| CELEX | 52023DC0616 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 24 mai 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 616 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme du Luxembourg pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité du Luxembourg pour 2023
{SWD(2023) 616 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme du Luxembourg pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité du Luxembourg pour 2023
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 3 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d'investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l'examen annuel 2023 de la croissance durable 4 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel elle a mentionné le Luxembourg parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. Le même jour, la Commission a également adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2023 du Luxembourg. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 5 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d'approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Le plan est fondé sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et des échanges commerciaux ouverts pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 6 , qui s'articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. La communication fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d'améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci-après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 7 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l'UE à l'égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l'énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l'industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 8 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur les prix de l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. Elle a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 9 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme complète des règles de gouvernance économique de l’UE. L’objectif central des propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements. Les propositions visent à donner aux États membres une plus grande maîtrise sur leurs plans à moyen terme, tout en mettant en place un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir le respect des engagements pris par les États membres dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est de conclure les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 21 avril 2021, le Luxembourg a présenté son plan national pour la reprise et la résilience à la Commission, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision d’exécution relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience du Luxembourg 10 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que le Luxembourg a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.
(10)Le 28 avril 2023, le Luxembourg a présenté son programme national de réforme pour 2023 et, le 27 avril 2023, son programme de stabilité pour 2023, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2023 tient également compte des rapports semestriels du Luxembourg sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport 2023 par pays pour le Luxembourg 11 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par le Luxembourg dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par le Luxembourg, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Il a également évalué les progrès accomplis par le Luxembourg dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(12)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l’article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 pour le Luxembourg et publié ses résultats le 24 mai 2023 12 . Elle a conclu que le Luxembourg ne connaissait pas de déséquilibres macroéconomiques. En particulier, si les vulnérabilités liées aux prix élevés des logements et au fort endettement des ménages se sont récemment accentuées, elles semblent avoir été globalement maîtrisées jusqu’à présent et devraient s’atténuer à moyen terme. Une importante croissance démographique, conjuguée à une augmentation des crédits hypothécaires, encouragée par des avantages fiscaux, a tiré à la hausse la demande de logements, tandis que l’offre est restée limitée en raison du manque de terrains à bâtir et de l’accaparement des terres. L’écart grandissant entre l’offre et la demande de logements a entraîné de fortes hausses des prix de l’immobilier, d’où un risque croissant de surévaluation du prix des logements, devenus de moins en moins abordables. Les prix des logements se sont nettement stabilisés fin 2022 et le nombre de transactions immobilières a chuté, la hausse des taux d’intérêt ayant occasionné un revirement du marché. Une forte correction des prix des logements est toutefois peu probable, dans la mesure où les revenus se maintiennent à un bon niveau et où la pénurie de l’offre devrait se poursuivre. L’endettement des ménages en pourcentage de leur revenu disponible est très élevé et est en augmentation, tandis que les emprunts ont légèrement diminué fin 2022. Les ménages disposent par ailleurs d’importants actifs financiers, les ménages les plus endettés sont aussi ceux dont le niveau de revenu et de richesse est le plus élevé et le secteur bancaire est sain, autant de facteurs qui atténuent globalement les risques macrofinanciers. Une action accrue des pouvoirs publics, visant notamment à accélérer et prioriser la mise en œuvre des mesures récemment adoptées et l’adoption de nouvelles mesures (y compris des taxes récurrentes destinées à accroître l’offre de terrains à bâtir), conjuguée à la réforme en cours de l’aménagement du territoire, pourraient contribuer à améliorer l’offre de logements, notamment en garantissant aux personnes qui en ont le plus besoin l’accès à des logements abordables ou à des logements sociaux. L’efficacité du marché locatif pourrait également être améliorée. En outre, une révision à la baisse de la déductibilité des intérêts hypothécaires, qui a récemment été considérablement accrue, réduirait les incitations fiscales à emprunter, qui entretiennent les prix élevés des logements.
(13)Selon des données validées par Eurostat 13 , l’excédent des administrations publiques du Luxembourg est passé de 0,7 % du PIB en 2021 à 0,2 % en 2022, tandis que la dette publique a légèrement augmenté, passant de 24,5 % du PIB à la fin de 2021 à 24,6 % à la fin de 2022.
