le déficit public de l’Italie est passé de 9,0 % du PIB en 2021 à 8,0 % en 2022, tandis que la dette publique est passée de 149,9 % du PIB à la fin de 2021 à 144,4 % à la fin de 2022. Le 24 mai 2023, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE 14 ; ce rapport examinait la situation budgétaire de l’Italie, dont le déficit public a dépassé en 2022 la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité, tandis que sa dette publique s’est établie au-dessus de la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité et n’a pas respecté la référence d’ajustement du ratio de la dette. Le rapport a conclu que les critères du déficit et de la dette n’étaient pas remplis. Conformément à la communication du 8 mars 2023 15 , la Commission n’a pas proposé l’ouverture de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs au printemps 2023; de son côté, la Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023. L’Italie devrait en tenir compte dans le cadre de l’exécution de son budget 2023 et de l’élaboration du projet de plan budgétaire pour 2024.
(14)Le solde des administrations publiques a été affecté par le nouveau traitement statistique de certains crédits d’impôt pour la rénovation de logements, qui sont désormais assimilés à des transferts en capital et sont pour la plupart imputés en 2021‑2022 16 . Il a également été affecté par les mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, les mesures ayant pour effet de réduire les recettes comportaient des mesures visant à contrôler les frais généraux du système dans les secteurs de l’électricité et du gaz, une réduction du taux de TVA sur le gaz, une réduction des droits d’accise sur les prix des carburants et une réduction des cotisations de sécurité sociale pour les travailleurs en dessous d’un certain seuil de revenu; tandis que les mesures ayant pour effet d’augmenter les dépenses comportaient des subventions en faveur des entreprises des secteurs de l’électricité et du gaz, l’augmentation de la «prime sociale» pour les factures d’électricité et de gaz pour les ménages à faibles revenus, des allocations sous condition de ressources en faveur des travailleurs, des retraités et des chômeurs, et une augmentation des pensions de vieillesse de 2 %, en octobre 2022, avant leur indexation légale liée à l’inflation, normalement due en 2023. Le coût de ces mesures a été partiellement compensé par de nouvelles taxes sur les bénéfices exceptionnels des producteurs et fournisseurs d’énergie et par les recettes provenant du mécanisme de compensation sur le prix de l’électricité produite à partir de sources renouvelables et de l’application d’un mécanisme de compensation dans le secteur de l’électricité, censé mettre en œuvre le règlement du Conseil relatif à une intervention d’urgence concernant les prix élevés de l’énergie, adopté le 6 octobre 2022. La Commission estime le coût budgétaire net de ces mesures à 2,5 % du PIB en 2022. Le solde des administrations publiques a également été affecté par le coût budgétaire de la protection temporaire des personnes déplacées en provenance d’Ukraine, qui est estimé à 0,1 % du PIB en 2022. Dans le même temps, le coût estimé des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID‑19 est tombé à 1,1 % du PIB en 2022, contre 3,4 % en 2021, à mesure que le gouvernement a progressivement supprimé la majorité des mesures prises en réponse à la crise de la COVID‑19.
(15)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, l’Italie 17 utilise la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux investissements favorisant la reprise, tout en menant une politique budgétaire prudente. L’Italie devrait en outre préserver les investissements financés au niveau national. Le Conseil a également recommandé à l’Italie de limiter la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(16)Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 18 en 2022 était favorable, à ‑3,2 % du PIB. Comme l’a recommandé le Conseil, l’Italie a continué de soutenir la reprise au moyen d’investissements financés par la facilité pour la reprise et la résilience. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 0,9 % du PIB en 2022 (0,4 % du PIB en 2021). Les investissements financés au niveau national ont eu un effet neutre sur l’orientation budgétaire 19 . En conséquence, l’Italie a préservé les investissements financés au niveau national, conformément aux recommandations du Conseil. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a eu un effet expansionniste de 2,4 points de pourcentage sur l’orientation budgétaire globale. Cet effet expansionniste significatif a tenu compte de l’incidence supplémentaire des mesures de politique budgétaire visant à atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (un coût budgétaire net supplémentaire de 2,2 % du PIB), ainsi que des coûts liés à la protection temporaire offerte aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,1 % du PIB). L’Italie a donc suffisamment maîtrisé la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(17)Le scénario macroéconomique sur lequel reposent les projections budgétaires du programme de stabilité est réaliste tant pour 2023 que pour 2024. Le gouvernement prévoit une croissance du PIB réel de 1,0 % en 2023 et de 1,5 % en 2024. À titre de comparaison, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel légèrement plus élevée (1,2 %) en 2023 et légèrement inférieure (1,1 %) en 2024, principalement en raison d’un effet moindre des investissements, le gouvernement prévoyant une croissance de 3,4 % en glissement annuel, tandis que la Commission prévoit une croissance de 1,8 %.
