| CELEX | 52023DC0622 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | mercredi 24 mai 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 24.5.2023
COM(2023) 622 final
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme du Portugal pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité du Portugal pour 2023
{SWD(2023) 622 final}
Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de réforme du Portugal pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité du Portugal pour 2023
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques 1 , et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques 2 , et notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission européenne,
vu les résolutions du Parlement européen,
vu les conclusions du Conseil européen,
vu l’avis du comité de l’emploi,
vu l’avis du comité économique et financier,
vu l’avis du comité de la protection sociale,
vu l’avis du comité de politique économique,
considérant ce qui suit:
(1)Le règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil 3 , qui a établi la facilité pour la reprise et la résilience, est entré en vigueur le 19 février 2021. La facilité pour la reprise et la résilience apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre de réformes et d’investissements, créant ainsi une impulsion budgétaire financée par l'UE. Conformément aux priorités du Semestre européen, elle contribue à la reprise économique et sociale et à la mise en œuvre de réformes et d'investissements durables, notamment pour promouvoir la transition écologique et numérique et rendre les économies des États membres plus résilientes. Elle contribue également à renforcer les finances publiques et à stimuler la croissance et la création d’emplois à moyen et à long terme, à renforcer la cohésion territoriale au sein de l’UE et à soutenir la poursuite de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux. La contribution financière maximale par État membre au titre de la facilité pour la reprise et la résilience a été actualisée le 30 juin 2022, conformément à l’article 11, paragraphe 2, du règlement (UE) 2021/241.
(2)Le 22 novembre 2022, la Commission a adopté l'examen annuel 2023 de la croissance durable 4 , qui marque le lancement du Semestre européen 2023 pour la coordination des politiques économiques. Le Conseil européen a validé les priorités dudit examen annuel autour des quatre dimensions de la durabilité compétitive le 23 mars 2023. Le 22 novembre 2022, la Commission a également adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport 2023 sur le mécanisme d’alerte, dans lequel le Portugal est mentionné parmi les États membres pouvant être touchés ou risquant d’être touchés par des déséquilibres et devant faire l’objet d’un bilan approfondi. Le même jour, la Commission a également adopté un avis sur le projet de plan budgétaire 2023 du Portugal. La Commission a également adopté une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique économique de la zone euro, adoptée par le Conseil le 16 mai 2023, ainsi que la proposition de rapport conjoint sur l’emploi 2023, qui analyse la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi et des principes du socle européen des droits sociaux, adoptée par le Conseil le 13 mars 2023.
(3)Bien que les économies de l’UE fassent preuve d’une résilience remarquable, le contexte géopolitique continue d’avoir une incidence négative. Alors que l’UE se tient résolument aux côtés de l’Ukraine, sa politique économique et sociale est axée sur l’atténuation des effets négatifs des chocs énergétiques à court terme, tant sur les ménages que sur les entreprises vulnérables, et sur la poursuite des efforts visant à réaliser la transition écologique et numérique, à soutenir une croissance durable et inclusive, à préserver la stabilité macroéconomique et à accroître la résilience à moyen terme. Elle met également fortement l’accent sur le renforcement de la compétitivité et de la productivité de l’UE.
(4)Le 1er février 2023, la Commission a publié une communication intitulée «Un plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette» 5 visant à accroître la compétitivité de l’industrie à zéro émission nette de l’UE et à soutenir la transition rapide vers la neutralité climatique. Le plan complète les efforts actuellement déployés dans le cadre du pacte vert pour l’Europe et de REPowerEU. Il vise à créer un environnement plus favorable à l’accroissement des capacités de l’UE en ce qui concerne le développement des technologies et la fabrication des produits à zéro émission nette qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux de l’UE en matière de climat, ainsi qu’à garantir l’accès aux matières premières critiques nécessaires, y compris en diversifiant les sources d'approvisionnement, en exploitant adéquatement les ressources géologiques dans les États membres et en développant au maximum le recyclage des matières premières. Le plan repose sur quatre piliers: un environnement réglementaire prévisible et simplifié, un accès plus rapide au financement, le renforcement des compétences et l’ouverture des échanges commerciaux pour des chaînes d’approvisionnement résilientes. Le 16 mars 2023, la Commission a également publié la communication intitulée «La compétitivité à long terme de l’UE: se projeter au-delà de 2030» 6 , qui s'articule autour de neuf facteurs qui se renforcent mutuellement dans l’objectif d’œuvrer à la mise en place d’un cadre réglementaire propice à la croissance. La communication fixe des priorités visant à veiller activement à garantir la mise en œuvre d'améliorations structurelles, la réalisation d’investissements bien ciblés et l’adoption de mesures réglementaires pour la compétitivité à long terme de l’UE et de ses États membres. Les recommandations ci-après contribuent à atteindre ces priorités.
(5)En 2023, le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques continue d’évoluer parallèlement à la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience. La mise en œuvre intégrale des plans pour la reprise et la résilience reste essentielle à la réalisation des objectifs liés aux priorités stratégiques dans le cadre du Semestre européen, étant donné que ces plans portent sur l’ensemble ou une partie non négligeable des recommandations par pays émises ces dernières années. Les recommandations par pays pour 2019, 2020 et 2022 restent également tout aussi pertinentes pour les plans pour la reprise et la résilience révisés, mis à jour ou modifiés conformément aux articles 14, 18 et 21 du règlement (UE) 2021/241.
