COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.11.2023
COM(2023) 707 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Synthèse des plans stratégiques relevant de la PAC pour la période 2023-2027:
effort conjoint et ambition collective
| CELEX | 52023DC0707 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 23 novembre 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 23.11.2023
COM(2023) 707 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
Synthèse des plans stratégiques relevant de la PAC pour la période 2023-2027:
effort conjoint et ambition collective
1.INTRODUCTION
Les plans stratégiques relevant de la politique agricole commune (PAC) (ci-après les «plans stratégiques») sont le principal outil de mise en œuvre de la PAC entre 2023 et 2027. Rédigés par les États membres et approuvés par la Commission, qui veille à ce que les objectifs généraux de l’Union soient remplis, les plans stratégiques soutiennent l’agriculture et les zones rurales, avec un budget public total de 307 milliards d’EUR alloué au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (montant qui inclut le cofinancement national).
En introduisant ces nouveaux plans stratégiques, qui constituent un outil de planification unique, les législateurs de l’Union donnent une nouvelle orientation à la mise en œuvre de la PAC, qui visera désormais les résultats, et non plus la conformité. Par conséquent, les États membres ont utilisé les instruments de la PAC prévus par les deux fonds (paiements directs, interventions en faveur de certains secteurs et aide au développement rural) pour concevoir, pour chacun des 10 objectifs spécifiques énoncés dans le règlement relatif aux plans stratégiques 1 , une logique d’intervention fondée sur l’analyse des forces, des faiblesses, des opportunités et des menaces (SWOT) présentes sur leur territoire respectif, et des besoins qui sont les leurs. Au terme d’un dialogue structuré 2 , la Commission a examiné les plans qui lui ont été présentés et a transmis ses observations à chaque État membre avant d’approuver les projets de plans révisés à la fin de 2022 3 .
La législation relative à la PAC a prévu des garanties qui encadrent le champ d’action des États membres afin de faire respecter des conditions de concurrence équitables et de défendre une ambition collective. Cela passe par: i) des définitions communes et des types d’intervention communs; ii) des exigences minimales; iii) des cadres de performance communs; iv) des niveaux de dépenses obligatoires minimaux en faveur: des petites et moyennes exploitations agricoles; des jeunes agriculteurs; de l’environnement, du climat et du bien-être animal; et de l’outil LEADER pour un développement local intégré; v) l’intégration de la législation en faveur de l’environnement et du climat dans la planification et la conception des plans stratégiques. Par rapport à la période précédente, la PAC doit cette fois apporter une contribution globale plus importante à la réalisation des objectifs en matière d’environnement et de climat. Chaque plan stratégique fixe des objectifs en termes de résultats attendus en utilisant les indicateurs communs de l’Union et en misant sur le soutien apporté par le FEAGA et par le Feader. Les valeurs cibles, la spécification des interventions et les exigences diffèrent toutefois selon les plans stratégiques, traduisant la diversité des besoins et des préférences des États membres.
En répondant à ces besoins spécifiques, les plans stratégiques sont censés cadrer avec la législation et les engagements de l’Union en matière d’environnement et de climat et y contribuer, en particulier avec les valeurs cibles de l’Union pour 2030 établies dans la stratégie «De la ferme à la table» et dans la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité 4 , ainsi qu’avec d’autres instruments nationaux et de l’Union. Les règles obligatoires sont déterminantes à cet effet, notamment l’affectation d’au moins 25 % des paiements directs pour les programmes écologiques et d’au moins 35 % des dépenses du Feader en faveur du climat, de l’environnement et du bien-être animal, et ce dans chaque plan stratégique. Par ailleurs, les actions menées au titre de la PAC devraient contribuer, à hauteur de 40 % des fonds de l’Union réservés à la PAC, à la réalisation des objectifs en matière de climat, cette contribution étant calculée en utilisant la méthode établie 5 .
