| CELEX | 52023DC0621 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 24 mai 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 621 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2023
{SWD(2023) 621 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2023
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 9, paragraphe 2,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil établissant la facilité pour la reprise et la résilience 2 est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l’UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d’investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l’examen annuel 2023 de la croissance durable 3 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel la Pologne n’est pas mentionnée parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 4 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d’approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Le plan repose sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et l’ouverture des échanges commerciaux pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 5 , qui s’articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. La communication fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d’améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci-après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 6 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l’UE à l’égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l’énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 7 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur les prix de l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. La Commission a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 8 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme globale des règles de gouvernance économique de l’UE. L’objectif central de ces propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements. Les propositions visent à accorder aux États membres une maîtrise accrue de leurs plans à moyen terme, tout en mettant en place un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir le respect des engagements pris par les États membres dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est de conclure les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 3 mai 2021, la Pologne a présenté à la Commission son plan national pour la reprise et la résilience, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 17 juin 2022, le Conseil a adopté sa décision relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience de la Pologne 9 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que la Pologne a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.
(10)Le 27 avril 2023, la Pologne a présenté à la Commission son programme national de réforme pour 2023 et son programme de convergence pour 2023, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l’article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme 2023 tient également compte des rapports semestriels de la Pologne sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport 2023 pour la Pologne 10 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par la Pologne dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par la Pologne, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Il a également évalué les progrès accomplis par la Pologne dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU.
(12)Sur la base des données validées par Eurostat 11 , le déficit public de la Pologne est passé de 1,8 % du PIB en 2021 à 3,7 % en 2022, tandis que la dette publique est passée de 53,6 % du PIB à la fin 2021 à 49,1 % à la fin 2022. Le 24 mai 2023, la Commission a publié un rapport au titre de l’article 126, paragraphe 3, du TFUE 12 . Ce rapport traite de la situation budgétaire de la Pologne, étant donné que son déficit public en 2022 a dépassé la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité. Le rapport a conclu que le critère du déficit n’était pas rempli. Conformément à la communication du 8 mars 2023 13 , la Commission n’a pas proposé, au printemps 2023, l’ouverture de nouvelles procédures concernant les déficits excessifs. En revanche, la Commission a annoncé qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023. Il convient que la Pologne tienne compte de ces informations dans l’exécution de son budget de 2023 et dans la préparation de son budget pour 2024.
(13)Le solde des administrations publiques a subi l’effet des mesures budgétaires adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, les mesures de diminution des recettes comprenaient la réduction des taux de TVA et des droits d’accise sur l’énergie et les carburants, tandis que les mesures d’augmentation des dépenses comprenaient des subventions monétaires et un plafonnement des prix de l’électricité pour les ménages ainsi que des subventions aux entreprises pour les coûts du gaz. La Commission estime le coût budgétaire net de ces mesures à 1,9 % du PIB en 2022. Le solde des administrations publiques a également été affecté par le coût budgétaire de la protection temporaire des personnes déplacées en provenance d’Ukraine, qui est estimé à 0,5 % du PIB en 2022. Dans le même temps, le coût estimé des mesures temporaires d’urgence liées à la COVID-19 est tombé à 0,7 % du PIB en 2022, contre 2,4 % en 2021.
(14)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022 14 , la Pologne maintienne une orientation budgétaire favorable, notamment grâce à l’impulsion fournie par la facilité pour la reprise et la résilience, et qu’elle préserve les investissements financés au niveau national.