(18)Dans son programme de stabilité pour 2023, le gouvernement prévoit que le déficit nominal diminuera pour s’établir à 4,5 % du PIB en 2023. La baisse enregistrée en 2023 reflète principalement la réduction des transferts en capital liés aux crédits d’impôt destinés à soutenir l’investissement privé dans l’efficacité énergétique des logements, la diminution de la rémunération des salariés due au renouvellement rétroactif des marchés publics pour la période 2019-2021, pour laquelle une part importante des arriérés a été enregistrée en 2022, une réduction des subventions à la production, combinée à une diminution des crédits d’impôt accordés aux entreprises des secteurs de l’électricité et du gaz et à une baisse des dépenses d’intérêts principalement due à la baisse des rendements des obligations d’État indexées sur l’inflation. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait diminuer et passer de 144,4 % à la fin de 2022 à 142,1 % à la fin de 2023. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 4,5 % du PIB pour 2023, ce qui est conforme au déficit prévu dans le programme de stabilité. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un ratio dette publique/PIB inférieur, de 140,4 % à la fin de 2023. Cette différence s’explique par à une croissance du PIB nominal plus élevée dans les prévisions de la Commission.
(19)Le solde des administrations publiques en 2023 devrait continuer d’être affecté par les mesures adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Il s’agit de mesures étendues à partir de 2022 (en particulier, des subventions en faveur des entreprises des secteurs de l’électricité et du gaz, des mesures visant à contrôler les frais généraux du système dans le secteur du gaz, une réduction du taux de TVA sur le gaz et une réduction des cotisations de sécurité sociale pour les travailleurs en dessous d’un certain seuil de revenu) et de nouvelles mesures telles qu’un bonus chauffage pour tous les ménages pendant la période d’octobre à décembre 2023. Le coût de ces mesures continue d’être partiellement compensé par les taxes sur les bénéfices exceptionnels des producteurs et fournisseurs d’énergie. Compte tenu de ces recettes, le coût budgétaire net des mesures de soutien est estimé dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission à 1,0 % du PIB en 2023 20 . La plupart des mesures prises en 2023 ciblent les ménages ou les entreprises les plus vulnérables, bien que la majorité des mesures de soutien à l’énergie ne préservent pas totalement le signal‑prix afin de réduire la demande d’énergie et de renforcer l’efficacité énergétique. En conséquence, le montant des mesures de soutien ciblées à prendre en compte dans l’évaluation du respect de la recommandation pour 2023 est estimé dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission à 0,7 % du PIB en 2023 (contre 1,2 % du PIB en 2022). Enfin, le solde des administrations publiques en 2023 devrait bénéficier de la suppression complète des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID‑19, soit 1,1 % du PIB.
(20)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 21 que l’Italie veille, en 2023, à mener une politique budgétaire prudente, en particulier en maintenant la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national en deçà de la croissance du PIB potentiel à moyen terme 22 , compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. Dans le même temps, l’Italie devrait se tenir prête à adapter ses dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il lui a aussi été recommandé d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union.
(21)En 2023, l’orientation budgétaire, dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission, devrait être restrictive (+2,6 % du PIB) dans l’hypothèse de politiques inchangées. Elle fait suite à une orientation expansionniste en 2022 (-3,2 % du PIB). En 2023, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devrait avoir un effet restrictif de 0,9 % du PIB sur l’orientation budgétaire. Par conséquent, la croissance prévue des dépenses primaires courantes financées au niveau national est conforme à la recommandation du Conseil. L’effet restrictif prévu des dépenses primaires courantes financées au niveau national est dû, en substance, à la réduction des coûts (de 1,5 point de pourcentage du PIB) des mesures de soutien (ciblées et non ciblées) pour les ménages et les entreprises en réponse à la hausse des prix de l’énergie. Les principaux moteurs de la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) sont l’augmentation des dépenses de retraite due à l’indexation sur l’inflation de l’année précédente et les nouvelles réductions fiscales sur le travail récemment adoptées pour les personnes à revenus faibles et moyens. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE devraient s’élever à 1,4 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste sur l’orientation budgétaire de 0,1 point de pourcentage 23 . L’Italie prévoit par conséquent de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, et elle devrait préserver les investissements financés au niveau national. Elle prévoit de financer des investissements publics en faveur de la double transition écologique et numérique et de la sécurité énergétique, tels que les investissements dans le réseau ferroviaire, les énergies renouvelables, l’hydrogène, les réseaux électriques et la mobilité durable, la protection des ressources terrestres et hydriques, ainsi que les investissements liés aux infrastructures en nuage pour l’administration publique, qui sont en partie financés par la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE. Compte tenu des inondations dévastatrices qui ont frappé l’Italie en mai 2023, le coût de l’aide d’urgence directe liée à ces inondations sera pris en compte dans les évaluations ultérieures du respect de la recommandation et sera en principe considéré comme une mesure ponctuelle et temporaire 24 .
