Acte préparatoire — 52023DC0683

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.10.2023

COM(2023) 683 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL










sur les instruments financiers, les garanties budgétaires, l'assistance financière et les passifs éventuels








Situation au 31 décembre 2022

Table des matières

1.Introduction

2.Analyse des différentes sources de passifs éventuels

2.1 Garanties budgétaires

2.2 Prêts provisionnés pour l’assistance financière à des pays tiers

2.3 Prêts couverts par la marge de manœuvre accordés aux États membres de l’UE

2.4 Vue d’ensemble des passifs éventuels à la fin de 2022

3.Évaluation de la viabilité des passifs éventuels de l’UE

3.1 Cadre d’évaluation

3.2Évaluation de la viabilité des passifs éventuels provisionnés

3.3 Évaluation de la viabilité des passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre

4. Conclusions…………………………………………………………………………

Annexe:

Viabilité et marge de manœuvre par rapport au plafond permanent des ressources propres

Viabilité et marge de manœuvre par rapport au plafond temporaire des ressources propres

1.Introduction

Le présent rapport est publié conformément aux dispositions de l’article 250 du règlement financier 1 et doit être lu en combinaison avec:

-les documents de travail X et XI qui accompagnent le projet de budget de l’UE pour l’exercice financier 2024 2 et qui fournissent des informations détaillées sur les instruments financiers et les garanties budgétaires de l’UE 3 ; et

-le rapport des prévisions à long terme concernant les entrées et sorties futures du budget de l’UE, qui expose des projections sur la capacité financière disponible de l’UE sur la période 2024-2028 en tenant compte des dépenses budgétaires prévues 4 .

L’objectif du présent rapport est de fournir une vue d’ensemble du montant et de la composition des passifs éventuels, tant provisionnés que couverts par la marge de manœuvre 5 , supportés par le budget de l’UE au 31 décembre 2022. Les passifs éventuels sont des passifs financiers potentiels, qui découlent d’engagements contraignants existants ou d’événements passés 6 . La mesure dans laquelle ces passifs éventuels se concrétiseront ou non dépendra d’événements futurs qui ne peuvent pas être prévus ex ante.

Le présent rapport contient également une évaluation de la viabilité à long terme des passifs éventuels, fondée sur des facteurs tant qualitatifs que quantitatifs, y compris des tests de résistance. Cette évaluation de la viabilité est réalisée par comparaison avec:

-la valeur de marché des provisions existantes détenues dans les compartiments respectifs du fonds commun de provisionnement (FCP) 7 établi par la Commission pour les passifs éventuels provisionnés, c’est-à-dire découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers;

-les limites du plafond des ressources propres et de la marge disponible pour les passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre, c’est-à-dire découlant de l’assistance financière aux États membres.

La principale conclusion de l’analyse de viabilité de fin 2022 est que le budget de l’UE dispose de ressources adéquates pour faire face à la matérialisation potentielle des passifs éventuels. De plus amples détails sont présentés ci-après:

-Fin 2022, le budget de l’UE était exposé à des passifs éventuels s’élevant à plus de 206 milliards d’EUR (contre 163 milliards d’EUR à la fin de 2021) pour les prêts accordés aux États membres et aux pays tiers, et à environ 106 milliards d’EUR (contre 60 milliards d’EUR à la fin de 2021) pour les garanties budgétaires fournies dans le cadre d’InvestEU 8 , du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) 9 , du Fonds européen pour le développement durable (FEDD) 10 , du FEDD+ 11 et du mandat de prêt extérieur (MPE) 12 . Le montant total des passifs éventuels a augmenté d’environ 40 % par rapport à 2021. L’essentiel de cette augmentation provient de versements supplémentaires de prêts aux États membres au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) 13 et des premiers montants de garantie signés avec les partenaires chargés de la mise en œuvre au titre d’InvestEU et du FEDD+.

-En ce qui concerne les passifs éventuels découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière en faveur de pays tiers, le provisionnement disponible à la fin de 2022 est adéquat eu égard aux exigences des cadres juridiques respectifs.

-En ce qui concerne les passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre, la capacité financière de l’UE en vertu du cadre juridique existant [c’est-à-dire la décision relative aux ressources propres (DRP) 14 et le règlement relatif au cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027 15 ] est largement suffisante pour couvrir les obligations existantes de l’Union tant eu égard aux programmes de dépenses qu’aux marchés financiers (pour la dette émise dans le cadre des programmes d’assistance financière aux États membres), même dans des circonstances extrêmement défavorables affectant simultanément la croissance économique, les dépenses et les remboursements de prêts.

Le présent rapport porte sur les passifs éventuels contractés avant la fin de 2022 et analyse la manière dont ils sont pris en considération dans le CFP 2021-2027.

La gestion et le suivi du risque découlant des passifs éventuels s’effectuent au moyen d’un cadre horizontal à l’échelle de la Commission, lequel comprend de vastes mesures et garde-fous que la Commission peut employer pour protéger le budget de l’UE contre les pertes potentielles découlant des passifs éventuels 16 .

Le comité directeur pour les passifs éventuels (SCCL) 17 joue un rôle central dans ce cadre pour les expositions provisionnées. En 2022, il s’est réuni à quatre reprises afin de poursuivre l’élaboration de méthodologies communes pour la conception, la négociation et la mise en œuvre des garanties budgétaires et de l’assistance financière. Une importance particulière a été accordée au suivi étroit de l’évolution du volume des expositions à l’Ukraine et de leur profil de risque, et à la conception de garde-fous budgétaires adéquats pour faire face aux pertes potentielles découlant de ces expositions.