(15)Selon les estimations de la Commission, l’orientation budgétaire 15 en 2022 était favorable, à – 3,0 % du PIB, conformément aux recommandations du Conseil. La Pologne a continué de soutenir la reprise au moyen d’investissements financés par la facilité pour la reprise et la résilience, comme le Conseil l’a recommandé. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 1,0 % du PIB en 2022 (1,3 % du PIB en 2021). Les investissements financés au niveau national ont eu un effet expansionniste de 0,2 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 16 . Par conséquent, la Pologne a préservé les investissements financés au niveau national, comme recommandé par le Conseil. Parallèlement, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a eu un effet expansionniste de 2,3 points de pourcentage sur l’orientation budgétaire. Cette importante contribution expansionniste a inclus l’incidence supplémentaire des mesures prises pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (coût budgétaire net supplémentaire de 1,9 % du PIB), ainsi que les coûts de la protection temporaire offerte aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,5 % du PIB). La Pologne a donc suffisamment maîtrisé la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(16)Le scénario macroéconomique sous-tendant les prévisions budgétaires du programme de convergence est réaliste en ce qui concerne 2023 et la suite. Le gouvernement prévoit une croissance du PIB réel de 0,9 % en 2023 et de 2,8 % en 2024. À titre de comparaison, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance du PIB réel légèrement plus faible, de 0,7 % en 2023 et de 2,7 % en 2024, en raison principalement de la baisse prévue de la demande intérieure.
(17)Dans son programme de convergence pour 2023, le gouvernement prévoit une hausse du déficit public, qui atteindra 4,7 % du PIB en 2023. Cette hausse de 2023 est principalement le résultat de l’augmentation des dépenses en matière de défense, de santé et de salaires de la fonction publique ainsi que de l’indexation des retraites, alors que les coûts des mesures prises pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie devraient rester élevés. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait augmenter pour passer de 49,1 % à la fin de 2022 à 50,5 % à la fin de 2023. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent, quant à elles, sur un déficit public de 5,0 % du PIB pour 2023. Ce déficit est plus élevé que celui prévu dans le programme de convergence, principalement en raison des mesures apportant une aide extraordinaire aux agriculteurs, qui ne figuraient pas encore dans le programme. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission prévoient quant à elles un ratio dette publique/PIB similaire de 50,5 % à la fin de 2023.
(18)Le solde des administrations publiques en 2023 devrait continuer à pâtir des mesures adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Il s’agit principalement de nouvelles mesures telles que des systèmes de gels des prix pour l’électricité et le gaz et de subventions accordées aux producteurs d’énergie et aux industries à forte intensité énergétique. Le coût de ces mesures est partiellement compensé par des taxes sur les bénéfices exceptionnels des fournisseurs d’énergie, à savoir des prélèvements auprès des producteurs de gaz et d’électricité. Compte tenu de ces recettes, les prévisions du printemps 2023 de la Commission estiment le coût budgétaire net des mesures de soutien à 1,7 % du PIB en 2023 17 . La plupart des mesures prises en 2023 ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises les plus vulnérables et elles ne préservent pas pleinement le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique. En conséquence, le montant des mesures de soutien ciblées à prendre en compte dans l’évaluation du respect de la recommandation budgétaire pour 2023 est estimé, dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission, à 0,2 % du PIB en 2023 (contre 0,1 % du PIB en 2022). Le coût budgétaire de la protection temporaire accordée aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine devrait baisser de 0,2 point de pourcentage du PIB par rapport à 2022. Enfin, le solde des administrations publiques en 2023 devrait bénéficier de la suppression progressive des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19, à hauteur de 0,7 % du PIB.
(19)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 18 que la Pologne s’attache, en 2023, à veiller à ce que la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national soit conforme à une orientation politique globalement neutre 19 , compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. La Pologne devrait se tenir prête à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il lui a aussi été recommandé d’accroître les investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union.