(6)Le règlement REPowerEU 7 , adopté le 27 février 2023, vise à éliminer progressivement et rapidement la dépendance de l'UE à l'égard des importations de combustibles fossiles russes, ce qui contribuera à la sécurité énergétique et à la diversification de l’approvisionnement énergétique de l’UE, tout en accroissant l’utilisation des énergies renouvelables, les capacités de stockage de l'énergie et l’efficacité énergétique. Le règlement permet aux États membres d’ajouter un nouveau chapitre REPowerEU à leur plan national pour la reprise et la résilience, afin de financer des réformes et des investissements clés qui contribueront à la réalisation des objectifs REPowerEU. Ces réformes et investissements contribueront également à renforcer la compétitivité de l'industrie à zéro émission nette de l’UE, comme indiqué dans le plan industriel du pacte vert pour l’ère du zéro émission nette, et à répondre aux recommandations par pays en matière d’énergie adressées aux États membres en 2022 et, le cas échéant, en 2023. Le règlement REPowerEU introduit une nouvelle catégorie de soutien financier non remboursable, mis à disposition des États membres pour financer de nouvelles réformes et de nouveaux investissements dans le domaine de l’énergie, dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience.
(7)Le 8 mars 2023, la Commission a adopté une communication énonçant des orientations en matière de politique budgétaire pour 2024. Cette communication vise à soutenir l’élaboration des programmes de stabilité et de convergence des États membres et à renforcer ainsi la coordination des politiques 8 . La Commission a rappelé que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance sera désactivée à la fin de 2023. Elle a appelé à des politiques budgétaires, en 2023 et 2024, qui visent à garantir la soutenabilité de la dette à moyen terme et à accroître durablement la croissance potentielle. Les États membres ont été invités à exposer, dans leur programme de stabilité ou de convergence pour 2023, de quelle manière leur plan budgétaire garantira le respect de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée pour le déficit ainsi qu’une réduction plausible et continue de leur dette ou le maintien de leur dette à des niveaux prudents à moyen terme. La Commission a invité les États membres à supprimer progressivement les mesures budgétaires nationales prises pour protéger les ménages et les entreprises face au choc sur les prix de l’énergie, à commencer par les moins ciblées. Elle a indiqué que, si une prolongation des mesures de soutien devait être nécessaire en raison d’un regain des pressions sur l’énergie, les États membres devraient cibler ces mesures beaucoup mieux que par le passé sur les ménages et les entreprises vulnérables. Elle a proposé que les recommandations budgétaires soient quantifiées et différenciées, et qu’elles soient formulées sur la base des dépenses primaires nettes, comme proposé dans sa communication sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE 9 . Elle a recommandé que tous les États membres continuent à protéger les investissements financés au niveau national et à veiller à l’utilisation efficace des fonds octroyés au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et des autres fonds de l’UE, notamment au regard des objectifs relatifs à la transition écologique et numérique et des objectifs en matière de résilience. La Commission a indiqué qu’elle proposerait au Conseil d’engager, au printemps 2024, des procédures concernant les déficits excessifs fondées sur le déficit sur la base des données réelles pour 2023, conformément aux dispositions légales en vigueur.
(8)Le 26 avril 2023, la Commission a présenté des propositions législatives destinées à mettre en œuvre une réforme globale des règles de gouvernance économique de l’UE. L’objectif central des propositions est de renforcer la soutenabilité de la dette publique et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d’investissements. Les propositions visent à donner aux États membres une plus grande maîtrise sur leurs plans à moyen terme, tout en mettant en place un régime plus strict pour le contrôle de l’application des règles afin de garantir le respect des engagements pris par les États membres dans leurs plans budgétaires structurels à moyen terme. L’objectif est d’achever les travaux législatifs en 2023.
(9)Le 22 avril 2021, le Portugal a officiellement présenté à la Commission son plan national de relance et de résilience, conformément à l'article 18, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/241. Conformément à l’article 19 du règlement (UE) 2021/241, la Commission a évalué la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la cohérence du plan pour la reprise et la résilience, conformément aux lignes directrices concernant l’évaluation figurant à l’annexe V dudit règlement. Le 13 juillet 2021, le Conseil a adopté sa décision relative à l'approbation de l'évaluation du plan pour la reprise et la résilience du Portugal 10 . La libération des tranches est subordonnée à une décision de la Commission, prise conformément à l’article 24, paragraphe 5, du règlement (UE) 2021/241, indiquant que le Portugal a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles pertinents établis dans la décision d’exécution du Conseil. Le fait d’avoir atteint les jalons et cibles de manière satisfaisante présuppose que les mesures liées aux jalons et cibles précédemment atteints de manière satisfaisante n’ont pas été annulées.
(10)Le 29 avril 2023, le Portugal a présenté son programme national de réforme pour 2023 et, le 29 avril 2023, son programme de stabilité pour 2023, conformément à l'article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1466/97. Afin de tenir compte de l’interdépendance des deux programmes, ils ont été évalués conjointement. Conformément à l'article 27 du règlement (UE) 2021/241, le programme national de réforme pour 2023 tient également compte des rapports semestriels du Portugal sur les progrès accomplis dans la réalisation de son plan pour la reprise et la résilience.