Par souci d’exhaustivité, il convient de mentionner que les instruments financiers sous forme de garanties sont, au sens strict, également une source de passifs éventuels. Toutefois, le budget comporte toujours un provisionnement complet de ces instruments financiers: autrement dit, il prévoit la responsabilité financière maximale susceptible de découler de chaque instrument financier. Les passifs éventuels découlant d’instruments financiers ne sont donc pas soumis à l’évaluation de la viabilité des passifs éventuels supportés par le budget de l’UE.

Des informations plus détaillées sur les instruments financiers figurent dans le document de travail X accompagnant le projet de budget 2024, qui fournit une description détaillée de 79 instruments financiers au 31 décembre 2022.

Le présent rapport dresse le tableau des trois catégories de passifs éventuels (garanties budgétaires, prêts provisionnés accordés à des pays tiers et prêts couverts par la marge de manœuvre) avant de fournir une évaluation de leur viabilité par rapport aux sources pertinentes de couverture budgétaire.

2.Analyse des différentes sources de passifs éventuels

2.1 Garanties budgétaires

Il s’agit des garanties accordées aux différents partenaires chargés de la mise en œuvre dans le cadre des mandats d’InvestEU, de l’EFSI, du FEDD, du FEDD+ et du MPE. Dans le cadre de tous ces instruments, l’UE fournit des garanties aux partenaires chargés de la mise en œuvre afin de couvrir une partie des pertes et coûts potentiels 18 découlant de leurs opérations de financement et d’investissement (c’est-à-dire les opérations de prêt ou de fonds propres).

En 2022, l’UE a fourni un soutien budgétaire sous la forme de garanties au groupe BEI et à d’autres institutions financières (dont la BERD et des banques nationales de développement) dans le cadre des différents programmes de garantie existants.

La garantie budgétaire la plus ancienne est celle fournie au titre du MPE. Son objectif fondamental est de renforcer la capacité de la BEI à entreprendre des opérations de financement dans des environnements plus risqués à l’extérieur de l’UE dans des domaines tels que le développement du secteur privé local et le développement des infrastructures socio-économiques. En 2015, l’EFSI a été lancé pour remédier au problème de la faiblesse prolongée des investissements privés dans l’UE à la suite de la crise financière. Il prend la forme d’une garantie budgétaire de 26 milliards d’EUR accordée par le budget de l’UE au groupe BEI et complétée par une allocation sur les ressources propres de la BEI de 7,5 milliards d’EUR. En 2020, la garantie au titre du FEDD a été mise en place pour soutenir les investissements et améliorer l’accès au financement principalement en Afrique et dans les pays relevant de la politique de voisinage et pour aider ces pays à atteindre les objectifs de développement durable des Nations unies.

Au titre du CFP 2021-2027, le programme InvestEU combine les activités précédemment menées au titre de l’EFSI et plusieurs autres instruments financiers. Il a aussi permis à des partenaires chargés de la mise en œuvre autres que le groupe BEI d’accéder à une part de 25 % de la garantie totale de l’UE. Le programme InvestEU vise à donner un nouvel élan aux investissements favorisant la reprise, la résilience, la croissance verte et l’emploi dans l’UE au cours de la période 2021-2027. Il s’agit, pour atteindre cet objectif, de mobiliser des sources de financement publiques et privées afin que, dans le difficile contexte économique et social actuel, un financement et un soutien à long terme soient fournis aux entreprises et aux projets conformément aux priorités de l’UE. Sur la lancée de la mise en œuvre réussie du MPE et du FEDD, le FEDD+ a été établi pour la période du CFP 2021-2027 en tant que dispositif financier intégré offrant une capacité de financement aux pays d’Afrique subsaharienne, d’Asie et du Pacifique, d’Amérique latine et des Caraïbes ainsi qu’aux pays du voisinage et de l’élargissement dans des domaines tels que la réduction des inégalités socio-économiques, la croissance durable et inclusive, l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ses effets, la protection et la gestion de l’environnement et la création d’emplois.

Tableau 1 — Situation des garanties budgétaires (au 31 décembre 2022) (en millions d’EUR)

	Garantie disponible signée avec des contreparties	Garantie disponible relative aux opérations signées par les contreparties	Garantie disponible relative aux opérations signées par les contreparties et décaissées
EFSI	25 793,34	24 615,20	21 083,72
FEDD	1 176,02	534,00	446,13
MPE	30 598,89	30 598,89	20 908,78
InvestEU	21 280,36	2 107,69	324,25
FEDD+	27 020,00	4 515,09	156,20
Total	105 868,61	62 370,87	42 919,08

(*) La garantie signée avec les contreparties représente le montant de la garantie accordée au partenaire chargé de la mise en œuvre par la signature de l’accord de garantie. La garantie relative aux opérations signées par les contreparties inclut les montants de la garantie dans toutes les opérations signées par les contreparties avec les destinataires finals/intermédiaires financiers. La garantie relative aux opérations signées et décaissées comprend les montants des opérations versés par la contrepartie au destinataire final/aux intermédiaires financiers.

Les cinq programmes de garantie budgétaire se différencient par plusieurs caractéristiques, dont les différents stades de mise en œuvre. Alors que le MPE (qui a vu le jour en 1977) a de longs antécédents et que la période de constitution de l’EFSI a pris fin en 2022, la phase d’investissement d’InvestEU et du FEDD+ n’a commencé que récemment.