(20)En 2023, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une orientation budgétaire expansionniste (– 0,8 % du PIB), dans un contexte d’inflation élevée. Elle était déjà expansionniste en 2022 (– 3,0 % du PIB). La croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) en 2023 devrait avoir un effet expansionniste de 0,8 % du PIB sur l’orientation budgétaire. Ce chiffre tient compte de l’augmentation, de 0,1 % du PIB, du coût des mesures de soutien ciblant les ménages et les entreprises les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie. Est également prise en compte l’augmentation des coûts que représente l’offre d’une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance d’Ukraine (0,2 % du PIB). L’effet expansionniste des dépenses primaires courantes nettes financées au niveau national n’est, par conséquent, pas imputable au soutien ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine. La croissance expansionniste des dépenses primaires courantes financées au niveau national est due à des mesures non ciblées, à des dépenses plus élevées en matière de défense et de santé, ainsi qu’à des augmentations permanentes des salaires de la fonction publique et des prestations sociales. En résumé, la croissance projetée des dépenses primaires courantes financées au niveau national n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. Les dépenses financées par des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE devraient s’élever à 1,8 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet restrictif de 0,2 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire 20 . Par conséquent, la Pologne prévoit de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, et ne devrait pas préserver les investissements financés au niveau national. Elle prévoit de financer des investissements publics en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique, dans des domaines tels que l’efficacité énergétique des bâtiments, l’énergie éolienne terrestre et en mer, le stockage de l’énergie, la modernisation des réseaux, la production d’hydrogène et la mobilité durable, qui sont financés par la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE.
(21)Conformément au programme de convergence, le déficit public devrait diminuer pour atteindre 3,4 % du PIB en 2024. Cette baisse en 2024 s’explique principalement par le retrait des mesures de soutien liées à la crise énergétique. Le programme prévoit que la dette publique augmente pour s’établir à 52,4 % du PIB à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date de clôture des prévisions, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 3,7 % du PIB en 2024. Ce déficit est plus élevé que celui prévu dans le programme, principalement en raison des mesures qui n’y figuraient pas encore. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission prévoient quant à elles un ratio dette publique/PIB similaire de 53,0 % à la fin de 2024.
(22)Le programme de convergence prévoit la suppression progressive de la plupart des mesures de soutien relatives à l’énergie en 2024. La Commission estime actuellement le coût net de ces mesures à 0,3 % du PIB en 2024. Cette estimation repose sur l’hypothèse que les prix de l’énergie n’enregistreront pas de nouvelles hausses. La plupart des mesures de soutien dans le domaine de l’énergie qui, selon les prévisions actuelles, seront maintenues en 2024 ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises vulnérables, et elles ne préservent pas entièrement le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique.
(23)Le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel en vue d’atteindre l’objectif à moyen terme, fixée à titre de référence à 0,5 % 21 . En tenant compte des considérations de viabilité budgétaire 22 ainsi que de la nécessité de réduire le déficit en-deçà de la valeur de référence de 3 % du PIB, une amélioration du solde structurel d’au moins 0,5 % du PIB en 2024 serait appropriée. Pour permettre cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national 23 ne devrait pas dépasser 7,8 % en 2024, comme l’indique la présente recommandation. Dans le même temps, les mesures de soutien relatives à l’énergie qui sont encore en place (actuellement estimées par la Commission à 1,7 % du PIB en 2023) devraient être progressivement supprimées, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie et en commençant par les mesures les moins ciblées, tandis que les économies correspondantes devraient être utilisées pour réduire le déficit public. D’après les estimations de la Commission, cela permettrait d’obtenir un taux de croissance des dépenses primaires nettes inférieur à la croissance maximale recommandée pour 2024. En outre, d’après les prévisions du printemps 2023 de la Commission, la croissance des dépenses primaires courantes nettes financées au niveau national en 2023 n’est pas conforme à la recommandation du Conseil. Si cela est confirmé, une croissance plus faible des dépenses primaires nettes en 2024 serait appropriée.
(24)Dans l’hypothèse de politiques inchangées, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un taux de croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 5,6 % en 2024, ce qui est inférieur au taux de croissance recommandé. L’ajustement figurant dans les prévisions de la Commission est légèrement inférieur aux économies résultant de la suppression progressive totale des mesures de soutien, étant donné qu’il est prévu que certaines des mesures de soutien à l’énergie soient maintenues en 2024.