(14)Le solde des administrations publiques a subi le contrecoup des mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les effets économiques et sociaux de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, les mesures entraînant une réduction des recettes ont ainsi inclus une baisse des impôts sur l’essence, le diesel et le fioul domestique afin de diminuer de 7,5 cents/l les prix à la consommation de ces produits; les mesures entraînant une augmentation des dépenses ont inclus, quant à elles, l’introduction d’un crédit d’impôt sur l’énergie 14 , l’allocation d’une aide aux entreprises touchées par la hausse des prix de l’énergie et la limitation de la hausse des prix du gaz. La Commission estime à 0,5 % du PIB le coût budgétaire net de ces mesures en 2022. Le solde des administrations publiques a également été affecté par l’incidence budgétaire de la protection temporaire offerte aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine, estimée à 0,1 % du PIB en 2022. En revanche, le coût estimé des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 est tombé à 0,1 % du PIB en 2022, contre 0,8 % en 2021.
(15)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022 le Luxembourg 15 maintienne une orientation budgétaire favorable, et notamment l’impulsion donnée par la facilité pour la reprise et la résilience, et préserve les investissements financés au niveau national.
(16)Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 16 du Luxembourg en 2022 a été favorable (-0,9 % du PIB), conformément aux recommandations du Conseil. Le Luxembourg a continué de soutenir la reprise à l’aide d’investissements financés par la facilité pour la reprise et la résilience, ainsi que l’a recommandé le Conseil. Les dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 0,1 % du PIB en 2022 (comme en 2021). Les investissements financés au niveau national ont eu un effet neutre sur l’orientation budgétaire 17 . Le Luxembourg a donc préservé les investissements financés au niveau national, ainsi que l’a recommandé le Conseil. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a eu un effet expansionniste de 1,3 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire. Cette importante contribution expansionniste a inclus l’incidence supplémentaire des mesures prises pour faire face aux conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (soit un coût budgétaire net supplémentaire équivalent à 0,5 % du PIB), ainsi que les coûts de la protection temporaire offerte aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,1 % du PIB). En outre, les subventions, les autres dépenses courantes et la consommation intermédiaire ont également contribué (0,3 % du PIB) à la croissance des dépenses primaires courantes nettes. Le Luxembourg n’a donc pas suffisamment maîtrisé les dépenses courantes financées au niveau national. L’effet expansionniste important des dépenses courantes financées au niveau national ne s’explique que partiellement par les mesures visant à faire face aux conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l'énergie et aux coûts de la protection temporaire offerte aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine.
(17)Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires du programme de stabilité est favorable en 2023 et pour la suite. Le gouvernement table sur une croissance du PIB réel de 2,4 % en 2023 et de 3,8 % en 2024. À titre de comparaison, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance plus faible du PIB réel, de 1,6 % en 2023 et de 2,4 % en 2024, principalement en raison de contributions à la croissance plus faibles des exportations nettes en 2023 et de la demande intérieure en 2024 18 .
(18)Dans son programme de stabilité pour 2023, le gouvernement prévoit une détérioration du solde des administrations publiques, avec un ratio de déficit qui devrait s’établir à 1,5 % du PIB en 2023. La détérioration prévue en 2023 s’explique principalement par les mesures supplémentaires prises afin de soutenir les revenus des ménages et des entreprises, compte tenu du niveau élevé des prix de l’énergie et de l’inflation. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait passer de 24,6 % à la fin de 2022 à 26,1 % à la fin de 2023. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 1,7 % du PIB en 2023, soit un déficit légèrement supérieur à celui que prévoit le programme de stabilité, une différence qui s’explique principalement par des recettes fiscales légèrement moins élevées selon les prévisions de la Commission. Dans ses prévisions du printemps 2023, la Commission table sur un ratio de la dette publique au PIB légèrement inférieur, soit 25,9 % à la fin de 2023. La différence s’explique par une croissance plus élevée du PIB nominal en 2023 selon les prévisions de la Commission.