Le présent rapport répond à la demande des législateurs de l’Union 6 , qui prient la Commission de rédiger une synthèse des 28 plans stratégiques approuvés 7 afin d’évaluer l’effort conjoint et l’ambition collective des États membres pour atteindre les objectifs spécifiques de la PAC. Ce rapport examine également la contribution des plans stratégiques à la réalisation des valeurs cibles de l’Union pour 2030 qui sont fixées dans la stratégie «De la ferme à la table» et dans la stratégie de l’Union en faveur de la biodiversité. Il s’appuie sur la vue d’ensemble dont dispose la Commission des plans stratégiques approuvés 8 et s’inspire d’une étude qui recense et analyse les plans 9 tels qu’ils ont été approuvés (à la fin de 2022) au début de la période de mise en œuvre.
Le présent rapport examine les efforts combinés de ces plans pour atteindre les objectifs de la PAC en analysant les besoins et la logique d’intervention choisie par les États membres. L’analyse porte essentiellement sur les priorités des plans, leur dotation financière, leurs valeurs cibles et leurs exigences, ainsi que sur les pratiques volontaires.
Le présent rapport est publié alors que les plans n’en sont qu’à leur première année de mise en œuvre et que les données relatives aux pratiques adoptées par les agriculteurs et autres bénéficiaires ne seront pas connues avant 2025. Dès lors, il se fonde sur les valeurs des indicateurs prévues dans les plans stratégiques approuvés et sur une estimation qualitative des effets potentiels qu’auront les choix posés. Les effets réels dépendront, eux, des incidences cumulées des interventions et ne pourront être déterminés qu’au moyen d’évaluations. Ces effets devront être considérés en lien avec ceux des autres instruments nationaux et de l’Union qui répondent aux besoins recensés dans les plans stratégiques ainsi qu’avec d’autres facteurs externes.
Étant donné qu’il est fondé sur les versions approuvées des plans stratégiques (fin 2022), le présent rapport ne rend pas compte de certaines conséquences que les perturbations causées par la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine provoquent sur la mise en œuvre des plans stratégiques. C’est le cas des dérogations temporaires et exceptionnelles prévues en 2023 aux nouvelles exigences en matière de rotation des cultures et de part minimale des terres arables consacrée aux zones et éléments non productifs en ce qui concerne les terres en jachère et la production alimentaire 10 . Par ailleurs, en 2023, les États membres ont commencé à introduire des modifications dans leurs plans stratégiques 11 . La Commission a évalué ces modifications et a rappelé qu’elles ne devaient pas rabaisser le niveau global de la contribution environnementale qui l’avait conduite à approuver les plans en 2022; la Commission a néanmoins accepté les modifications correctement ciblées et justifiées.
Le présent rapport n’est qu’une étape dans le processus plus large d’évaluation de la performance de la PAC, sur la base des enseignements tirés de la période 2014-2020, tels qu’ils sont présentés dans le rapport de la Commission sur la performance de la PAC pour cette période 12 . D’autres informations proviendront: i) des données relatives à la mise en œuvre au niveau des bénéficiaires de la PAC à partir de 2025; ii) de l’évaluation du nouveau modèle de mise en œuvre en 2025; iii) des évaluations intermédiaires en 2026; iv) des rapports annuels de performance; et v) de l’évaluation ex post en 2031 13 .
2.SYNTHÈSE DES PLANS STRATÉGIQUES RELEVANT DE LA PAC ET DE L’EFFORT CONJOINT POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS DE LA PAC
2.1. Favoriser le développement d’un secteur agricole intelligent, compétitif, résilient et diversifié garantissant la sécurité alimentaire sur le long terme
Le soutien du revenu découplé reste un instrument essentiel à la viabilité des exploitations tant dans la conception du règlement relatif aux plans stratégiques que dans les plans stratégiques mêmes. Malgré la modernisation et la consolidation des exploitations en cours depuis plusieurs années, le revenu agricole reste très inférieur au salaire moyen dans le reste de l’économie. Les revenus du marché sont la première source de revenu pour les exploitations, mais l’aide de la PAC apporte un soutien important dans de nombreux secteurs et États membres, représentant 23 % des revenus agricoles en moyenne en 2020.