(25)Selon le programme, l’investissement public devrait rester stable à 4,2 % du PIB en 2024, un niveau similaire à celui de 2023. Le programme cite les réformes et investissements qui devraient contribuer à la viabilité budgétaire et à une croissance durable et inclusive. Il s’agit notamment de réformes du cadre budgétaire, qui font également partie du plan pour la reprise et la résilience.
(26)Le programme de convergence établit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2026. Conformément au programme, le déficit public devrait diminuer pour atteindre 2,9 % du PIB en 2025 et rester à ce niveau en 2026. En conséquence, il est prévu que le déficit public passe sous la barre des 3 % du PIB en 2025. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait augmenter pour passer de 52,4 % du PIB à la fin de 2024 à 55,4 % à la fin de 2026.
(27)Il reste encore beaucoup à faire pour accroître l’efficacité des dépenses publiques consacrées aux prestations sociales, qui restent largement non ciblées et ne sont pas soumises à des conditions de ressources au niveau des ménages. Une grande partie des dépenses publiques est absorbée par les ménages à revenus élevés, étant donné que les 20 % les plus riches des Polonais reçoivent la même proportion de transferts monétaires publics que les 20 % les plus pauvres. Un meilleur ciblage des prestations permettrait une utilisation plus efficiente des ressources publiques en vue de lutter contre la pauvreté et de soutenir ceux qui en ont le plus besoin.
(28)Le vieillissement rapide de la population crée des difficultés pour le système de retraite polonais. Le système de retraite actuel suppose que l’âge de départ à la retraite n’augmente pas, même si l’espérance de vie moyenne et les années de retraite sont toujours à la hausse. Le système actuel de retraite à cotisations définies rend le système financièrement équilibré, mais il est susceptible d’entraîner une forte baisse des futures prestations de retraite par rapport au dernier salaire. Une grande partie des retraités seraient donc exposés au risque de pauvreté. L’analyse de la Commission montre que, rien que pour maintenir le niveau des prestations proche du niveau actuel, la Pologne devrait dépenser 6,7 % supplémentaires de son PIB d’ici à 2070. Les récentes modifications apportées au système général de retraite ainsi que les coûteux régimes de retraite spéciaux ont rendu les prestations de retraite plus généreuses pour les retraités actuels. Cette situation a réduit les incitations à travailler plus longtemps que l’âge relativement bas de départ à la retraite, qui est fixé à 60 ans pour les femmes et à 65 ans pour les hommes, et a accru les pressions sur les dépenses liées à l’âge.
(29)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. En raison de l’adoption tardive, en juin 2022, du plan pour la reprise et la résilience de la Pologne, sa mise en œuvre a été considérablement retardée. Le fait de renforcer l’indépendance et l’impartialité des juridictions et de remédier à la situation des juges touchés par les décisions de la chambre disciplinaire de la Cour suprême dans des affaires disciplinaires et d’immunité judiciaire est une condition préalable pour que la Commission verse tout paiement au pays et garantisse la protection des intérêts financiers de l’Union, ce qui permettra une mise en œuvre rapide et continue du plan. La Pologne a commencé à mettre en œuvre des mesures clés dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience, parmi lesquelles des réformes dans les domaines du cadre budgétaire, des soins de santé, de la transition numérique, de l’efficacité énergétique et du marché du travail. Bien que la Pologne n’ait pas officiellement présenté d’addenda au plan ni de chapitre REPowerEU, des discussions sont en cours avec la Commission. Conformément à l’article 14, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/241, le 31 mars 2023, la Pologne a fait part de son intention de demander un soutien sous forme de prêt supplémentaire d’un montant de 23 000 000 000 EUR au titre de la facilité pour la reprise et la résilience. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l’appui des objectifs stratégiques de la Pologne dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et effective des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées ainsi que la qualité générale du dialogue social demeurent importantes pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global.
(30)La Commission a approuvé tous les documents de programmation de la politique de cohésion de la Pologne en 2022. Il est essentiel de procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré en Pologne.