2.2 Prêts provisionnés pour l’assistance financière à des pays tiers

Les passifs éventuels relevant de cette rubrique découlent de l’assistance financière fournie sous la forme de prêts au titre du programme d’assistance macrofinancière (AMF) 19 et de prêts Euratom à des pays tiers 20 .

L’assistance financière aux pays tiers sous forme de prêts bilatéraux de l’UE (financés «back-to-back» sur les marchés des capitaux, jusqu’au programme AMF+ pour l’Ukraine) a été accordée essentiellement dans le cadre du programme d’assistance macrofinancière, qui cible les pays hors de l’UE confrontés à une crise de leur balance des paiements. En 2022, de nouveaux prêts AMF d’un montant de 7,535 milliards d’EUR ont été décaissés 21 .

Dans une plus faible proportion, l’assistance financière aux pays tiers prend la forme de prêts Euratom. Le mécanisme de prêt de l’Euratom 22 aide aussi bien les États membres que les pays tiers à financer des investissements dans les centrales nucléaires et dans les installations industrielles entrant dans le cycle du combustible nucléaire.

Tableau 2 — Encours des prêts à des pays tiers (au 31 décembre 2022) (en millions d’EUR)

	Encours des prêts	Intérêts échus	Total
AMF	14 963,00	70,85	15 033,85
Euratom	300,00	0,47	300,47
Total	15 263,00	71,32	15 334,32

Habituellement, les prêts aux pays tiers sont financés par des opérations d’emprunt adossées (opérations «back-to-back»): autrement dit, chaque prêt est financé par une obligation de l’UE correspondante, dont l’échéance, le taux d’intérêt et le calendrier de remboursement concordent exactement avec ceux du prêt de l’UE. Par conséquent, les investisseurs en obligations de l’UE ne sont exposés qu’au risque de crédit de l’UE et non au risque de crédit de chaque pays bénéficiaire. Le passif pour l’UE est un passif éventuel, puisque le pays bénéficiaire se trouve contractuellement obligé de fournir le flux de revenus servant à rembourser les obligations de l’UE. En principe, aucune sortie de ressources de l’UE n’est nécessaire pour régler la dette de l’UE.

Les montants de remboursement indiqués dans le tableau 3 doivent donc être considérés comme les montants maximaux susceptibles d’être imputés sur les provisions au cours des années 2023-2027.

Tableau 3 — Échéancier annuel de remboursement de l’encours des prêts aux pays tiers (capital + intérêts) au titre des programmes existants pour les années 2023-2027 (au 31 décembre 2022) (en millions d’EUR)

Année	Euratom	AMF	Tous les programmes
2023	0,82	234,04	234,86
2024	0,82	863,55	864,37
2025	0,82	251,34	252,16
2026	0,82	368,18	369,00
2027	50,82	400,58	451,40
Total	54,10	2 117,69	2 171,79

2.3 Prêts couverts par la marge de manœuvre accordés aux États membres de l’UE

Les passifs éventuels relevant de cette rubrique proviennent de prêts aux États membres de l’UE [c’est-à-dire de prêts de soutien à la balance des paiements (BdP) 23 , de prêts du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) 24 , de prêts Euratom 25 , de prêts au titre de SURE 26 et de prêts au titre de la FRR, qui sont accordés pour soutenir l’investissement et les réformes].

Les passifs éventuels découlant des prêts aux États membres de l’UE ne sont pas provisionnés ex ante. En revanche, ils sont couverts par un filet de sécurité provenant de la marge restante («marge de manœuvre») de mobilisation de «ressources propres» supplémentaires auprès des États membres prévue par le cadre budgétaire de l’Union.

Autrement dit, dans le cas où un État membre bénéficiaire n’honorerait pas ses obligations envers l’UE, celle-ci serait habilitée, en dernier recours et seulement après avoir épuisé toutes les autres solutions possibles dans le cadre budgétaire existant, à demander aux États membres de couvrir temporairement le montant en question. Ces appels de fonds seraient effectués au-delà des plafonds du CFP, mais dans le plein respect du plafond des ressources propres.

En règle générale, ces prêts — à l’exception des prêts dans le cadre de la FRR — ont été accordés aux États membres de l’UE selon la même technique d’adossement (back-to-back) que celle utilisée pour l’assistance financière aux pays tiers. En revanche, les prêts au titre de la FRR ont été financés dès le départ dans le cadre de la stratégie de financement diversifiée 27 .

En 2022, la Commission, agissant au nom de l’UE, a géré cinq programmes dans le cadre desquels elle avait accordé des prêts à des États membres:

-le soutien à la balance des paiements (BdP), créé pour aider les pays de l’UE n’appartenant pas à la zone euro qui connaissent ou risquent de connaître des difficultés de balance des paiements;

-le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), créé afin d’apporter un soutien financier aux États membres de l’UE qui connaissent ou risquent de connaître de graves difficultés financières dues à des événements exceptionnels échappant à leur contrôle;

-le mécanisme de prêt de l’Euratom;

-le programme SURE adopté en juin 2020 pour aider à financer les augmentations soudaines et très marquées des dépenses publiques nationales liées aux dispositifs nationaux de chômage partiel et aux mesures similaires mis en place en réaction à la crise de la COVID-19. Tous les États membres ont accepté de fournir des garanties irrévocables, inconditionnelles et à la demande pour 25 % du montant maximal de l’assistance financière 28 . Chaque État membre contribue au montant total de la garantie proportionnellement à sa part relative dans le revenu national brut total de l’UE (sur la base du budget de l’UE pour 2020);

-la FRR, le pilier central du programme NextGenerationEU 29 . Il s’agit d’un instrument temporaire destiné à soutenir les réformes et les investissements dans les États membres de l’UE dans le but ultime de faciliter la reprise après la pandémie de COVID-19 tout en contribuant aux transitions écologique et numérique.