(19)En 2023, le solde des administrations publiques devrait continuer de subir le contrecoup des mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Il s’agit de mesures prolongées au-delà de 2022 (visant en particulier à limiter la hausse des prix du gaz en subventionnant la consommation d’énergie et les redevances de réseau des ménages, à stabiliser les prix de l’électricité au moyen de primes accordées aux ménages et à soutenir les entreprises) et de nouvelles mesures, telles que des subventions pour les ménages raccordés à un réseau de chauffage urbain et pour les grandes habitations, ainsi que des aides visant à promouvoir l’autoconsommation d’électricité photovoltaïque des entreprises. Dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission, le coût budgétaire net des mesures de soutien en 2023 est estimé à 1,1 % du PIB 19 . Si certaines mesures prises en 2023 ciblent les ménages ou les entreprises les plus vulnérables, la plupart d’entre elles ne préservent pas le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique. Par conséquent, le montant des mesures de soutien ciblées à prendre en considération pour apprécier si la recommandation budgétaire pour 2023 a été respectée est estimé dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission à 0,6 % du PIB en 2023 (contre 0,4 % du PIB en 2022).
(20)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 20 que le Luxembourg s’attache, en 2023, à veiller à ce que la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation politique globalement neutre 21 , compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. Le Luxembourg devait en outre se tenir prêt à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il a également été recommandé au Luxembourg d’accroître l’investissement public en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union.
(21)Selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, l’orientation budgétaire en 2023 devrait être expansionniste (-1,5 % du PIB), dans un contexte d’inflation élevée. Elle était déjà expansionniste en 2022 (-0,9 % du PIB). La croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) en 2023 devrait avoir un effet expansionniste de 1,3 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire. Il est tenu compte de l’augmentation du coût des mesures de soutien ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie, de 0,3 % du PIB. L’effet expansionniste des dépenses primaires courantes nettes financées au niveau national ne s’explique donc pas uniquement par ce soutien ciblé. La croissance expansionniste des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) est également due, entre autres facteurs, aux avantages sociaux autres que les prestations en nature, aux subventions liées aux mesures non ciblées en matière d’énergie, aux augmentations permanentes des salaires du secteur public, à une contribution ponctuelle au budget de l’UE, ainsi qu’à la réduction des taux de TVA. En résumé, la croissance projetée des dépenses primaires courantes financées au niveau national n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. Les dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE devraient s’élever à 0,2 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste sur l’orientation budgétaire de 0,1 point de pourcentage. Le Luxembourg prévoit de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, tout en préservant les investissements financés au niveau national 22 . Il prévoit de financer des investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, liés par exemple à l’électrification des transports publics, au renforcement du réseau ferroviaire et de tramways, à un fonds pour le climat et l’énergie destiné à soutenir l’acquisition de panneaux photovoltaïques, à la numérisation des services publics et à la sécurité des communications numériques (technologie quantique), qui sont en partie financés par la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE.
(22)Selon le programme de stabilité, le déficit public devrait atteindre 1,7 % du PIB en 2024. Cette hausse prévue en 2024 s’explique principalement par la prolongation des mesures de soutien visant à protéger les revenus des ménages et des entreprises face à la poussée inflationniste. Le programme table sur une augmentation à 27,5 % du ratio de la dette publique au PIB à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent quant à elles sur un déficit public de 1,5 % du PIB en 2024. C’est légèrement moins que ce que prévoit le programme, en raison principalement d’une augmentation moindre de la rémunération des salariés et des transferts sociaux dans les prévisions de la Commission. La Commission table en outre, dans ses prévisions du printemps 2023, sur un ratio de la dette publique au PIB inférieur, soit 27,0 % à la fin de 2024.
(23)Le programme de stabilité prévoit une prolongation des mesures de soutien en matière d’énergie jusqu’à la fin de 2024. La Commission estime actuellement le coût net de ces mesures à 0,5 % du PIB en 2024 23 , contre 1,1 % du PIB en 2023. Ces estimations partent du principe qu’il n’y aura pas de nouvelle hausse des prix de l’énergie. Les mesures de soutien en matière d’énergie dont le maintien en 2024 est actuellement prévu ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises vulnérables. La plupart d’entre elles ne préservent pas pleinement le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique.