(11)La Commission a publié le rapport 2023 pour le Portugal 11 le 24 mai 2023. Elle a évalué les progrès accomplis par le Portugal dans les suites données aux recommandations par pays pertinentes adoptées par le Conseil entre 2019 et 2022 et a dressé le bilan de la mise en œuvre, par le Portugal, de son plan pour la reprise et la résilience. Sur la base de cette analyse, le rapport par pays a mis en évidence des lacunes en ce qui concerne les défis qui ne sont pas abordés par le plan pour la reprise et la résilience ou qui ne le sont que partiellement, ainsi que les nouveaux défis et ceux qui émergent. Il a également évalué les progrès accomplis par le Portugal dans la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux et dans la réalisation des grands objectifs de l’UE en matière d’emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté, ainsi que les progrès dans la réalisation des objectifs de développement durable des Nations unies.
(12)La Commission a procédé à un bilan approfondi en vertu de l'article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 pour le Portugal et publié ses résultats le 24 mai 2023 12 . L'analyse de la Commission l'a amenée à conclure que le Portugal connaît des déséquilibres macroéconomiques. En particulier, les vulnérabilités liées au niveau élevé de la dette privée, de la dette publique et de la dette extérieure s’amoindrissent, mais demeurent présentes. Après une interruption temporaire due à l’apparition de la pandémie, les ratios d’endettement du secteur public comme du secteur privé ont repris une trajectoire descendante en 2021 et devraient continuer à baisser, favorisés par la croissance économique. Bien qu’ils soient désormais inférieurs aux niveaux d’avant la pandémie, ils restent à des niveaux toujours élevés. La position extérieure globale nette clairement négative s’est également améliorée, tant avant qu’après la pandémie, et l’endettement extérieur devrait continuer à diminuer, soutenu par le maintien de la croissance économique malgré un certain ralentissement en 2023. Le faible déficit de la balance courante s’est légèrement creusé en 2022 sous l’effet de la hausse des prix de l’énergie, mais cette détérioration a été atténuée la forte reprise des exportations qui s’est poursuivie, en particulier dans le secteur du tourisme. À l’avenir, la poursuite supposée de l’assouplissement des prix de l’énergie et une nouvelle augmentation des exportations touristiques, ainsi que les politiques en cours en faveur de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables devraient équilibrer la balance courante et continuer à soutenir l’ajustement de la position extérieure globale nette. Les prix des logements ont fortement augmenté depuis plusieurs années, tandis que les prêts non productifs ont continué de baisser, alors qu’ils étaient déjà modérés. Les principaux risques qui pourraient compromettre la réduction ultérieure des vulnérabilités sont liés à l’incidence du durcissement des conditions financières et à un environnement extérieur incertain, ainsi qu’à leur incidence potentielle sur la croissance économique. Les progrès en matière de politiques menées ont été favorables, l’accent étant mis en particulier sur le PRR, et la poursuite de la mise en œuvre du PRR devrait apporter de nouvelles améliorations.
(13)Sur la base des données validées par Eurostat 13 , le déficit public du Portugal est passé de 2,9 % du PIB en 2021 à 0,4 % en 2022, tandis que la dette publique est passée de 125,4 % du PIB à la fin de 2021 à 113,9 % à la fin de 2022.
(14)Le solde des administrations publiques a été affecté par les mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. En 2022, ces mesures entraînant la réduction des recettes comprenaient une réduction générale de la taxe sur les carburants et le gel du taux sur le carbone dans le cadre de la taxe sur les carburants, tandis que les mesures entraînant une augmentation des dépenses comprenaient une aide à versement unique payable en octobre 2022 pour différents groupes de la population, tels que les retraités, les salariés, les enfants et les jeunes, des paiements forfaitaires aux ménages à faibles revenus les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie et une allocation au système électrique national pour réduire les tarifs du réseau électrique. La Commission estime le coût budgétaire net de ces mesures à 2,0 % du PIB en 2022. Dans le même temps, le coût estimé des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19 est tombé à 0,8 % du PIB en 2022, contre 2,0 % en 2021.
(15)Le 18 juin 2021, le Conseil a recommandé qu’en 2022, le Portugal 14 utilise la facilité pour la reprise et la résilience pour financer de nouveaux investissements favorisant la reprise, tout en menant une politique budgétaire prudente. Le Portugal devrait en outre préserver les investissements financés au niveau national. Le Conseil a aussi recommandé au Portugal de limiter la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(16)Selon les estimations de la Commission, l'orientation budgétaire 15 en 2022 était favorable, à
– 1,5 % du PIB. Comme l’a recommandé le Conseil, le Portugal a continué de soutenir la reprise au moyen d’investissements financés par la facilité pour la reprise et la résilience. Les dépenses financées par des subventions au titre de la facilité pour la reprise et la résilience et par d’autres fonds de l’UE se sont élevées à 1,2 % du PIB en 2022 (1,7 % du PIB en 2021). Cette diminution des dépenses en 2022 est due à la baisse des dépenses financées par d’autres fonds de l’UE, tandis que celles financées par la facilité pour la reprise et la résilience ont augmenté entre 2021 et 2022. Les investissements financés au niveau national ont apporté une contribution restrictive de 0,1 point de pourcentage à l’orientation budgétaire 16 . Le Portugal n’a donc pas préservé les investissements financés au niveau national, ce qui n’était pas conforme à la recommandation du Conseil. Dans le même temps, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) a eu un effet expansionniste de 1,9 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire globale. Cet important effet expansionniste tenait compte de l’incidence supplémentaire des mesures visant à atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie (coût budgétaire net supplémentaire de 2,0 % du PIB). Le Portugal a donc suffisamment limité la croissance des dépenses courantes financées au niveau national.