Dans le cadre de l’instrument de l’UE pour la relance, la Commission emprunte des fonds que la FRR utilise ensuite pour financer les réformes et les investissements des États membres. Ce financement peut prendre la forme d’un prêt (soutien remboursable) ou d’une subvention (soutien non remboursable). En vue de bénéficier de ce soutien, les États membres ont présenté des plans nationaux pour la reprise et la résilience à la Commission. Chaque plan définit les réformes et les investissements, en fixant des jalons et des cibles clairs pour leur mise en œuvre au plus tard le 31 août 2026. Chaque plan doit être évalué de façon positive par la Commission et être approuvé par le Conseil.

Seuls les prêts (et non les subventions) de la FRR donnent lieu à des passifs éventuels et c’est pourquoi seuls ces prêts font l’objet de la présente analyse. Il importe de souligner, ainsi qu’il a été mentionné plus haut, que le financement des prêts de la FRR est assuré au moyen d’une stratégie de financement diversifiée et non au moyen de la technique d’adossement traditionnelle. Tous les emprunts au titre de NextGenerationEU, d’un montant total de 188 milliards d’EUR à la fin de 2022, sont garantis par le budget de l’UE au titre de l’article 9, paragraphe 4, de la DRP grâce à un relèvement temporaire du plafond des ressources propres de 0,6 % du RNB, qui est exclusivement disponible pour les passifs au titre de NextGenerationEU.

Tableau 4 — Encours des prêts aux États membres de l’UE (au 31 décembre 2022) (en millions d’EUR)

	Encours des prêts	Intérêts échus	Total
BdP	200,00	1,15	201,15
Euratom	26,30	0,07	26,37
MESF	46 300,00	415,49	46 715,49
SURE	98 355,00	104,02	98 459,02
FRR (prêts)	45 156,37	183,80	45 340,17
Total	190 037,67	704,53	190 742,2

Une mesure du risque annuel total que représentent pour le budget de l’UE les passifs éventuels découlant de l’assistance financière aux États membres est le montant total des remboursements annuels de capital et d’intérêts dus par les États membres bénéficiaires au titre des différents programmes sur une année donnée. Pour les prêts adossés («back-to-back»), le montant et le calendrier des flux de remboursement coïncident avec ceux des paiements dus aux investisseurs qui détiennent les obligations émises par l’UE pour financer les prêts aux États membres. En ce qui concerne les prêts au titre de la FRR financés par la stratégie de financement diversifiée, la réserve de financement centrale est à tout moment en mesure de faire face aux paiements dus aux investisseurs qui détiennent les obligations de l’UE.

Le budget de l’Union a prévu des ressources budgétaires pour faire face à tout moment aux paiements découlant de ses obligations, y compris dans la situation extrême et sans précédent dans laquelle un bénéficiaire serait en défaut de paiement sur ses prêts envers l’UE.

Tableau 5 — Échéancier annuel de remboursement de l’encours des prêts aux États membres de l’UE (capital + intérêts) au titre des programmes existants pour les années 2023-2027 (au 31 décembre 2022) (en millions d’EUR)

Année	Euratom	BdP	MESF	SURE	Prêts RRF (*)	Tous les programmes
2023	13,83	5,75	4 239,25	326,56	516,11	5 101,49
2024	13,50	5,75	3 317,38	326,98	552,62	4 216,23
2025	0	205,75	3 068,63	8 326,98	552,78	12 154,14
2026	0	0	6 856,63	8 326,98	552,78	15 736,39
2027	0	0	3 531,13	326,98	552,78	4 410,89
Total	27,32	217,25	21 013,02	17 634,48	2 727,07	41 619,14

(*) Les intérêts pour les prêts au titre de la FRR dans le cadre du programme NextGenerationEU sont calculés sur une base glissante selon une méthode spécifique [voir la décision d’exécution C(2022) 9701 final de la Commission du 19.12.2022]. La charge d’intérêt annuelle pour ces prêts présentée ci-dessus est donc une estimation fondée sur les conditions de financement actuelles.

Les passifs éventuels découlant du programme d’«assistance macrofinancière +» (AMF+) en faveur de l’Ukraine 30 , adopté en décembre 2022, et pour lequel 15 milliards d’EUR de prêts ont été accordés à ce jour en 2023, ne sont pas non plus provisionnés comme des prêts AMF traditionnels. Il s’agit du seul programme d’assistance financière en faveur d’un pays tiers pour lequel les montants empruntés sont couverts par un filet de sécurité provenant de la marge de manœuvre budgétaire de l’Union.

Si on se projette au-delà de 2027, compte tenu de l’encours de tous les prêts à la fin de 2022, pour la période 2028-2053, les remboursements annuels (principal + intérêts) liés aux prêts couverts par la marge de manœuvre sous le plafond permanent des ressources propres s’élèvent en moyenne à 4,6 milliards d’EUR. Les remboursements annuels moyens (principal + intérêts) des prêts au titre de la FRR couverts par la marge de manœuvre sous le plafond temporaire des ressources propres s’élèvent à 2,1 milliards d’EUR sur la même période.