Conformément à l’article 39 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, l’une des principales caractéristiques de la PAC est qu’elle doit assurer un niveau de vie équitable aux agriculteurs. Compte tenu des dotations budgétaires nationales prédéfinies pour 2023-2027, les paiements directs restent l’outil financier majeur des plans stratégiques. Dans l’ensemble, les plans stratégiques prévoient un effort conjoint important pour soutenir les revenus agricoles, garantir une répartition plus équitable de cette aide entre les petites exploitations et réduire les disparités de revenus dans les secteurs les plus vulnérables et les régions défavorisées.
Dans tous les plans, l’aide sous forme de paiements directs est conditionnée au respect d’exigences en matière d’agriculture durable sur le plan environnemental (conditionnalité renforcée 14 ) qui sont plus strictes que celles de la période précédente (2014-2022). Les secteurs vulnérables, les régions défavorisées et les groupes tels que les petits agriculteurs ou les jeunes agriculteurs reçoivent une aide majorée. Ces instruments de stabilisation des revenus contribuent à la sécurité alimentaire et au maintien de l’activité agricole dans toutes les zones géographiques, apportant une réponse à des défis à long terme, à savoir pérenniser l’emploi dans les zones rurales éloignées, soutenir les secteurs et les pratiques agricoles qui garantissent des moyens de subsistance tout en préservant les paysages, et freiner l’abandon des terres et le dépeuplement des campagnes.
Bien que les dotations financières destinées à l’aide au revenu aient été revues à la baisse pour la période 2023-2027, la part de surfaces agricoles bénéficiant d’une aide devrait légèrement augmenter par rapport à la période précédente (pour atteindre 89 % des terres agricoles de l’Union soumises à la conditionnalité).
Alors que, plus que jamais, l’ambition est d’intégrer l’équité dans le cadre législatif de l’Union, la convergence des niveaux d’aide au revenu au sein des États membres qui recourent encore aux niveaux de paiement «historiques» a été renforcée. Tous les États membres, à l’exception de cinq d’entre eux, doivent atteindre le même niveau d’aide de base au revenu pour un développement durable par hectare (taux forfaitaire) dans leurs exploitations agricoles d’ici 2027. Ce faisant, le niveau plus élevé de ressources allouées à l’aide redistributive complémentaire au revenu pour un développement durable (CRISS) renforce l’aide au revenu dont bénéficient directement les petites et moyennes exploitations agricoles. Les paiements directs additionnels par hectare pour les exploitations agricoles éligibles d’une taille inférieure à la moyenne sont en hausse dans la plupart des États membres. Depuis qu’il est devenu obligatoire de redistribuer l’aide au revenu, la dotation financière totale réservée à l’aide redistributive complémentaire au revenu pour un développement durable à des fins de redistribution a considérablement augmenté par rapport à la période précédente, de sorte qu’elle représente désormais 10,7 % des paiements directs, 20 milliards d’EUR supplémentaires étant prévus pour les paiements directs qui ciblent les petites exploitations. Cet effet redistributif favorable à une plus grande équité est encore plus marqué dans certains États membres qui ont, selon les cas, plafonné ou réduit les paiements de base et autres paiements en faveur des grandes exploitations (11 plans stratégiques).
Une tendance s’observe dans l’Union qui consiste à compléter l’aide au revenu apportée à l’agriculture dans les zones soumises à des contraintes naturelles ou à d’autres contraintes. Cette mesure compense les coûts plus élevés liés à la production de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux dans des zones où les conditions (climat, sol ou autres) sont défavorables, comme les zones montagneuses ou les territoires exposés au froid ou à la sécheresse. Elle contribue ainsi à perpétuer l’activité agricole dans ces zones et influence positivement les facteurs socio-économiques. Les exploitations agricoles situées dans des zones soumises à des contraintes naturelles ou à d’autres contraintes, les zones montagneuses en particulier, pratiquent généralement une agriculture moins intensive et exploitent les terres en respectant davantage l’environnement et la biodiversité (prairies, cultures protéagineuses et terres en jachère, par exemple) 15 . Dans les zones où les systèmes agricoles extensifs et à faible consommation d’intrants sont plus répandus, l’aide permet de lutter contre le risque d’abandon des terres et contribue ainsi à préserver certaines conditions environnementales.