(17)Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires du programme de stabilité est prudent en ce qui concerne 2023 et réaliste par la suite. Le gouvernement prévoit une croissance du PIB réel de 1,8 % en 2023 et de 2,0 % en 2024. En comparaison, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance plus élevée du PIB réel, de 2,4 %, en 2023 et une croissance légèrement plus faible du PIB réel, de 1,8 %, en 2024. Cette différence s’explique par une contribution à la croissance plus élevée des exportations nettes dans les prévisions de la Commission pour 2023, tandis que le gouvernement s’attend à une croissance plus forte des investissements tant en 2023 qu’en 2024.
(18)Dans son programme de stabilité pour 2023, le gouvernement prévoit que le ratio de déficit public reste de 0,4 % du PIB en 2023. Selon le programme, le ratio de la dette publique au PIB devrait baisser pour passer de 113,9 % à la fin de 2022 à 107,5 % à la fin de 2023. Les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur un déficit public de 0,1 % du PIB en 2023, Ce chiffre est inférieur au déficit prévu dans le programme de stabilité, principalement en raison de recettes plus élevées prévues dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission, provenant à la fois de la fiscalité indirecte et de la fiscalité directe. La Commission table en outre, dans ses prévisions du printemps 2023, sur un ratio de la dette publique au PIB inférieur, soit 106,2 % à la fin de 2023. La différence est principalement due à l’écart plus favorable taux de croissance/taux d’intérêt ayant un effet de réduction de la dette projeté dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission.
(19)En 2023, le solde des administrations publiques devrait continuer de subir le contrecoup des mesures de politique budgétaire adoptées pour atténuer les conséquences économiques et sociales de la hausse des prix de l’énergie. Il s’agit de mesures prolongées au-delà de 2022 (en particulier: les paiements forfaitaires aux ménages à faibles revenus les plus vulnérables à la hausse des prix de l’énergie, la réduction générale de la taxe sur les carburants et le gel du taux sur le carbone dans le cadre de la taxe sur les carburants) ainsi que de mesures déjà annoncées en 2022 mais ayant une incidence sur le solde des administrations publiques en 2023, telles que l’allocation destinée à soutenir le régime transitoire de stabilisation des prix du gaz payés par les entreprises tout au long de l’année. Dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission, le coût budgétaire net des mesures de soutien en 2023 est estimé à 0,8 % du PIB 17 . La plupart des mesures en 2023 ne semblent pas cibler les ménages ou les entreprises les plus vulnérables, et elles ne préservent pas entièrement le signal-prix en faveur d’une réduction de la demande d’énergie et d’un renforcement de l’efficacité énergétique. Par conséquent, le montant des mesures de soutien ciblées à prendre en considération pour apprécier si la recommandation budgétaire pour 2023 a été respectée est estimé dans les prévisions du printemps 2023 de la Commission à 0,3 % du PIB en 2023 (contre 1 % du PIB en 2022). Enfin, le solde des administrations publiques en 2023 devrait bénéficier de la suppression progressive des mesures d’urgence temporaires liées à la COVID-19, à hauteur de 0,8 % du PIB.
(20)Le 12 juillet 2022, le Conseil a recommandé 18 que le Portugal s’attache, en 2023, à veiller à mener une politique budgétaire prudente, en particulier en maintenant la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national en deçà de la croissance du PIB potentiel à moyen terme 19 , compte tenu du maintien d’un soutien temporaire et ciblé en faveur des ménages et des entreprises les plus vulnérables aux hausses des prix de l’énergie et des personnes fuyant l’Ukraine; Parallèlement, le Portugal devait en outre se tenir prêt à adapter les dépenses courantes à l’évolution de la situation. Il a également été recommandé au Portugal d’accroître l’investissement public en faveur des transitions écologique et numérique et de la sécurité énergétique en tenant compte de l’initiative REPowerEU, notamment en recourant à la facilité pour la reprise et la résilience et à d’autres fonds de l’Union.
(21)Selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, l’orientation budgétaire en 2023 devrait être expansionniste (-0,7 % du PIB), dans un contexte d’inflation élevée. Elle était déjà expansionniste en 2022 (-1,5 % du PIB). En 2023, la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes) devrait avoir un effet restrictif de 0,3 point de pourcentage sur l’orientation budgétaire. Par conséquent, la croissance projetée des dépenses primaires courantes financées au niveau national est conforme à la recommandation du Conseil. L’effet restrictif prévu des dépenses primaires courantes financées au niveau national est dû, en substance, à la réduction des coûts des mesures de soutien (ciblées et non ciblées) en faveur des ménages et des entreprises en réponse à la hausse des prix de l’énergie (de 1,1 point de pourcentage du PIB). Les principaux moteurs de la croissance des dépenses primaires courantes financées au niveau national (déduction faite des nouvelles mesures en matière de recettes) sont les pressions persistantes sur les dépenses courantes du secteur public, y compris sur les salaires et les retraites du secteur public, dues notamment à des hausses permanentes des salaires du secteur public et à des augmentations discrétionnaires des pensions. Les dépenses financées par les subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE devraient s’élever à 2,2 % du PIB en 2023, tandis que les investissements financés au niveau national devraient avoir un effet expansionniste sur l’orientation budgétaire de 0,3 point de pourcentage 20 . En conséquence, le Portugal prévoit de financer des investissements supplémentaires au moyen de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, tout en préservant les investissements financés au niveau national 21 . Il prévoit de financer des investissements publics dans les transitions écologique et numérique, ainsi que pour la sécurité énergétique, y compris par des projets de décarbonation de l’industrie, la production d’hydrogène renouvelable et d’autres gaz renouvelables, et la numérisation des écoles, qui sont en partie financées par la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE.