2.4 Vue d’ensemble des passifs éventuels à la fin de 2022

Fin 2022, le budget de l’UE était exposé à des passifs éventuels d’un montant total de 312 milliards d’EUR (dont plus de 206 milliards d’EUR correspondant aux prêts accordés aux États membres et aux pays tiers et 106 milliards d’EUR correspondant aux garanties fournies dans le cadre d’InvestEU, de l’EFSI, du FEDD, du FEDD+ et du MPE). Le risque le plus important pour le budget de l’UE provenait des programmes d’assistance financière destinés aux États membres.

Illustration 1— Ventilation des passifs éventuels par source au 31 décembre 2022

(*) Sur la base du montant total de la «garantie disponible signée avec des contreparties» (voir le tableau 1).

L’importance croissante des garanties budgétaires et des programmes d’assistance financière pour la mise en œuvre des politiques de l’UE est démontrée par la hausse substantielle (40 %) du montant total des passifs éventuels entre la fin de l’exercice 2021 et la fin de l’exercice 2022. L’assistance financière aux pays tiers a presque doublé (+ 96 %), principalement en raison des efforts exceptionnels déployés pour soutenir financièrement l’Ukraine.

Les passifs éventuels découlant des programmes de garantie budgétaire ont également considérablement augmenté (+ 75 %) en raison de l’entrée dans la phase de mise en œuvre d’InvestEU et du FEDD+. Une augmentation modérée des prêts aux États membres (+ 23 %) a également été enregistrée, notamment en raison des décaissements supplémentaires de prêts au titre de la FRR.

Illustration 2 — Ventilation des passifs éventuels par source à la fin de 2021 et 2022 (en milliards d’EUR)

Les passifs éventuels de l’UE devraient encore augmenter d’ici la fin de 2023 en raison du soutien supplémentaire aux pays tiers, du décaissement supplémentaire de prêts au titre de la FRR et de la poursuite de la mise en œuvre d’InvestEU et du FEDD+.

3.Évaluation de la viabilité des passifs éventuels de l’UE

3.1 Cadre d’évaluation

Sans préjudice de l’évaluation du provisionnement de certains passifs financiers sur toute leur durée de vie, requise lorsque des passifs sont contractés, l’article 210, paragraphe 3, du règlement financier dispose que «les passifs éventuels découlant de garanties budgétaires ou de l’assistance financière qui sont supportés par le budget sont jugés supportables si leurs prévisions d’évolution pluriannuelle sont compatibles avec les limites définies par le règlement fixant le cadre financier pluriannuel prévu à l’article 312, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et le plafond des crédits annuels pour paiements énoncé à l’article 3, paragraphe 1, de la décision 2014/335/UE, Euratom» (c’est-à-dire les plafonds du CFP et le plafond des ressources propres).

En d’autres termes, les ressources que l’UE est en mesure de prélever en une seule année au titre de l’actuel CFP (plafond des ressources propres) doivent suffire à financer les dépenses découlant du CFP ainsi que de tout passif éventuel.

En particulier, les paiements relatifs aux passifs éventuels provisionnés pour les garanties budgétaires et l’assistance financière aux pays tiers doivent être financés à partir des provisions établies et de tout autre paiement prévu au titre du CFP. La section 3.2 du présent rapport contient l’évaluation visant à déterminer si les provisions disponibles suffisent à financer les paiements prévus et imprévus découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers pour les passifs tels qu’ils étaient chiffrés fin 2022.

Les paiements liés à la matérialisation de passifs éventuels découlant de l’assistance financière aux États membres de l’UE couverte par la marge de manœuvre 31 peuvent être financés par une mobilisation de ressources propres supplémentaires jusqu’à concurrence du plafond établi dans la décision relative aux ressources propres. La différence entre le plafond des ressources propres et les ressources propres nécessaires pour financer le budget de l’UE (appelée «marge de manœuvre») représente la capacité financière de l’UE à couvrir les sorties supplémentaires liées à la matérialisation de passifs éventuels découlant de l’assistance financière aux États membres couverte par la marge de manœuvre. Le cadre d’évaluation pour cet ensemble de passifs éventuels a été décrit en détail dans le rapport de 2021 32 . Les résultats de l’évaluation de la viabilité des passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre existant fin 2022 sont présentés à la section 3.3 ci-dessous. La décision relative aux ressources propres de 2020 relève temporairement le plafond des ressources propres afin de couvrir les passifs contractés au cours de la mise en œuvre de NextGenerationEU, y compris les passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre qui découlent des prêts accordés aux États membres au titre de la FRR.

3.2 Évaluation de la viabilité des passifs éventuels provisionnés

a) Provisionnement disponible à la fin de 2022

Les passifs éventuels découlant des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers sont provisionnés dans le budget de l’UE sur la base d’une évaluation prudente des pertes attendues pour chaque instrument, plus un coussin de sécurité supplémentaire (pour couvrir une partie des pertes imprévues). Les provisions protégeant le budget de l’UE contre les pertes susceptibles de découler des garanties budgétaires et de l’assistance financière aux pays tiers sont détenues dans le FCP. Au 31 décembre 2022, le FCP était composé de 14 compartiments, dont ceux pour tous les programmes de garantie en cours, celui pour les anciens prêts MPE, Euratom et AMF (l’ancien Fonds de garantie relatif aux actions extérieures ou GFEA) et ceux pour les prêts AMF et Euratom postérieurs à 2020.