(22)Selon le programme de stabilité, le déficit public devrait progressivement diminuer pour atteindre 3,7 % du PIB en 2024. Cette baisse enregistrée en 2024 reflète principalement une diminution des dépenses consacrées à la consommation intermédiaire et aux crédits d’impôt accordés aux entreprises des secteurs de l’électricité et du gaz. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait diminuer pour s’établir à 141,4 % à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date d’arrêté des prévisions, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 3,7 % du PIB en 2024. Ce pourcentage est conforme au déficit prévu dans le programme, bien que les prévisions de la Commission ne tiennent pas compte des mesures d’accroissement du déficit prévues, qui s’élèvent à 0,2 % du PIB et dont les détails ne sont pas encore connus. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un ratio dette publique/PIB inférieur, de 140,3 % à la fin de 2024. Cette différence s’explique par à une croissance du PIB nominal plus élevée dans les prévisions de la Commission.
(23)Le programme de stabilité prévoit la suppression progressive de toutes les mesures de soutien à l’énergie en 2024. La Commission prévoit également la suppression progressive de toutes ces mesures en 2024. Cette analyse repose sur l’hypothèse d’une absence de nouvelle hausse des prix de l’énergie.
(24)Le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel en vue d’atteindre l’objectif à moyen terme, fixée à titre de référence à 0,5 % 25 . Compte tenu de considérations de viabilité budgétaire 26 et de la nécessité de ramener le déficit sous la valeur de référence de 3 % du PIB, une amélioration du solde structurel d’au moins 0,7 % du PIB en 2024 serait appropriée. Pour permettre cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national en 2024 ne devrait pas dépasser 1,3 %, comme l’indique la présente recommandation. Dans le même temps, les autres mesures de soutien à l’énergie (actuellement estimées par la Commission à 1,0 % du PIB en 2023) devraient être progressivement supprimées, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie et en commençant par les mesures les moins ciblées, et les économies correspondantes devraient être utilisées pour réduire le déficit public. D’après les estimations de la Commission, cela entraînerait une croissance des dépenses primaires nettes inférieure à celle recommandée pour 2024.
(25)Dans l’hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 0,8 % en 2024, ce qui est inférieur au taux de croissance recommandé. Compte tenu des inondations dévastatrices qui ont frappé l’Italie en mai 2023, le coût de l’aide d’urgence directe liée à ces inondations sera pris en compte dans les évaluations ultérieures du respect de la recommandation et sera en principe considéré comme une mesure ponctuelle et temporaire.
(26)Selon le programme, les investissements publics devraient augmenter et passer de 3,3 % du PIB en 2023 à 3,8 % en 2024. L’augmentation des investissements reflète l’augmentation des investissements financés au niveau national et des investissements financés par l’UE, y compris par l’intermédiaire de la facilité pour la reprise et la résilience. Le programme fait référence à des réformes et à des investissements qui devraient contribuer à la viabilité budgétaire et à une croissance durable et inclusive. Il s’agit notamment de la réforme du code des marchés publics, qui fait également partie du plan pour la reprise et la résilience et du système fiscal inclus dans la loi d’habilitation de mars 2023.
(27)Le programme de stabilité définit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2026. Selon le programme, le déficit public devrait diminuer pour atteindre 3,0 % du PIB en 2025 et 2,5 % d’ici à 2026. Le déficit public ne devrait donc plus être supérieur à 3 % du PIB à partir de 2025. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait diminuer et passer de 141,4 % à la fin de 2024 à 140,4 % à la fin de 2026.