(22)Selon le programme de stabilité, le déficit public devrait diminuer pour atteindre 0,2 % du PIB en 2024. La baisse en 2024 correspond principalement à la maîtrise prévue des dépenses courantes, notamment en ce qui concerne la consommation intermédiaire, la rémunération des salariés et les subventions, ainsi qu’une croissance soutenue sur le plan des recettes. Le programme table sur une diminution à 103,0 % du ratio dette publique/PIB à la fin de 2024. Sur la base des mesures connues à la date de finalisation des prévisions, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent quant à elles sur un déficit public de 0,1 % du PIB en 2024. C’est légèrement moins que ce que prévoit le programme, en raison principalement d’une croissance plus soutenue des recettes, notamment en ce qui concerne les impôts, dans les prévisions de la Commission. La Commission table en outre, dans ses prévisions du printemps 2023, sur un ratio dette publique/PIB similaire, soit 103,1 % à la fin de 2024.
(23)Le programme de stabilité ne contient pas d’informations sur la suppression progressive des mesures de soutien à l’énergie en 2024. La Commission estime actuellement que les mesures de soutien à l’énergie seront totalement supprimées en 2024. Cette estimation part du principe qu’il n’y aura pas de nouvelle hausse des prix de l’énergie.
(24)Le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil préconise une amélioration annuelle du solde budgétaire structurel de 0,5 % du PIB, à titre de référence, requise pour atteindre l’objectif budgétaire à moyen terme 22 . Compte tenu des considérations de viabilité budgétaire 23 , une amélioration du solde structurel d’au moins 0,3 % du PIB en 2024 serait appropriée. Pour garantir cette amélioration, la croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national 24 en 2024 ne devrait pas dépasser 1,8 %, comme indiqué dans la présente recommandation. En outre, les autres mesures de soutien en matière d’énergie (actuellement estimées par la Commission à 0,8 % du PIB en 2023), à commencer par les moins ciblées, devraient être progressivement supprimées en 2023, en fonction de l’évolution du marché de l’énergie, et les économies ainsi réalisées devraient être employées à réduire le déficit public. La Commission a estimé qu’il devrait en résulter une croissance des dépenses primaires nettes inférieure à celle recommandée pour 2024.
(25)À politiques constantes, les prévisions du printemps 2023 de la Commission tablent sur une croissance des dépenses primaires nettes financées au niveau national de 2,8 % en 2024, ce qui est supérieur au taux de croissance recommandé. L’ajustement prévu dans les prévisions de la Commission est inférieur aux économies réalisées grâce à la suppression progressive totale des mesures de soutien à l’énergie. Cela s’explique par l’adoption de mesures dont l’incidence sur les dépenses devrait augmenter de manière permanente, ainsi que de réformes de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ayant pour effet de réduire les recettes.
(26)Selon le programme, l’investissement public devrait passer de 3,2 % du PIB en 2023 à 3,4 % du PIB en 2024. L’augmentation de l’investissement reflète l’augmentation des investissements financés au niveau national et des investissements financés par l’UE, notamment par l’intermédiaire de la facilité pour la reprise et la résilience. Le programme fait état de réformes et d’investissements qui devraient contribuer à une viabilité budgétaire et une croissance durable et inclusive. Il s’agit notamment de mesures visant à moderniser et à simplifier la gestion des finances publiques et à moderniser les systèmes d’information sur la gestion des finances publiques, telles que l’élaboration d’un modèle de suivi de l’exécution budgétaire et financière des administrations publiques, la mise en œuvre de l’entité comptable publique, ainsi que l’intégration de la budgétisation axée sur les programmes et des réexamens des dépenses dans le processus budgétaire régulier, qui font partie du plan pour la reprise et la résilience.