En particulier, les prêts AMF et Euratom sont couverts par différents compartiments du FCP:

-les expositions anciennes (7,7 milliards d’EUR de prêts AMF et 300 millions d’EUR de prêts Euratom) sont couvertes par le compartiment GFEA;

-les nouveaux prêts AMF (1,2 milliard d’EUR) engagés en 2022 sont couverts par le compartiment AMF post-2020 33 ;

-les prêts AMF exceptionnels à l’Ukraine, d’un montant de 6 milliards d’EUR (AMF I 34 et AMF II 35 exceptionnelles), figurent dans un compartiment distinct nouvellement créé compte tenu de leur structure spéciale de partage des risques. Pour mémoire, un taux de couverture de 70 % est prévu pour cette enveloppe exceptionnelle de prêts AMF à l’Ukraine: 9 % sous forme de provisions versées provenant du budget de l’UE et 61 % sous la forme de garanties des États membres appelables pour les deuxièmes pertes (voir encadré nº 1 ci-dessous).

Au 31 décembre 2022, la valeur de marché des actifs nets du FCP s’élevait à 14,39 milliards d’EUR, contre 12,31 milliards d’EUR au 31 décembre 2021 36 . Pour les années restantes de ce CFP, la Commission a déjà affecté d’autres provisions au FCP (en particulier des provisions relatives à InvestEU et au FEDD+), ce qui entraînera une nouvelle augmentation du FCP.

Les actifs du FCP sont actuellement investis conformément aux lignes directrices pour la gestion des actifs dans le but de préserver le capital sur l’horizon d’investissement du fonds. Le portefeuille est composé d’instruments du marché monétaire libellés en euros et de titres à revenu fixe libellés en euros et en dollars des États-Unis.

La forte hausse, sans précédent et inattendue, des taux d’intérêt a entraîné une réduction de la valeur de marché du portefeuille du FCP d’environ 8,8 % en 2022, principalement en raison de moins-values non réalisées.

Toutefois, à plus long terme, des taux d’intérêt plus élevés devraient créer les bases d’un rendement positif durable des investissements et faire que le FCP soit bien placé pour récupérer au cours des prochaines années une grande partie de la valeur perdue.

Afin d’améliorer encore le profil de rendement/risque à long terme du FCP, la Commission a continué d’œuvrer en 2022 à la diversification des actifs et a intégré de petites expositions sur actions dans la référence du FCP. La référence du FCP a également été mise à jour afin de renforcer l’orientation ESG (environnementale, sociale et de gouvernance) du portefeuille 37 .

b) Évaluation de la viabilité des garanties budgétaires

À titre préliminaire, il convient de noter que les garanties budgétaires de l’UE peuvent différer considérablement par les objectifs stratégiques poursuivis et par le profil de risque des opérations sous-jacentes soutenues au titre d’un programme donné. Cela peut avoir pour conséquence un niveau de provisionnement différent, par programme, fondé sur la valeur en risque (VaR) 38 sur la durée de vie avec un certain pourcentage (prédéfini) de niveau de confiance afin de garantir une couverture appropriée des pertes potentielles. Bien que, dans certains cas, les provisions disponibles à la fin de 2022 aient été légèrement inférieures aux VaR respectives selon le niveau de confiance applicable, la conclusion selon laquelle le provisionnement est adéquat est étayée par plusieurs éléments, dont la phase du cycle de vie dans laquelle se trouve la garantie (entièrement constituée ou non entièrement constituée), le fait que les valeurs de marché du FCP étaient affectées par des pertes non réalisées, et, pour le MPE, les règles de provisionnement spécifiques.

Plus précisément, sur la base des données disponibles relatives aux pertes nettes sur la durée de vie au 31 décembre 2022 concernant les garanties budgétaires en place à cette date, il est possible de tirer les conclusions suivantes 39 :

-en ce qui concerne l’EFSI, les résultats de l’analyse des risques réalisée sur la base d’un modèle de risque de crédit pour les opérations de prêt liées aux infrastructures et à l’innovation et du jugement d’experts pour les actions et les produits de dette du volet «PME» indiquent une VaR de 8 977 800 000 EUR à un niveau de confiance de 95 % sur la durée de vie. Ce montant est globalement conforme à la valeur de marché du compartiment EFSI du FCP (8 570 691 859 EUR), compte tenu notamment du fait que le compartiment EFSI du FCP enregistrera des revenus 40 en 2023 et qu’il a, en raison de la hausse des taux d’intérêt sur les marchés, été confronté à des pertes en 2022, mais non réalisées;

-en ce qui concerne le FEDD, les résultats de l’analyse des risques indiquent une VaR sur la durée de vie d’un montant de 766 824 213 EUR au niveau de confiance visé de 90 %. Ce montant est légèrement supérieur à la valeur de marché du compartiment FEDD du FCP à la fin de 2022 (728 175 822 EUR), où ce compartiment a déclaré un montant total d’environ 75 millions d’EUR de moins-values non réalisées. Le FEDD est toujours en phase de croissance;