(24)Le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel de 0,5 % du PIB, à titre de référence, requise pour atteindre l’objectif budgétaire à moyen terme 24 . Compte tenu des considérations de viabilité budgétaire 25 , une amélioration du solde structurel d’au moins 0,3 % du PIB en 2024 serait appropriée. Pour garantir cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national 26 en 2024 ne devrait pas dépasser 4,8 %, comme indiqué dans la présente recommandation. En outre, les autres mesures de soutien en matière d’énergie (actuellement estimées par la Commission à 1,1 % du PIB en 2023), à commencer par les moins ciblées, devraient être progressivement supprimées en 2023, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie, et les économies ainsi réalisées devraient être employées à réduire le déficit public. La Commission a estimé qu’il devrait en résulter une croissance des dépenses primaires nettes inférieure au taux de croissance maximal recommandé pour 2024. Or, selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, la croissance des dépenses primaires courantes nettes financées au niveau national en 2023 n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. Si cela se confirme, une moindre croissance des dépenses primaires nettes en 2024 serait appropriée.
(25)À politiques constantes, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 2,9 % en 2024, ce qui est inférieur au taux de croissance recommandé.
(26)Selon le programme, l’investissement public devrait rester stable à 4,5 % du PIB en 2023 et 2024. Le programme fait état de réformes et d’investissements qui devraient contribuer à une croissance durable et inclusive. Certains de ces investissements, visant à favoriser les transitions énergétique et numérique, font également partie du plan pour la reprise et la résilience.
(27)Le programme de stabilité définit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2027. Selon ce programme, le déficit public devrait progressivement se résorber pour atteindre 1,0 % du PIB en 2025 et 0,8 % d’ici à 2026, avant de remonter légèrement à 0,9 % en 2027. Il est donc prévu que le déficit public reste inférieur à 3 % du PIB au cours de la période couverte par le programme. Selon ce dernier, le ratio de la dette publique au PIB devrait en outre passer de 27,5 % à la fin de 2024 à 29,0 % d’ici à la fin de 2027.
(28)L’impact des tendances démographiques sur les dépenses publiques devrait s’aggraver au cours des prochaines décennies, étant donné que le nombre de retraités par personne active devrait progresser de manière constante eu égard au vieillissement de la population et au ralentissement des flux migratoires nets. À politiques constantes, le Luxembourg connaîtra l’une des augmentations les plus fortes de l’UE des dépenses en matière de retraites en part du PIB, puisque celle-ci devrait doubler pour atteindre environ 18 % du PIB en 2070, soit le taux le plus élevé de l’UE. Il en résultera une augmentation importante de la dette publique, ce qui mettra en péril la stabilité des finances publiques. Le plan pour la reprise et la résilience ne traite pas la question de la viabilité à long terme du système de retraites. Plus précisément, il ne répond pas aux effets négatifs des régimes de départ anticipé à la retraite et des incitations financières à se retirer prématurément du marché du travail, qui contribuent au faible taux d’emploi parmi les travailleurs âgés. Le relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite aurait un impact macroéconomique positif et permettrait de réduire les dépenses en matière de retraites, étant donné qu’un taux plus élevé de travailleurs âgés en activité soutiendrait la croissance économique La lutte contre la planification fiscale agressive dans l’UE est essentielle pour: i) empêcher toute distorsion de la concurrence entre entreprises; ii) garantir un traitement équitable des contribuables; et iii) sauvegarder les finances publiques. Le Luxembourg est une petite économie ouverte et dotée d’un important secteur financier international, ce qui explique en grande partie l’existence de flux financiers importants. Ces flux témoignent toutefois également de la présence, sur le territoire luxembourgeois, d’entreprises sous contrôle étranger qui mènent des activités de trésorerie intragroupe. L’absence de retenue à la source ou de mesures équivalentes applicables aux paiements d’intérêts et de redevances effectués vers les juridictions qui ont une fiscalité faible ou inexistante, outre les pays figurant sur la liste de l’UE des pays et territoires non coopératifs, constitue un sujet de préoccupation particulier 27 . Les paiements sortants d’intérêts et de redevances par des entreprises établies au Luxembourg vers des juridictions de pays tiers pourraient échapper à l’impôt ou n'être que peu imposés s’ils ne sont assujettis à aucune taxation, ou ne sont que faiblement taxés, dans la juridiction du bénéficiaire. Le Luxembourg a entrepris certaines démarches pour lutter contre la planification fiscale agressive. Toutefois, à ce jour, ces mesures restent insuffisantes pour remédier à ces caractéristiques du système fiscal, qui peuvent être utilisées par les multinationales à des fins de planification fiscale agressive.