(28)Le coin fiscal de l’Italie sur le travail est resté élevé pour tous les niveaux de revenu par rapport aux autres États membres de l’UE, malgré la réduction de l’impôt sur le revenu des personnes physiques mise en œuvre en 2022. En outre, l’extension du régime forfaitaire aux travailleurs indépendants suscite des inquiétudes quant à l’équité et à l’efficacité du système fiscal. L’introduction d’un nouveau régime forfaitaire pour les augmentations de revenus en 2023 a également accru la complexité. En mars 2023, le gouvernement a adopté une nouvelle loi d’habilitation pour une réforme générale du système fiscal. Cette réforme devrait remédier à certaines faiblesses de longue date, notamment en réduisant la fiscalité sur le travail et en rationalisant et en simplifiant les dépenses fiscales et l’imposition des sociétés. Lors de la mise en œuvre de cette réforme, il est essentiel de préserver la progressivité du système fiscal, de réduire sa complexité, de renforcer les incitations au travail, d’améliorer le respect des obligations fiscales et de garantir la neutralité budgétaire. À cet égard, il est possible d’augmenter les recettes provenant d’autres sources moins préjudiciables à la croissance, telles que l’impôt foncier, la TVA et les droits d’utilisation des actifs côtiers appartenant à l’État, afin de réduire la charge fiscale pesant sur le travail d’une manière neutre sur le plan budgétaire. Il est également possible d’améliorer la conception des taxes environnementales qui, malgré des recettes relativement élevées, ne favorisent pas suffisamment la transition vers des technologies plus propres, notamment en raison du recours fréquent aux subventions préjudiciables à l’environnement. En outre, il importe de relever un défi de longue date dont ne traite pas la loi d’habilitation: réviser les valeurs cadastrales largement dépassées, qui servent de base au calcul de l’impôt foncier.
(29)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de l’Italie est en cours, avec toutefois un risque croissant de retards. L’Italie a présenté 3 demandes de paiement, correspondant à 151 jalons et cibles dans le plan et donnant lieu à un décaissement global de 42 milliards d’EUR (le montant correspond aux deux premières demandes de paiement, la troisième étant en cours d’évaluation). Il est essentiel de mettre rapidement en œuvre le plan et de négocier rapidement sa modification en raison de la nature temporaire de la facilité pour la reprise et la résilience, qui s’applique jusqu’en 2026. Il importe que l’Italie renforce ses capacités administratives, en particulier au niveau infranational, afin de respecter les engagements pris dans le cadre du plan, et il demeure essentiel de parvenir à un cadre de gouvernance efficace et pleinement opérationnel pour que le plan soit mis en œuvre de façon harmonieuse et en temps utile. Il reste crucial de détecter les retards potentiels et les problèmes de mise en œuvre à un stade précoce et de prendre des mesures en temps utile pour y remédier. Conformément à l’article 14, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/241, le 31 mars 2023, l’Italie a fait part de son intention de demander un soutien sous forme de prêt supplémentaire au titre de la facilité pour la reprise et la résilience. Les négociations sur l’addendum et le chapitre REPowerEU sont en cours, bien que l’Italie n’ait présenté aucune proposition officielle. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l’appui des objectifs stratégiques de l’Italie dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et efficace des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au‑delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.
(30)La Commission a approuvé la plupart des documents de programmation de la politique de cohésion de l’Italie en 2022 et certains d’entre eux en 2023. Il est essentiel de procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré en Italie.
(31)Au‑delà des défis économiques et sociaux abordés par le plan pour la reprise et la résilience, l’Italie est confrontée à un certain nombre de défis supplémentaires liés à la politique énergétique et à la transition écologique, en particulier en ce qui concerne l’utilisation des énergies renouvelables, le transport du gaz, l’efficacité énergétique, la fourniture et l’acquisition de compétences vertes et la mobilité durable.
(32)La capacité des énergies renouvelables a augmenté très lentement au cours de l’année écoulée et la part des combustibles fossiles dans le bouquet énergétique reste importante. Afin d’accélérer l’adoption des énergies renouvelables, l’Italie a adopté certaines modifications du cadre existant qui régit la procédure d’octroi des permis et autorisations pour les énergies renouvelables. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour assurer la cohérence entre le cadre administratif et législatif, tant au niveau national que régional, et leur pertinence par rapport aux technologies énergétiques de pointe. Par exemple, toutes les normes connexes pourraient être consolidées dans un texte unique (Testo unico); dans le même temps, il convient de mettre à jour les lignes directrices que les autorités infranationales suivent pour évaluer les projets. Enfin, des investissements supplémentaires sont nécessaires pour moderniser le réseau national et construire des interconnexions entre le continent, la Sicile et la Sardaigne, afin de pouvoir supporter l’augmentation attendue de la capacité de production et absorber l’augmentation correspondante de la production d’énergies renouvelables.