-en ce qui concerne le MPE, les résultats de l’analyse des risques indiquent une VaR sur la durée de vie de 3 863 044 953 EUR à un niveau de confiance de 90 %. Ce montant dépasse le provisionnement correspondant dans le compartiment du FCP (au 31 décembre 2022, la partie du compartiment GFEA correspondant, au prorata, au MPE s’élevait à 2 118 601 769 EUR). Il convient de noter que le MPE est un ancien instrument sans niveau de confiance prédéfini qui suit des règles spécifiques en matière de sous-provisionnement et d’excédent de provisionnement. Le compartiment GFEA (dans lequel le MPE est hébergé) est renfloué sur une base annuelle si le provisionnement tombe en dessous de 9 % de l’encours des montants décaissés garantis. À cet égard, il convient de rappeler que le MPE consiste en prêts amortissables à longs délais de remboursement, où les pertes tendent à se cristalliser de manière non brutale. En outre, le provisionnement des prêts réaffectés pour soutenir l’Ukraine est fixé à 70 % et sera versé dans un compartiment de provisionnement cantonné au cours des prochaines années.

c) Évaluation de la viabilité des prêts provisionnés accordés à des pays tiers

La composition de l’encours du portefeuille de prêts AMF aux pays tiers comprend des prêts accordés à un ensemble diversifié de pays candidats et candidats potentiels à l’adhésion à l’UE, de pays et de territoires couverts par la politique européenne de voisinage et d’autres pays tiers qui jouent un rôle déterminant dans la stabilité régionale et qui revêtent une importance stratégique pour l’Union et sont politiquement, économiquement et géographiquement proches de l’Union. Les montants de provisionnement disponibles pour les différents engagements au titre de l’AMF, conformément au taux prévu par les actes législatifs pertinents prévoyant ces prêts, semblent adéquats si l’on tient compte des facteurs suivants:

-l’absence de défauts de paiement au cours de l’exercice 2022 ainsi qu’au cours des exercices précédents;

-l’ajustement des niveaux de provisionnement pour tenir compte des risques accrus propres à chaque pays, comme dans le cas des AMF 1 et 2 pour l’Ukraine;

-la structure des échéances des prêts liés aux pays tiers bénéficiant d’une assistance financière, lesquelles sont raisonnablement bien réparties sur le CFP actuel et les CFP ultérieurs, ce qui garantit que l’incidence de tout défaut de remboursement des montants dus à l’Union par les bénéficiaires de prêts soit étalée dans le temps et puisse être prise en charge par les provisions disponibles;

-le couplage entre les prêts AMF traditionnels et les programmes du FMI et l’évaluation connexe de la soutenabilité de la dette. Le décaissement des tranches de prêts AMF a pour condition un bilan satisfaisant en ce qui concerne la mise en œuvre de ces programmes, qui visent à garantir la viabilité financière du pays tiers et, partant, le remboursement des fonds de l’Union. Pour ce qui est des prêts AMF à l’Ukraine, l’absence d’exigence formelle d’un programme du FMI est compensée par une relation de travail étroite avec les autorités ukrainiennes en ce qui concerne leur gestion des finances publiques, par une grande attention accordée à la soutenabilité de la dette de l’Ukraine et par un niveau élevé de provisionnement ainsi que par les couvertures budgétaires supplémentaires correspondantes pour ces prêts spécifiques.

Dans le même temps, l’Ukraine a bénéficié du soutien du FMI au cours de la période de disponibilité de l’opération d’AMF exceptionnelle, sous la forme à la fois d’un décaissement au titre du guichet de financement des ripostes aux chocs alimentaires dans le cadre de l’instrument de financement rapide en octobre 2022 et de l’approbation du suivi du programme sans décaissement avec la participation du conseil d’administration (Program Monitoring with Board Involvement, ou PMB) en décembre 2022. La conclusion fructueuse du PMB a constitué une étape importante vers l’approbation du dispositif de financement («à part entière») dans le cadre du mécanisme élargi de crédit (MEDC) en mars 2023.

3.3 Évaluation de la viabilité des passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre

La capacité du budget de l’UE à faire face à une situation dans laquelle l’exposition liée aux passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre se matérialiserait est évaluée en appliquant le cadre visé au point 3.1 ci-dessus.

En ce qui concerne les passifs au titre de NextGenerationEU, le plafond des ressources propres a été relevé de 0,6 % du RNB de l’UE exclusivement pour garantir ces émissions. Cela garantit que l’UE a les moyens de rembourser les intérêts et le principal de la dette émise pour financer le soutien non remboursable au titre de NextGenerationEU (subventions au titre de la FRR) et les prêts accordés aux États membres au titre de la FRR. Étant donné que le soutien non remboursable au titre de NextGenerationEU sera payé au moyen de montants inclus dans la future programmation budgétaire annuelle, seuls les prêts au titre de la FRR représentent des passifs éventuels. La marge de manœuvre est donc calculée en incluant l’ensemble des passifs au titre de NextGenerationEU, mais l’analyse de sensibilité exposée dans la présente section porte spécifiquement sur la matérialisation des passifs éventuels découlant des prêts au titre de la FRR, conformément aux exigences de l’article 210, paragraphe 3, du règlement financier.

La première étape consiste à établir un scénario principal (scénario de référence) correspondant à l’évolution attendue des dépenses et de la capacité financière de l’UE pour les années allant jusqu’en 2027, conformément au rapport sur les prévisions à long terme relatives aux besoins de recettes et dépenses budgétaires (illustration 3 ci-dessous) 45 . Si l’on exclut l’exercice budgétaire en cours, la marge de manœuvre disponible pour couvrir les passifs éventuels existants et nouveaux sur la période 2024-2027 est, en moyenne, d’environ 97,4 milliards d’EUR par année pour la marge en dessous du plafond des ressources propres de 1,40 % du RNB de l’UE et d’environ 109,1 milliards d’EUR par année pour le plafond temporaire de 0,6 % du RNB de l’UE.