(29)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience du Luxembourg est en cours. Le Luxembourg a soumis sa première demande de paiement le 28 décembre 2022, correspondant aux 26 jalons et cibles établis dans la décision d’exécution du Conseil, pour le déboursement de 20 millions d’EUR au titre de la facilité pour la reprise et la résilience. La Commission a rendu une évaluation préliminaire positive le 28 avril 2023. La demande de paiement est à présent examinée au Conseil. Les jalons et cibles concernés comprennent l’entrée en vigueur de la réforme du «Pacte logement 2.0», destinée à accroître le nombre de logements à louer à des prix abordables proposés par les municipalités, des investissements en faveur de la numérisation du secteur public et du développement de systèmes de communication ultra-sécurisés, le perfectionnement professionnel des travailleurs avec le lancement du programme «FutureSkills», ainsi qu’une réforme concernant les achats de véhicules propres. Le Luxembourg a soumis une modification de son plan le 11 novembre 2022, qui a été approuvée par le Conseil le 17 janvier 2023. Le Luxembourg devrait présenter un chapitre REPowerEU et a d’ores et déjà décidé de transférer 128,5 millions d’EUR de la réserve d’ajustement au Brexit vers la facilité pour la reprise et la résilience. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l’appui des objectifs stratégiques du Luxembourg dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et effective des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.
(30)La Commission a approuvé tous les documents de programmation de la politique de cohésion du Luxembourg en 2022. Il est essentiel de procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré au Luxembourg.
(31)Au-delà des défis économiques et sociaux que vise à relever le plan pour la reprise et la résilience, le Luxembourg fait face à des défis supplémentaires, notamment la viabilité à long terme des finances publiques (essentiellement en raison du système de retraites), les lacunes juridiques susceptibles d’être exploitées par les multinationales à des fins de planification fiscale agressive, les vulnérabilités liées au prix élevé des logements et à l’endettement des ménages, les failles du système éducatif qui accroissent les inégalités, ainsi que les difficultés liées à la politique énergétique et à la transition écologique, notamment l’existence d’obstacles potentiels à l’abandon progressif des combustibles fossiles et des problèmes avec le réseau de transports.
(32)Les compétences de base et, plus généralement, la réussite scolaire des élèves dépendent en grande partie de leur milieu socio-économique et linguistique. Les niveaux moyens de connaissances et de compétences fondamentales à l’âge de 15 ans, tels que mesurés par le programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l’OCDE, sont nettement inférieurs au Luxembourg par rapport à la moyenne de l’UE. L’écart entre élèves avantagés et élèves défavorisés est plus important au Luxembourg que dans n’importe quel autre pays de l’UE. Le système éducatif ne fournit pas à tous les élèves les compétences de base nécessaires pour répondre aux besoins du marché du travail national. La langue parlée dans le système scolaire national au niveau primaire est le luxembourgeois, tandis que les élèves apprennent à lire et à écrire en allemand. Toutes les matières (à l’exception du français) sont enseignées en allemand. Cela représente une demande de compétences linguistiques très élevée, dans un pays où seul un élève sur trois a le luxembourgeois pour langue maternelle. La part de jeunes âgés de 18 à 24 ans qui ont quitté le système d’éducation et de formation avant d’avoir achevé le deuxième cycle de l’enseignement secondaire est passée de 6,3 % en 2018 à 8,2 % en 2022. En septembre 2022, le Luxembourg a lancé un projet pilote dans quatre écoles primaires, où les élèves commencent leur apprentissage en français et le poursuivent en allemand. Cette approche, si elle était appliquée dans un plus grand nombre d’écoles, pourrait contribuer à améliorer les résultats des élèves dont le français n’est pas la première langue. Le Luxembourg a également augmenté son offre d’écoles publiques internationales: depuis l’année scolaire 2022/2023, 4 % des élèves au niveau préprimaire et primaire sont inscrits dans de tels établissements, où ils peuvent choisir entre l’anglais, le français ou l’allemand comme langue d’enseignement. Si cette possibilité de recevoir un enseignement dans une seule langue principale était offerte à une plus grande partie des effectifs scolaires, elle pourrait considérablement améliorer les chances des élèves d’obtenir de meilleurs résultats d’apprentissage.