En garantissant un niveau de revenu minimal aux bénéficiaires de la PAC, les paiements directs permettent également de stabiliser les revenus du secteur. Les choix des États membres laissent transparaître une volonté de se réorienter vers des outils plus ciblés pour gérer la volatilité des revenus. Dans tous les plans stratégiques sauf un, moins de 2 % des dépenses totales au titre de la PAC sont consacrées aux outils de gestion des risques. La part des exploitations qui reçoivent une aide pour leurs outils de gestion des risques est appelée à augmenter, ce qui tranche avec le passé. Toutefois, cela ne concerne que 14 % de l’ensemble des exploitations de l’Union concentrées dans un petit nombre d’États membres.
La lenteur de la croissance (voire, dans certains cas, la stagnation) de la productivité agricole reste un problème dans de nombreux États membres, une situation aggravée par le fait que les coûts (en particulier de la main-d’œuvre et de la terre) sont élevés dans certains secteurs. Les plans stratégiques donnent la priorité à la croissance de la productivité et à l’adoption de pratiques et technologies innovantes. Quelque 400 000 bénéficiaires (4 % des exploitations de l’Union) devraient recevoir une aide pour des investissements productifs (essentiellement dans les exploitations). Tous les plans stratégiques prévoient cette aide, ce qui témoigne d’un effort conjoint accru pour moderniser les exploitations, renforcer la compétitivité du secteur et relever les défis dans les domaines de l’environnement, du climat et du bien-être animal. Les investissements en faveur de l’adaptation au changement climatique et de l’amélioration des conditions environnementales pour que celles-ci contribuent à la productivité – l’état de santé des sols, par exemple – gagnent en importance et devront faire l’objet d’une plus grande attention. L’aide ciblée en faveur des investissements, de la coopération et des connaissances qui doivent aider les agriculteurs à utiliser et à adopter des outils et des systèmes numériques reste plutôt limitée.
Le soutien aux instruments financiers (1 milliard d’EUR) est plus important qu’avant, ce qui facilite l’accès aux investissements, particulièrement pour les petits et les jeunes agriculteurs, pour les coopératives et pour les organisations de producteurs.
Les plans stratégiques tiennent compte des réalités sectorielles distinctes et, en particulier, des difficultés rencontrées par certains secteurs qui tentent, d’une part, de rester viables dans leur contexte régional et, de l’autre, de répondre aux attentes de la société. Les plans stratégiques apportent une aide ciblée au revenu (aide couplée au revenu – ACR) aux secteurs bovin et ovin – sans laquelle ces secteurs seraient déficitaires – ainsi qu’à la filière du veau et au secteur laitier. Une meilleure situation financière devrait permettre à ces exploitations d’investir et de surmonter les difficultés. Si elle préserve une agriculture extensive, l’aide devrait apporter une contribution positive à la biodiversité, tandis que les effets réels de l’aide couplée au revenu sur le climat devront être évalués après la mise en œuvre. Les cultures protéagineuses, les fruits et légumes et certains autres secteurs bénéficient aussi de l’aide couplée.
L’aide couplée au revenu profitera à 21 % des exploitations de l’Union (une part légèrement supérieure à celle de la dernière période), et la dotation financière annuelle moyenne sera plus élevée (6 % de plus qu’en 2022). Au cours de la période considérée, 7 % des dépenses publiques totales au titre de la PAC sont consacrées à cet outil.
Alors que les agriculteurs captent depuis longtemps une part de plus en plus réduite de la valeur ajoutée produite dans l’Union, les plans stratégiques semblent recourir de manière limitée aux outils destinés à améliorer la position des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire – comme le montrent la répartition limitée des ressources et le recours réduit aux outils de coopération et de coordination. Environ 760 000 exploitations agricoles (8 % du total) bénéficieront de l’aide de la PAC pour participer à des groupes de producteurs, à des organisations de producteurs, à des marchés locaux, à des circuits d’approvisionnement courts et à des systèmes de qualité. C’est une avancée pour la plupart des États membres. L’aide apportée aux organisations de producteurs de fruits et légumes reconnues reste importante, tandis que celle apportée aux «autres secteurs» 16 au titre de programmes sectoriels spéciaux, une première depuis la réforme de la PAC, est limitée.