Une fois le scénario principal établi, des tests supplémentaires évaluent la viabilité des passifs éventuels existants dans le cadre de scénarios extrêmes pour la période 2023-2027.

1)Test de résistance sur l’économie. Dans le scénario principal, le RNB suit les projections pour la croissance réelle et l’inflation établies dans les prévisions économiques européennes du printemps 2023 de la Commission 46 . Pour le test de résistance, les taux de croissance nominale projetés sont inférieurs d’un point de pourcentage par rapport au scénario de référence pour chaque année de la période considérée 47 . Cela réduit la valeur nominale du plafond des ressources propres et donc la marge de manœuvre disponible à raison de 6,5 milliards d’EUR par an pour les montants «non budgétisés» (marge de manœuvre) sous le plafond permanent des ressources propres et de 2,8 milliards d’EUR sous le plafond temporaire de NextGenerationEU.

2)Test de résistance sur le volet «recettes» du budget. Ce scénario extrême évalue si la marge de manœuvre disponible serait suffisante dans une situation où tous les passifs éventuels couverts par la marge de manœuvre se matérialiseraient en même temps. Concrètement, cela signifie que tous les États membres bénéficiant de programmes d’assistance financière manqueraient simultanément à leur obligation d’honorer leurs remboursements à l’échéance 48 . Les montants en jeu reflètent les calendriers de remboursement à la fin de 2022 (voir le tableau 4 ci-dessus). Il s’agit d’un scénario très improbable, qui ne tient pas compte de toutes les mesures que peut prendre la Commission pour éviter une telle situation (par exemple un rééchelonnement de la dette et une gestion active de la trésorerie). Dans ce scénario, la marge de manœuvre sous le plafond permanent des ressources propres serait réduite de 4,3 milliards d’EUR. Les passifs éventuels découlant des prêts au titre de la FRR dans le cadre de NextGenerationEU seraient faibles pendant la période considérée (environ 0,6 milliard d’EUR par an de paiements d’intérêts), étant donné que le remboursement du montant principal de ces prêts ne débutera qu’en 2032.

3)Test de résistance sur le volet «dépenses» du budget. Dans ce scénario, en ce qui concerne le CFP, les dépenses sont projetées à leur maximum théorique (c’est-à-dire les plafonds maximaux possibles pour les paiements du CFP et tous les instruments spéciaux individuels). Il est important de souligner que cela ne correspond pas à une prévision selon une approche ascendante et n’est pas lié à des attentes réelles concernant l’évolution des paiements de l’UE, et qu’en ce qui concerne le volet «dépenses» du budget, toute décision d’augmenter les dépenses (dans les limites des plafonds du CFP) nécessite une proposition de la Commission et l’approbation du Parlement européen et du Conseil. En ce qui concerne les dépenses du budget de l’UE destinées à honorer les obligations de remboursement liées au soutien non remboursable au titre de NextGenerationEU, il n’existe pas de plafond spécifique des dépenses dans le CFP 2021-2027 49 . Par conséquent, en ce qui concerne les remboursements de la dette au titre de NextGenerationEU, l’hypothèse du présent test de résistance est que toutes les émissions au titre de NextGenerationEU arrivant à échéance au cours d’une année donnée sont remboursées. Les refinancements prévus de la dette ne sont donc pas pris en considération dans cette situation hypothétique 50 . Ce test de résistance montre que la marge de manœuvre est suffisante dans le scénario où les dépenses atteignent le maximum théorique. La marge de manœuvre sous le plafond permanent des ressources propres qui en résulterait serait de 81,3 milliards d’EUR en moyenne, soit 16,1 milliards d’EUR de moins que dans le scénario de référence. La marge de manœuvre sous le plafond temporaire des ressources propres de 0,6 % du RNB de l’UE qui garantit les émissions au titre de NextGenerationEU serait réduite de 9,8 milliards d’EUR par an en moyenne et s’établirait à un niveau de 99,3 milliards d’EUR en moyenne sur la période 2024-2027.

4)Un test de résistance combiné sur les conditions économiques, les recettes et les dépenses. Il s’agit d’un scénario extrême combinant tous les scénarios défavorables décrits aux trois points ci-dessus. Il réduirait la marge de manœuvre sous le plafond permanent à 70,6 milliards d’EUR en moyenne sur la période 2024-2027 et à 96,0 milliards d’EUR pour le plafond temporaire. Ce montant semble constituer un ample coussin de sécurité en ce qui concerne la capacité financière de l’UE à couvrir ses passifs (découlant aussi bien des opérations au titre de NextGenerationEU que des autres opérations), même dans l’hypothèse de chocs économiques profonds, d’une augmentation des dépenses budgétaires ou de l’apparition de nouveaux passifs éventuels.

Les résultats détaillés pour le scénario de référence et les scénarios des tests de résistance sont fournis en annexe.

Illustration 3 — Plafond des ressources propres et besoins en ressources propres dans le cadre d’un scénario de référence et d’une combinaison de tests de sensibilité pour le plafond permanent de 1,4 % du RNB de l’UE.

Illustration 4 — Plafond des ressources propres et besoins en ressources propres dans le cadre d’un scénario de référence et d’une combinaison de tests de sensibilité pour le plafond temporaire de 0,6 % du RNB de l’UE.

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