(33)Des goulets d’étranglement subsistent dans le réseau gazier. L’Italie est en pourparlers à propos d’investissements avec des partenaires d’Afrique du Nord afin d’accroître la capacité d’importation des interconnexions gazières et des gazoducs existants. Cela contribuerait à diversifier les importations et, partant, à renforcer la sécurité d’approvisionnement. Toutefois, des investissements supplémentaires sont nécessaires pour éliminer les goulets d’étranglement dans le réseau national existant, qui ne dispose pas de la capacité de transport requise pour la distribution de nouvelles entrées de gaz du sud vers le nord du pays. Les investissements dans les infrastructures pour combustibles fossiles doivent être limités au strict nécessaire et conçus pour être à l’épreuve du temps, afin d’éviter le verrouillage dans des technologies qui ne sont pas compatibles avec les objectifs climatiques ou qui augmentent le coût de la transition énergétique.
(34)La consommation de gaz naturel de l’Italie a chuté de 19 % entre août 2022 et mars 2023, par rapport à la consommation moyenne de gaz au cours de la même période au cours des 5 dernières années, un résultat qui dépasse l’objectif de réduction fixé à 15 %. L’Italie pourrait poursuivre ses efforts pour réduire temporairement la demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 27 . Les mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments doivent être ciblées. Le parc immobilier italien recèle un potentiel considérable de gains d’efficacité énergétique, notamment si l’on considère la proportion importante de bâtiments anciens et énergivores. Les mesures existantes du plan pour la reprise et la résilience pourraient être complétées par des mesures telles que des mécanismes incitatifs ciblés visant à accroître l’efficacité énergétique dans les bâtiments les moins performants, y compris les bâtiments commerciaux et les logements publics, tout en veillant à atteindre les ménages vulnérables et à éviter les effets régressifs. Ces mesures profiteraient en particulier aux petites, moyennes et microentreprises, qui ne disposent souvent pas des capacités techniques et financières nécessaires pour améliorer leur efficacité énergétique. Les mêmes mesures contribueraient également à réduire la précarité énergétique, qui pourrait également être combattue par d’autres mesures, notamment par l’intermédiaire de guichets uniques proposant des services personnalisés pour les économies d’énergie. Des gains d’efficacité énergétique pourraient également découler d’un renforcement de la surveillance du marché en matière d’écoconception et d’étiquetage énergétique.
(35)Les lacunes en matière d’infrastructures et les subventions préjudiciables à l’environnement, y compris le transport routier, restent considérables et découragent la transition vers des solutions de transport plus durables. Par exemple, le nombre moyen de points de recharge électrique reste inférieur à la moyenne de l’UE. Parmi les subventions préjudiciables à l’environnement figurent l’imposition forfaitaire des voitures de société disponibles à des fins privées et le remboursement des droits d’accise sur le gazole utilisé dans le transport de marchandises. La poursuite des efforts visant à déployer des bornes de recharge et à supprimer ces subventions est essentielle pour consolider le marché des véhicules à émissions nulles.
(36)Les pénuries de main‑d’œuvre et de compétences dans les secteurs et les professions clés de la transition écologique, y compris l’industrie manufacturière, le déploiement et la maintenance des technologies à zéro émission nette, créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail et des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main‑d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main‑d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs et les régions les plus touchés par la transition écologique. En Italie, des pénuries touchent à la fois des professions hautement qualifiées et des professions peu qualifiées qui sont essentielles à la transition écologique. Dans le même temps, l’aide à la formation n’atteint souvent pas les travailleurs les plus susceptibles d’être touchés par la transition écologique. Le manque de compétences vertes dans le secteur public, en particulier au niveau local, freine également les investissements verts. L’Italie est confrontée à de grandes disparités régionales qui risquent d’être exacerbées si les acteurs locaux du marché du travail ne sont pas en mesure de saisir les possibilités offertes par la transition écologique. En outre, le renforcement des compétences vertes, y compris en matière de gestion durable des sols, serait essentiel pour lutter contre les effets du changement climatique, en particulier les inondations aggravées et les sécheresses persistantes.