(27)Le programme de stabilité définit une trajectoire budgétaire à moyen terme jusqu’en 2027. Selon ce programme, le déficit public devrait progressivement se résorber pour atteindre 0,1 % du PIB en 2025, atteignant une position budgétaire équilibrée en 2026, pour parvenir ensuite à un léger excédent de 0,1 % du PIB en 2027. Il est donc prévu que le déficit public reste inférieur à 3 % du PIB au cours de la période couverte par le programme. Selon le programme, le ratio dette publique/PIB devrait diminuer, passant de 103,0 % à la fin de 2024 à 92,0 % à la fin de 2027. Une composition des finances publiques plus propice à la croissance, sur le plan tant des recettes que des dépenses, renforcerait la viabilité budgétaire à long terme du Portugal, tout en améliorant l’environnement des entreprises et en contribuant à une croissance durable et inclusive. Les avantages fiscaux sont largement utilisés dans le système fiscal portugais, avec plus de 500 avantages répartis dans plus de 60 textes juridiques 25 . La conséquence est une complexité accrue et une transparence moindre du système fiscal, entraînant des abandons de recettes. Il serait bénéfique que le rapport coût-efficacité des avantages fiscaux existants fasse l’objet d’un suivi et d’une évaluation systématiques, ce qui permettrait des améliorations significatives dans ce domaine. En outre, le système de l’impôt sur les sociétés est alourdi par les surtaxes nationales et municipales, ce qui crée une charge supplémentaire tant pour l’administration fiscale que pour les entreprises. L’efficacité de l’administration fiscale portugaise pourrait être renforcée afin d’encourager le respect volontaire des règles, tout en contribuant à réduire l’évasion et la fraude fiscales. Le coût administratif de la perception de l’impôt est élevé et a encore augmenté ces dernières années (d’environ 5 % entre 2018 et 2020). Dans le même temps, le délai de paiement des impôts semble être plus long au Portugal que dans d’autres États membres de l’UE. Les arriérés d’impôts déjà élevés ont continué d’augmenter (ils s’élevaient à 45,9 % des recettes totales à la fin de 2020, soit bien au-dessus de la moyenne de l’UE).
(28)En ce qui concerne le système de protection sociale du Portugal, la capacité des prestations sociales à réduire la pauvreté est faible et a encore diminué en 2021, tandis que l’évolution de la proportion de personnes exposées au risque de pauvreté était parmi les pires de l’UE (augmentation de 2,4 %), dans un contexte de stabilité générale dans la plupart des États membres. L’adéquation du revenu minimum reste faible et se situe bien en dessous du seuil de pauvreté. Ces chiffres suscitent des doutes quant à la capacité du Portugal à atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté fixés dans le plan d’action sur le socle européen des droits sociaux. Dans le même temps, le système de protection sociale reste complexe, étant donné que différents types de prestations sociales semblent servir des objectifs similaires. La complexité et la fragmentation qui en résultent se traduisent par des taux d'utilisation relativement faibles et une priorité insuffisante accordée aux personnes qui en ont le plus besoin, ce qui nuit à la couverture et, en fin de compte, à l'adéquation des prestations sociales. La simplification des avantages existants et la mise en œuvre en temps utile de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté renforceront la capacité du Portugal à faire face aux problématiques sociales qui se poseront à l’avenir.
(29)Conformément à l’article 19, paragraphe 3, point b), et à l’annexe V, critère 2.2, du règlement (UE) 2021/241, le plan pour la reprise et la résilience comprend un vaste ensemble de réformes et d’investissements qui se renforcent mutuellement et qui doivent être mis en œuvre d’ici à 2026. La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience du Portugal est en cours, avec toutefois un risque de retards. Le Portugal a présenté 2 demandes de paiement, correspondant à 58 jalons et cibles indiqués dans le plan et donnant lieu à un décaissement global de 2,98 milliards d’EUR. Le PRR portugais est ambitieux et complexe par nature. Une gouvernance solide et un suivi continu du plan sont essentiels pour réduire au minimum le risque de retards. L’inclusion rapide du nouveau chapitre REPowerEU dans le plan pour la reprise et la résilience permettra de financer des réformes et des investissements supplémentaires à l'appui des objectifs stratégiques du Portugal dans le domaine de l’énergie et de la transition écologique. La participation systématique et effective des pouvoirs locaux et régionaux, des partenaires sociaux et des autres parties prenantes concernées demeure importante pour la réussite de la mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience, ainsi que des autres politiques économiques et de l’emploi allant au-delà du plan, afin de garantir une large appropriation du programme d’action global. Le plan portugais devrait être révisé au moyen de nouvelles mesures, dont un chapitre REPowerEU, et tiendra compte de l’augmentation de la contribution financière maximale 26 . Conformément à l’article 14, paragraphe 6, du règlement (UE) 2021/241, le Portugal a fait part de son intention de demander également un soutien sous forme de prêt supplémentaire au titre de la facilité pour la reprise et la résilience.
(30)La Commission a approuvé tous les documents de programmation de la politique de cohésion du Portugal en 2022. Il est essentiel de procéder à la mise en œuvre rapide des programmes de la politique de cohésion en complémentarité et en synergie avec le plan pour la reprise et la résilience, y compris le chapitre REPowerEU, pour réaliser la transition écologique et numérique, accroître la résilience économique et sociale, ainsi que parvenir à un développement territorial équilibré au Portugal.
(31)En plus des problèmes économiques et sociaux abordés par le plan pour la reprise et la résilience, le Portugal fait face à un certain nombre de défis supplémentaires liés à l'économie circulaire, à l’énergie et à la transition verte.
