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COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 24.10.2023

COM(2023) 651 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Rapport de la Commission sur les subventions à l’énergie dans l’UE

Introduction et principales conclusions

L’Union européenne est fermement engagée à réduire, d’ici à 2030, ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 55 % par rapport aux niveaux de 1990 et à atteindre la neutralité climatique d’ici à 2050. Les subventions et autres incitations économiques et juridiques joueront un rôle essentiel dans: i) l’accélération du déploiement de solutions propres et efficaces sur le plan énergétique; et ii) la réduction de l’utilisation des combustibles fossiles. Les subventions peuvent poursuivre des objectifs économiques, environnementaux ou sociaux. Si elles sont mal conçues, elles peuvent fausser la concurrence, aller à l’encontre de la transition énergétique et réduire le signal de prix du carbone. L’UE s’emploie activement à éliminer progressivement les subventions aux combustibles fossiles, notamment dans le cadre des engagements internationaux qu’elle a pris dans le contexte du G20 et de l’Organisation mondiale du commerce 1 . Le présent rapport est le quatrième rapport annuel sur les subventions à l’énergie et les progrès accomplis en vue de l’élimination progressive des subventions aux combustibles fossiles, ainsi que le prévoit le règlement sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat 2 .

La crise énergétique qui a débuté en 2021 et qui a été aggravée par l’agression russe contre l’Ukraine en 2022 a entraîné des conséquences importantes sur les subventions liées à l’énergie. Ces conséquences sont visibles dans: i) le montant de ces subventions; ii) la répartition de ces subventions entre les technologies et les bénéficiaires; et iii) les instruments utilisés pour fournir ces subventions. L’instrumentalisation par la Russie de l’approvisionnement énergétique ainsi que la réduction progressive de l’approvisionnement en gaz russe ont nécessité une réponse politique forte de la part de l’UE, y compris des mesures à court terme visant à garantir des coûts énergétiques abordables pour les consommateurs et les industries vulnérables dans toute l’Europe.

Les résultats de la présente étude confirment que les subventions à l’énergie ont suivi une tendance à la hausse progressive jusqu’en 2021 avant d’augmenter de manière spectaculaire en 2022. Le montant total des subventions à l’énergie dans l’UE a crû de 177 milliards d’EUR en 2015 à 216 milliards d’EUR en 2021 pour atteindre, selon les estimations, 390 milliards d’EUR en 2022.

La tendance à la baisse des subventions aux combustibles fossiles s’est poursuivie jusqu’en 2021, année au cours de laquelle elles se sont élevées à 56 milliards d’EUR, avant d’augmenter rapidement pour atteindre, selon les estimations, 123 milliards d’EUR en 2022 en réponse à la crise. Les subventions aux énergies renouvelables ont diminué en 2021 pour s’établir à 86 milliards d’EUR – pour la première fois depuis 2015 – et n’ont augmenté que légèrement pour atteindre 87 milliards d’EUR en 2022, en raison des prix élevés sur le marché de gros de l’électricité, qui ont réduit les montants de subvention versés au titre des instruments de soutien dynamique. Par ailleurs, le soutien aux mesures d’efficacité énergétique a augmenté de 22 milliards d’EUR en 2021 à 32 milliards d’EUR en 2022. Le soutien à toutes les autres formes d’énergie, y compris en faveur du nucléaire et de l’électricité en tant que vecteur, s’est élevé à 180 milliards d’EUR en 2022.

En 2021-2022, les subventions à l’énergie liées à de nouvelles mesures nationales visant à protéger les consommateurs de l’UE contre les prix élevés ont représenté, selon les estimations, 195 milliards d’EUR. Dans l’ensemble de l’UE, au moins 230 mesures nationales temporaires ont été introduites pour faire face à la crise des prix de l’énergie. Les ménages ont été les principaux bénéficiaires directs de ces mesures de soutien (58 milliards d’EUR), suivis par les entreprises et les consommateurs industriels (45 milliards d’EUR) et le transport routier (23 milliards d’EUR). Le soutien transsectoriel s’est élevé à 69 milliards d’EUR.

L’année 2022 a été la première année au cours de laquelle, dans le cadre de leurs rapports d’avancement nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat, les États membres devaient rendre compte des progrès accomplis dans l’élimination progressive des subventions à l’énergie, en particulier pour les combustibles fossiles. En outre, le présent rapport comprend une nouvelle section consacrée à l’évaluation de l’impact environnemental des subventions en faveur des combustibles fossiles.

Le présent rapport s’appuie sur des données issues d’une étude externe 3 menée pour le compte de la Commission à l’aide d’une méthode internationalement reconnue. Comme certaines données pour 2022 n’étaient pas entièrement disponibles ou validées au moment où l’étude a été achevée (août 2023), il se peut donc que les chiffres pour 2022 s’appuient sur des techniques visant à atténuer l’absence de données 4 . Comme lors des éditions précédentes, les États membres ont eu la possibilité de réagir sur les données utilisées pour l’étude.

1.Tendances des subventions à l’énergie dans l’UE

Dans le présent rapport, les subventions sont définies selon la méthode établie par l’Organisation mondiale du commerce (OMC) 5 , laquelle a été utilisée dans l’étude de la Commission 6 et dans les précédentes éditions du présent rapport. Cette méthode définit les subventions comme des mesures publiques relevant de l’une des quatre catégories suivantes: i) les transferts directs de fonds; ii) les recettes (fiscales) publiques normalement exigibles abandonnées (non perçues); iii) la fourniture par les pouvoirs publics de biens et services, ou l’achat par les pouvoirs publics de biens; et iv) le soutien des prix et les aides aux revenus.

Le rapport examine également différentes caractéristiques des subventions: i) l’objectif qu’elles visent à promouvoir (production, consommation/demande, infrastructure ou efficacité énergétique); ii) le type de combustible qu’elles encouragent (combustibles fossiles, énergies renouvelables, énergie nucléaire); iii) les secteurs économiques qu’elles soutiennent (secteur de l’énergie, secteur des transports, secteur industriel, secteur agricole 7 , secteur résidentiel, secteur des services, etc.); ou iv) leur caractère préjudiciable ou bénéfique pour l’environnement.

1.1Subventions totales à l’énergie dans l’UE

Le montant total des subventions à l’énergie dans l’EU-27 (figure 1) est estimé à 390 milliards d’EUR en 2022 (+ 80 % par rapport aux 216 milliards d’EUR 8 en 2021).

La reprise économique en 2021 a exercé une pression à la hausse sur les prix de l’énergie et, par conséquent, sur les subventions. Les subventions à l’énergie sont passées de 200 milliards d’EUR en 2020 à 216 milliards d’EUR en 2021. Les données estimées pour 2022 montrent qu’en raison de l’incidence des mesures prises par les États membres, les subventions ont augmenté de manière spectaculaire pour atteindre 390 milliards d’EUR en 2022. En réponse à la crise des prix de l’énergie, au moins 230 mesures temporaires de subvention ont été élaborées ou étendues dans les États membres de l’UE afin d’atténuer les effets produits par le niveau élevé et la volatilité des prix.

Figure 1: subventions totales à l’énergie dans l’EU-27 (2015-2022; en milliards d’EUR de 2022) 9 10