(37)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2023, et son avis 28 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci‑dessous.
(38)Compte tenu des liens étroits qui existent entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé que les États membres de la zone euro prennent des mesures, y compris au moyen de leurs plans pour la reprise et la résilience, pour i) préserver la soutenabilité de la dette et s’abstenir de tout soutien généralisé à la demande globale en 2023, mieux cibler les mesures budgétaires prises pour atténuer l’incidence des prix élevés de l’énergie et réfléchir aux moyens appropriés de réduire le soutien à mesure que les pressions sur les prix de l’énergie diminuent; ii) favoriser des investissements publics élevés et promouvoir les investissements privés afin de soutenir la transition écologique et numérique; iii) soutenir les évolutions salariales qui atténuent la perte de pouvoir d’achat tout en limitant les effets de second tour sur l’inflation, améliorer encore les politiques actives du marché du travail et remédier aux pénuries de compétences; i) améliorer l’environnement des entreprises et veiller à ce que le soutien énergétique aux entreprises soit rentable, temporaire et ciblé sur les entreprises viables, et veiller au maintien des incitations en faveur de la transition écologique; et v) préserver la stabilité macrofinancière et suivre les risques tout en poursuivant les travaux sur l’achèvement de l’union bancaire. En ce qui concerne l’Italie, les recommandations 1, 2 et 3 contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième, troisième et quatrième recommandations pour la zone euro.
(39)À la lumière du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme pour 2023 et le programme de stabilité pour 2023. Les actions mentionnées au point 1 ci‑après reflètent ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE) n° 1176/2011. Les actions mentionnées dans la recommandation 1 contribuent à remédier aux vulnérabilités liées au niveau élevé de la dette publique et à la faible croissance de la productivité. La recommandation 2 contribue à la mise en œuvre de la première recommandation. Les actions mentionnées dans la recommandation 1 contribuent à la fois à corriger les déséquilibres et à mettre en œuvre les recommandations pour la zone euro, conformément au considérant 38,
RECOMMANDE que l’Italie s’attache, en 2023 et 2024:
1.à éliminer progressivement d’ici la fin de 2023 les mesures de soutien à l’énergie en vigueur, et à utiliser les économies correspondantes pour réduire le déficit public; au cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient des mesures de soutien, à veiller à ce que celles‑ci visent à protéger les ménages et les entreprises vulnérables et à ce qu’elles soient financièrement réalisables et préservent les incitations en faveur des économies d’énergie;
à mener une politique budgétaire prudente, notamment en limitant l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national à 1,3 % tout au plus en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à garantir l’absorption effective des subventions au titre de la FRR et d’autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser la double transition écologique et numérique;
s’agissant de la période postérieure à 2024, à continuer de mener une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, combinée à des investissements et à des réformes propices à une hausse de la productivité et à une croissance durable plus forte, afin de parvenir à une position budgétaire prudente à moyen terme;
à poursuivre la réduction de la fiscalité du travail et à rendre le système fiscal plus efficace en adoptant et en mettant dûment en œuvre la loi d’habilitation sur la réforme fiscale, tout en préservant la progressivité du système fiscal et en améliorant l’équité, notamment en rationalisant et en réduisant les dépenses fiscales, y compris la TVA et les subventions préjudiciables à l’environnement, et en réduisant la complexité du code fiscal; à aligner les valeurs cadastrales sur les valeurs actuelles du marché;
2.à assurer une gouvernance efficace et à renforcer la capacité administrative, en particulier au niveau infranational, afin de permettre une mise en œuvre continue et rapide du plan pour la reprise et la résilience; à finaliser rapidement le chapitre REPowerEU en vue d’entamer rapidement sa mise en œuvre; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion, en étroite complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.à réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles; à rationaliser les procédures d’autorisation afin d’accélérer la production d’énergie renouvelable supplémentaire et de développer les interconnexions électriques pour l’absorber; à accroître la capacité de transport interne de gaz afin de diversifier les importations d’énergie et de renforcer la sécurité de l’approvisionnement; à accroître l’efficacité énergétique dans les secteurs du logement et des entreprises, notamment au moyen de mécanismes incitatifs mieux ciblés, visant en particulier les ménages les plus vulnérables et les bâtiments les moins performants; à promouvoir la mobilité durable, notamment en supprimant les subventions préjudiciables à l’environnement et en accélérant le déploiement des bornes de recharge; et à accentuer les efforts visant à fournir et à acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président