(32)Le Portugal se situe bien en dessous de la moyenne de l’UE pour ce qui est des progrès réalisés vers une économie circulaire, ainsi que des indicateurs relatifs à la productivité des ressources dans les industries et à la gestion des déchets, avec des différences régionales marquées. Le taux moyen de recyclage municipal est particulièrement faible (30,5 % en 2021, loin de l’objectif de l’UE de 50 % d’ici à 2020) et varie d’une région à l’autre. Pour atteindre les objectifs de l'UE pour la prochaine décennie, notamment recycler 55 % des déchets municipaux d'ici à 2025, le Portugal devra déployer des efforts considérables. Des améliorations sont nécessaires pour accroître la prévention, la réduction, le tri, la réutilisation et le recyclage des déchets, en évitant ainsi la mise en décharge et l'incinération, et moderniser les installations de recyclage et de traitement des déchets, conformément aux étapes supérieures de la hiérarchie des déchets. Parmi les exemples de moyens permettant de mieux atteindre ces objectifs figurent l’augmentation des coûts de mise en décharge et d’incinération, l'instauration d'une taxe sur les déchets résiduels et l'augmentation des charges pour les municipalités qui ne respectent pas les objectifs de recyclage. En outre, le processus pourrait être accéléré en élargissant la collecte sélective des déchets et en développant des systèmes tels qu’un système de tarification en fonction du volume de déchets, un système de consigne et un système de responsabilité élargie des producteurs.
(33)Malgré les progrès accomplis également dans le contexte de la crise énergétique, le Portugal reste fortement dépendant des importations de combustibles fossiles, le pétrole et le gaz représentant respectivement 45 % et 23 % de son bouquet énergétique en 2021. En outre, la forte dépendance du pays à l’égard du gaz pour la production d’électricité présente des risques en termes de sécurité d’approvisionnement, compte tenu notamment de la rareté de l’énergie hydroélectrique due aux sécheresses de plus en plus fréquentes. Afin d’accélérer les efforts de décarbonation, un certain nombre de mesures pourraient être davantage développées, en s’appuyant sur les investissements et les réformes qui font partie du plan pour la reprise et la résilience du Portugal et en allant au-delà. Pour accélérer l’adoption des énergies renouvelables, le Portugal pourrait poursuivre les progrès qu’il a accomplis l’année dernière dans la rationalisation de son processus d’autorisation, notamment en renforçant la capacité de l’administration chargée des autorisations, en augmentant la numérisation dans la production d’énergies renouvelables et en introduisant des dispositions plus favorables en matière d’aménagement du territoire pour l’éolien en mer (dont le potentiel reste sous-exploité). De nouvelles mesures visant à promouvoir l’autoconsommation (y compris l’énergie solaire sur les toits) et les communautés d’énergie renouvelable seraient également bénéfiques. Le nombre de communautés d’énergie renouvelable au Portugal reste faible et il est tout à fait possible de faciliter l’octroi de licences et de créer des régimes d’incitation.
(34)Compte tenu de l’intégration accrue d’énergies renouvelables, de nouveaux investissements visant à augmenter la capacité de stockage et de réseau seront essentiels pour préserver l’équilibre du réseau électrique. Le Portugal aurait avantage à renforcer ses interconnexions électriques, étant donné que le niveau d’interconnexion avec l’Espagne reste faible par rapport à ses objectifs pour 2030. L’état du réseau de transport et de distribution pourrait être amélioré grâce au renforcement du réseau interne, à des investissements supplémentaires dans le stockage de l’électricité et à la poursuite de la numérisation du réseau. Le déploiement relativement faible des compteurs intelligents entrave le développement d’un système décentralisé de production d’énergie renouvelable. Pour résoudre le problème de sa grande dépendance à l’égard des combustibles fossiles dans les bâtiments et réduire sa consommation d’énergie, le Portugal doit intensifier ses efforts en matière d’efficacité énergétique au-delà de ce qui est prévu dans son plan pour la reprise et la résilience. D’autres mesures devraient également contribuer à résoudre la problématique liée à la forte proportion de la population portugaise en situation de précarité énergétique. L’intensification des efforts visant à encourager les rénovations en profondeur, notamment en fournissant une assistance technique aux demandeurs, pourrait accélérer la mise en œuvre de projets de rénovation. En outre, le Portugal pourrait bénéficier d’un cadre renforcé pour les dispositifs financiers visant à mobiliser des investissements privés en faveur de la rénovation en vue d'accroître l'efficacité énergétique. Ce faisant, le Portugal pourrait orienter davantage de ressources fondées sur des subventions vers les ménages dans le besoin. La consommation de gaz naturel du Portugal a chuté de 16 % sur la période comprise entre août 2022 et mars 2023 par rapport à la consommation moyenne des 5 années précédentes à la même période, ce qui représente une baisse supérieure à l’objectif de réduction de 15 %. Le Portugal pourrait poursuivre ses efforts pour réduire temporairement la demande de gaz jusqu’au 31 mars 2024 27 .
(35)Les pénuries de main-d’œuvre et de compétences dans les secteurs et les professions clés pour la transition écologique, notamment dans le domaine de la fabrication, du déploiement et de l’entretien des technologies «zéro net», créent des goulets d’étranglement dans la transition vers une économie à zéro émission nette de gaz à effet de serre. Des systèmes d’éducation et de formation de qualité qui répondent à l’évolution des besoins du marché du travail et des mesures ciblées de perfectionnement et de reconversion professionnels sont essentiels pour réduire les pénuries de compétences et promouvoir l’inclusion et la réaffectation de la main-d’œuvre. Afin de débloquer le potentiel de main-d’œuvre inexploitée, ces mesures doivent être accessibles, notamment pour les particuliers, ainsi que pour les secteurs et les régions les plus touchés par la transition écologique. Le Portugal est confronté à des pénuries de compétences écologiques, en particulier dans les secteurs de la construction et de l’industrie manufacturière. Il gagnerait à renforcer les politiques de perfectionnement et de reconversion professionnels liées à la transition écologique.