(33)Le système énergétique luxembourgeois se caractérise par une forte dépendance aux importations et aux combustibles fossiles. Le Luxembourg est un gros importateur net d’énergie. Il dépend presque entièrement des importations d’énergie primaire, soit un taux de dépendance de 92 % en 2021. En 2022, le bouquet énergétique luxembourgeois était constitué à 69 % de pétrole et à 18 % de gaz naturel, contre 12 % de sources d’énergie renouvelables, représentant une capacité de 572 MW. Le Luxembourg n’importe pas de pétrole en provenance de Russie. En ce qui concerne le gaz, la dépendance vis-à-vis de la Russie est limitée, près de 100 % du gaz consommé par le Luxembourg ayant été importé par gazoduc de Belgique et d’Allemagne, en provenance de la Norvège et des Pays-Bas. La consommation de gaz naturel du Luxembourg a chuté de 26 % sur la période comprise entre août 2022 et mars 2023 par rapport à la consommation moyenne des cinq années précédentes à la même période, ce qui représente une baisse supérieure à l’objectif de réduction de 15 %. Le Luxembourg serait en mesure de poursuivre ses efforts visant à réduire temporairement sa demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 28 .
(34)Bien que le Luxembourg soit fortement interconnecté, que ce soit pour l’électricité ou pour le gaz, des investissements supplémentaires devront être réalisés en prévision de l’augmentation de la production d’énergie renouvelable et de la demande d’électricité. Le Luxembourg doit remédier au problème de l’insuffisance de l’offre de logements tout en atteignant ses objectifs en matière d’énergie et de climat. Le parc immobilier existant doit également être rénové. Avec un potentiel d’économies d’énergie total de 20,8 % (en termes de Gwh), le secteur résidentiel et de la rénovation représente la deuxième source la plus importante d’économies d’énergie cumulatives potentielles d’ici à 2030. Environ 89 % du parc immobilier résidentiel utilise des systèmes de chauffage alimentés par des combustibles fossiles (fioul domestique et gaz naturel). Les municipalités auront un rôle déterminant à jouer à cet égard. La congestion du trafic routier pèse sur l’économie et la durabilité environnementale, alors que les transports représentent une part importante de la consommation de pétrole et 59 % du total des émissions de gaz à effet de serre, par rapport à une moyenne de l’UE située à 24 % en 2019. Si le Luxembourg a déjà adopté plusieurs mesures pertinentes pour favoriser la mobilité durable, d’autres interventions plus ciblées contribueraient fortement à réduire la dépendance à l’égard du pétrole et les émissions de gaz à effet de serre. Des mesures dans ce sens sont prévues dans le plan national intégré en matière d’énergie et de climat du Luxembourg, qui vise une part de 40 % de véhicules électriques et rechargeables d’ici à 2030. Le Luxembourg s’est fixé pour objectif d’atteindre la neutralité climatique à l’horizon 2050. Malgré les progrès considérables qu’il a accomplis ces dernières années dans ce domaine, cet État membre reste celui dont la part d’énergies renouvelables est la plus faible. Une nouvelle révision à la hausse des ambitions en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et d’augmentation de la part des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique sera nécessaire pour que le Luxembourg atteigne ses objectifs énergétiques à l’horizon 2030, soit atteindre 25 % d’énergie produite à partir de sources renouvelables et réduire sa consommation finale d’énergie de 40 % à 44 % par rapport à 2007.