(31)En plus des problèmes économiques et sociaux abordés par le plan pour la reprise et la résilience, la Pologne fait face à un certain nombre de défis supplémentaires liés au climat d’investissement, à la politique énergétique et à la transition écologique.
(32)L’indépendance, l’efficacité et la qualité du système judiciaire sont essentielles à la stabilité et à la prévisibilité de l’environnement des entreprises ainsi qu’à un climat favorable aux investissements. Elles jouent un rôle important dans la réalisation d’une croissance économique durable à moyen et à long terme. Le climat d’investissement en Pologne continue d’être entravé par les graves préoccupations liées à l’état de droit, notamment l’indépendance du pouvoir judiciaire, comme signalé dans des arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne et de la Cour européenne des droits de l’homme. En outre, le 15 février 2023, la Commission a assigné la Pologne devant la Cour de justice pour violation du droit de l’Union par le Tribunal constitutionnel polonais et sa jurisprudence, violations qui mettent particulièrement en cause la primauté du droit de l’Union.
(33)Les combustibles fossiles dominent fortement le bouquet énergétique de la Pologne, qui était constitué à 60 % environ de charbon et seulement à 13 % de sources d’énergie renouvelables en 2021. La Pologne a cessé d’importer du gaz naturel en provenance de Russie depuis avril 2022, de même que du pétrole depuis février 2023. L’incidence sur la sécurité de l’approvisionnement énergétique du pays a été atténuée par les efforts de diversification déployés ces dernières années. La Pologne s’est décarbonée à un rythme nettement inférieur à celui des autres États membres de l’UE. La Pologne dispose encore d’une grande marge de manœuvre pour lever les obstacles réglementaires et administratifs à l’accélération du déploiement des sources d’énergie renouvelables. Il est essentiel d’accroître la production d’énergie à partir de sources renouvelables pour décarboner l’économie polonaise et parvenir à la neutralité climatique. Afin de libérer le potentiel des sources d’énergie renouvelables, la Pologne doit améliorer ses réseaux internes de transport et de distribution d’énergie ainsi que ceux de stockage de l’énergie, et réformer son environnement réglementaire. La Pologne devrait notamment mettre en œuvre des mesures visant à supprimer les obstacles au processus d’autorisation des sources d’énergie renouvelables. Il convient que ces mesures soient axées sur: i) l’accélération de l’intégration des sources d’énergie renouvelables dans les plans d’aménagement du territoire; ii) la mise en place de zones propices au déploiement des énergies renouvelables; iii) la modification des règles relatives aux autorisations de raccordement au réseau; et iv) la modernisation des réseaux de distribution obsolètes et inefficaces. Il est nécessaire de mener de nouvelles réformes pour: i) permettre à l’industrie de bénéficier d’une énergie propre grâce à des contrats à long terme pour l’offre et la demande d’électricité, tels que des accords d’achat d’électricité; ii) supprimer les restrictions imposées aux communautés énergétiques; et iii) promouvoir le déploiement des énergies renouvelables dans le secteur du chauffage urbain.
(34)La consommation de gaz naturel de la Pologne a chuté de 13 % au cours de la période comprise entre août 2022 et mars 2023, par rapport à la consommation moyenne de gaz au cours de la même période pour les cinq années précédentes, ce qui est légèrement inférieur à l’objectif de réduction de 15 %. La Pologne est encouragée à intensifier ses efforts pour réduire temporairement la demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 24 . Malgré un certain nombre de mesures en vigueur visant à contenir la demande d’énergie, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer l’efficacité énergétique, en particulier dans les bâtiments résidentiels et les systèmes de chauffage urbain. La consommation finale d’énergie en Pologne s’élevait à 75,2 Mtep en 2021 et a augmenté au cours de la dernière décennie. Plus de la moitié de la demande énergétique des bâtiments résidentiels pour le chauffage est actuellement satisfaite par le charbon, que ce soit directement ou indirectement dans le chauffage urbain. Toutefois, les bâtiments résidentiels restent largement inefficaces sur le plan énergétique, ce qui contribue à l’augmentation des besoins d’investissement par rapport à d’autres pays de l’UE. En outre, le secteur du chauffage urbain nécessite des réformes ciblées et des investissements accrus pour accélérer sa décarbonation, accroître son efficacité et garantir sa viabilité financière à long terme.