(36)À la lumière de l’évaluation de la Commission, le Conseil a examiné le programme de stabilité pour 2023, et son avis 28 est exprimé dans la recommandation figurant au point 1 ci-dessous.
(37)Compte tenu de la forte interdépendance entre les économies des États membres de la zone euro et de leur contribution collective au fonctionnement de l’Union économique et monétaire, le Conseil a recommandé que les États membres de la zone euro prennent des mesures, notamment dans le cadre de leur plan pour la reprise et la résilience, pour i) préserver la soutenabilité de la dette et s’abstenir de soutenir de manière généralisée la demande globale en 2023, mieux cibler les mesures budgétaires prises pour atténuer l’impact des prix élevés de l’énergie et réfléchir à des moyens appropriés de mettre fin au soutien à mesure que les pressions sur les prix de l’énergie s’atténuent; ii) soutenir des investissements publics élevés et promouvoir les investissements privés pour soutenir les transitions écologique et numérique; iii) favoriser une évolution des salaires qui atténue la perte de pouvoir d’achat tout en limitant les effets de second tour sur l’inflation, continuer à améliorer les politiques actives du marché du travail et remédier aux pénuries de compétences; iv) améliorer l’environnement des entreprises et veiller à ce que le soutien énergétique aux entreprises soit économiquement efficient, temporaire, ciblé sur des entreprises viables et à ce qu’il préserve les incitations à la transition écologique; et v) préserver la stabilité macrofinancière et suivre les risques tout en poursuivant les travaux sur l’achèvement de l’union bancaire. En ce qui concerne le Portugal, les recommandations 1, 2 et 4 contribuent à la mise en œuvre des première, deuxième et troisième recommandations pour la zone euro.
(38)À la lumière du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme pour 2023 et le programme de stabilité pour 2023. Sa recommandation figurant au point 1 ci-dessous correspond à ses recommandations formulées en vertu de l’article 6 du règlement (UE) nº 1176/2011. Les actions mentionnées dans la recommandation 1 contribuent à remédier aux vulnérabilités liées à la dette publique. La recommandation 2 contribue à la mise en œuvre de la recommandation 1. Les politiques mentionnées dans la recommandation 1 contribuent à la fois à la correction des déséquilibres et à la mise en œuvre des recommandations pour la zone euro, conformément au considérant 37,
RECOMMANDE que le Portugal s'attache, en 2023 et 2024:
1.à éliminer progressivement d’ici à la fin de 2023 les mesures de soutien en vigueur relatives à l’énergie, en utilisant les économies correspondantes pour réduire le déficit public; dans le cas où de nouvelles hausses des prix de l’énergie rendraient nécessaires des mesures de soutien, à veiller à ce que celles-ci ciblent les ménages et les entreprises vulnérables, soient viables d’un point de vue budgétaire, et préservent les incitations à réduire la consommation d’énergie;
à adopter une politique budgétaire prudente, notamment en limitant à un maximum de 1,8 % l’augmentation nominale des dépenses primaires nettes financées au niveau national en 2024;
à préserver les investissements publics financés au niveau national et à garantir l’absorption effective des subventions de la facilité pour la reprise et la résilience et d’autres fonds de l’UE, en particulier pour favoriser les transitions écologique et numérique;
pour la période postérieure à 2024, à continuer de suivre une stratégie budgétaire à moyen terme d’assainissement progressif et durable, associée à des investissements et à des réformes propices à une plus grande croissance durable, afin de parvenir à une position budgétaire à moyen terme prudente;
à accroître l'efficacité des systèmes de prélèvements et de protection sociale, notamment en priorisant la simplification des deux cadres, en renforçant l'efficience de leurs administrations respectives et en réduisant la charge administrative qui y est associée;
2.à accélérer la mise en œuvre de son plan pour la reprise et la résilience, notamment en garantissant une capacité administrative adéquate, et à finaliser rapidement le chapitre REPowerEU, en vue de démarrer rapidement sa mise en œuvre; à procéder à la mise en œuvre rapide des programmes relevant de la politique de cohésion, en complémentarité et en synergie étroites avec le plan pour la reprise et la résilience;
3.à améliorer les conditions de la transition vers une économie circulaire, plus particulièrement en améliorant la prévention, le recyclage et la réutilisation des déchets afin de les éliminer par d'autres moyens que la mise en décharge et l'incinération;
4.à réduire la dépendance globale aux combustibles fossiles; à accélérer encore le déploiement des énergies renouvelables en simplifiant et en numérisant davantage les autorisations afin de permettre la production supplémentaire d’électricité éolienne, en particulier en mer, et d’électricité solaire, et en promouvant l’autoconsommation et les communautés d’énergie renouvelable; à accroître la capacité d’interconnexion électrique et à moderniser les réseaux de transport et de distribution d’électricité, en permettant les investissements dans le stockage de l’électricité et la numérisation du réseau, y compris le déploiement plus rapide de compteurs intelligents; à accélérer les investissements dans l’efficacité énergétique en promouvant les dispositifs financiers destinés à attirer les investissements privés et en soutenant les ménages dans le besoin;
à accentuer les efforts visant à fournir et à acquérir les compétences nécessaires à la transition écologique.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président
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