(35)Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans les secteurs et les professions clés pour la transition écologique, notamment dans le domaine de la fabrication, du déploiement et de l’entretien des technologies «zéro net», créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette de gaz à effet de serre. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail, ainsi que des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main-d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs les plus touchés par la transition écologique. Le Luxembourg a intensifié ses efforts visant à faciliter le perfectionnement et la reconversion des travailleurs dans les secteurs en déclin et en transformation. Toutefois, certaines professions demeurent déficitaires, notamment dans le domaine de la gestion de la stratégie et de la planification. Cette situation pourrait amener à des blocages dans la transition écologique et la mise en œuvre de REPowerEU.
(36)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2023, et son avis 29 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci-dessous.
(37)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour i) préserver la soutenabilité de la dette et s’abstenir de soutenir de manière généralisée la demande globale en 2023, mieux cibler les mesures budgétaires prises pour atténuer l'impact des prix élevés de l’énergie et réfléchir à des moyens appropriés de mettre fin au soutien à mesure que les pressions sur les prix de l'énergie s'atténuent; ii) soutenir des investissements publics élevés et promouvoir les investissements privés pour soutenir les transitions écologique et numérique; iii) favoriser une évolution des salaires qui atténue la perte de pouvoir d'achat tout en limitant les effets de second tour sur l'inflation, continuer à améliorer les politiques actives du marché du travail et remédier aux pénuries de compétences; iv) améliorer l’environnement des entreprises et veiller à ce que le soutien énergétique aux entreprises soit économiquement efficient, temporaire, ciblé sur des entreprises viables et à ce qu’il préserve les incitations à la transition écologique; et v) préserver la stabilité macrofinancière et suivre les risques tout en poursuivant les travaux sur l’achèvement de l’union bancaire. En ce qui concerne le Luxembourg, les recommandations 1, 2 et 4 contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième, troisième, quatrième et cinquième recommandations pour la zone euro,
RECOMMANDE que le Luxembourg s’attache, en 2023 et 2024:
1.à réduire progressivement les mesures de soutien en vigueur en matière d’énergie d’ici à la fin de 2023, et à utiliser les économies ainsi réalisées pour réduire le déficit public; dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie rendraient nécessaires des mesures de soutien, à veiller à ce que celles-ci ciblent les ménages et les entreprises vulnérables, soient viables d’un point de vue budgétaire, et préservent les incitations à réduire la consommation d’énergie;
à adopter une politique budgétaire prudente, notamment en limitant à un maximum de 4,8 % l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à garantir l’absorption effective des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique;
pour la période postérieure à 2024, à continuer de suivre une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, associée à des investissements et à des réformes propices à une plus grande croissance durable, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme prudente;
à limiter les risques liés au marché du logement, notamment en réduisant la déductibilité des intérêts hypothécaires et en prenant des mesures pour accroître l’offre de terrains à bâtir; à améliorer la viabilité à long terme du système des retraites, notamment en limitant les possibilités de départ anticipé à la retraite et en augmentant le taux d'emploi des travailleurs âgés; à prendre davantage de mesures destinées à lutter efficacement contre la planification fiscale agressive, notamment en garantissant une imposition suffisante des paiements sortants d’intérêts et de redevances vers des juridictions à fiscalité nulle ou à faible taux d’imposition;
2.à poursuivre avec constance la mise en œuvre de son plan pour la reprise et la résilience révisé et à parachever rapidement son chapitre REPowerEU afin d’en entamer sans délai la mise en œuvre; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes relevant de la politique de cohésion, en complémentarité et en synergie étroites avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.à améliorer le fonctionnement de son système scolaire et à promouvoir l’égalité des chances pour tous les élèves, notamment en adaptant l’enseignement aux besoins des élèves défavorisés ou issus de milieux linguistiques divers;
4.à réduire sa dépendance aux combustibles fossiles en accélérant le déploiement des énergies renouvelables sur son territoire, en augmentant sa capacité de transport d’électricité, en assouplissant les procédures d’autorisation et en investissant dans l’efficacité énergétique, que ce soit dans le secteur résidentiel ou dans le secteur non résidentiel; à aider les municipalités à élaborer des plans locaux détaillés pour le déploiement des énergies renouvelables, notamment l’énergie éolienne et photovoltaïque, et pour les systèmes de chauffage et de refroidissement urbains; à promouvoir encore davantage l’électrification des transports et à investir dans les réseaux et infrastructures de transport public; à accentuer les efforts visant à fournir et à acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président