(35)Entre 2005 et 2021, les émissions de gaz à effet de serre provenant des transports intérieurs, à l’exception de l’aviation, ont augmenté de 88,3 % en Pologne, ce qui contraste fortement avec la baisse de 7,5 % en moyenne dans l’UE. Même avec les mesures supplémentaires prévues dans le plan de la Pologne en matière d’énergie et de climat, les émissions de gaz à effet de serre de ce secteur devraient encore dépasser de 56 % celles de 2005 d’ici à 2030. Sur la base des réformes et des investissements prévus dans le plan de résilience et de relance de la Pologne, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour promouvoir des modes de transport public durables. L’électrification des transports intérieurs doit aller de pair avec la décarbonation de l’approvisionnement en électricité afin de réduire efficacement les émissions du secteur.
(36)Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans des secteurs et des professions clés pour la transition écologique, notamment la fabrication, le déploiement et la maintenance des technologies à zéro émission nette, créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail et des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main-d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs et les régions les plus touchés par la transition écologique. En Pologne, dans le contexte de la transition écologique, les pénuries de main-d’œuvre dans des secteurs clés ont augmenté ces dernières années. Elles sont également dues à un manque de compétences pertinentes et créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette. En 2022, les pénuries de main-d’œuvre ont été signalées comme un facteur limitant la production dans l’industrie (63,4 % des entreprises) et la construction (74,6 % des entreprises).
(37)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de convergence pour 2023, et son avis 25 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci-dessous,
RECOMMANDE que la Pologne s’attache, en 2023 et 2024:
1.à éliminer progressivement d’ici à la fin de 2023 les mesures de soutien en vigueur relatives à l’énergie, en utilisant les économies correspondantes pour réduire le déficit public; dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie nécessiteraient des mesures de soutien, à veiller à ce que celles-ci ciblent la protection des ménages et des entreprises vulnérables, soient financièrement abordables, et préservent les incitations à économiser l’énergie;
à mener une politique budgétaire prudente, notamment en limitant l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national à 7,8 % tout au plus en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à veiller à l’absorption effective des subventions accordées au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique;
s’agissant de la période postérieure à 2024, à continuer de mener une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, combinée à des investissements et à des réformes propices à une croissance durable plus forte, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme prudente;
à améliorer l’efficacité des dépenses publiques, notamment par un meilleur ciblage des prestations sociales; à assurer l’adéquation des prestations de retraite futures et la viabilité du système de retraite en prenant des mesures visant à relever l’âge effectif de la retraite et en réformant les régimes de retraite préférentiels;
2.à atteindre d’urgence les jalons et cibles requis en matière de protection des intérêts financiers de l’Union en vue de permettre une mise en œuvre rapide et continue de son plan pour la reprise et la résilience; à finaliser rapidement le chapitre REPowerEU afin d’en entamer rapidement la mise en œuvre; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion, en étroite complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.à améliorer le climat des investissements, notamment en préservant l’indépendance de la justice;
4.à accélérer l’abandon progressif des combustibles fossiles et le déploiement des énergies renouvelables; à réformer le cadre juridique applicable aux autorisations de raccordement au réseau et aux sources d’énergie renouvelables, y compris les communautés énergétiques, le biométhane et l’hydrogène renouvelable; à mettre en œuvre des mesures visant à promouvoir des économies d’énergie et la réduction de la demande de gaz; à accroître les investissements dans l’efficacité énergétique des bâtiments et à décarboner l’approvisionnement en chaleur dans le chauffage urbain afin de lutter contre la précarité énergétique; à promouvoir davantage des modes de transport public durables; à accentuer les efforts visant à fournir et à acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique, notamment en matière de rénovation des bâtiments.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président