Malgré les efforts financiers déployés pour soutenir des secteurs particuliers (principalement grâce à l’aide couplée ou à des interventions sectorielles), les plans stratégiques ne prévoient pas systématiquement de stratégies sectorielles dans les fonds et instruments pour s’attaquer aux difficultés sectorielles à long terme.
2.2.Contribuer à l’action pour le climat et à la protection des ressources naturelles - Contribuer à mettre un terme à l’appauvrissement de la biodiversité et à l’inverser
Dans leur évaluation des besoins, les États membres mesurent parfaitement les nombreuses difficultés que rencontrent l’agriculture et les zones rurales en matière de climat, d’environnement et de biodiversité. En combinant obligations (conditionnalité renforcée) et interventions volontaires, les plans stratégiques visent à faire adopter plus largement les pratiques agricoles susceptibles de réduire les pressions négatives et de ne pas nuire au climat, aux ressources naturelles et à la biodiversité, et ce de différentes manières:
·les définitions énoncées dans les plans stratégiques («activité agricole», «superficie agricole», «hectare admissible» ou «prairie permanente», par exemple) sont un premier pas pour recevoir une aide de la PAC et fixent certaines obligations minimales. Les enjeux en matière de biodiversité et de climat peuvent être mieux traités qu’avant, étant donné que certains plans s’inscrivent dans un cadre juridique qui accorde une plus grande place à la nature (zones et particularités topographiques non productives, par exemple) ou à certaines activités non dommageables (la paludiculture et l’agrivoltaïsme) dans des zones admissibles, de sorte que ces zones peuvent bénéficier d’une aide, voire d’une protection (le cas échéant), même s’il ne s’agit pas de zones foncièrement agricoles;
·des normes plus strictes en matière de pratiques agricoles seront une condition pour recevoir une aide de la PAC (conditionnalité renforcée) sur 89 % des terres agricoles de l’Union 17 . Pour de nombreux agriculteurs, il s’agit d’un changement majeur: la conditionnalité est renforcée par rapport aux pratiques d’«écologisation» de la période précédente, qui ouvraient droit à une aide sous forme de paiements directs à hauteur de 30 %;
·certains agriculteurs seront récompensés s’ils adoptent, à titre volontaire, d’autres pratiques plus ambitieuses – au-delà des exigences de la conditionnalité – qui visent à alléger les principales pressions pesant sur les ressources naturelles, le climat et la biodiversité. Ces initiatives recevront 32 % des dépenses publiques prévues dans les plans stratégiques (97,6 milliards d’EUR) 18 . De nombreux autres outils viennent compléter l’aide (pluri)annuelle pour améliorer les pratiques agricoles au moyen de programmes écologiques (44,7 milliards d’EUR) et d’engagements agroenvironnementaux et climatiques et autres engagements en matière de gestion (33,2 milliards d’EUR). Il s’agit notamment d’investissements ciblés (8,6 milliards d’EUR) et d’une aide en faveur des zones soumises à des contraintes naturelles ou à d’autres contraintes (9,4 milliards d’EUR) qui, en freinant l’abandon des terres, peuvent indirectement contribuer à préserver la biodiversité des terres agricoles. Le recours à cette aide est volontaire, de sorte que les contributions précises ne seront connues qu’après la mise en œuvre.
Les plans stratégiques sont des outils importants, mais pas les seuls, pour atteindre les objectifs de la stratégie «De la ferme à la table» et de la stratégie en faveur de la biodiversité, qui dépendent également d’autres instruments nationaux et de l’Union. Ils mettent néanmoins en avant la contribution apportée à la réalisation des différents objectifs. Exception faite de l’agriculture biologique, les plans stratégiques ne quantifient généralement pas les aspirations ou contributions nationales à ces objectifs, ce qui témoigne d’une absence d’obligation légale et même, dans certains cas, de certaines difficultés méthodologiques et techniques.
L’Union a diminué les émissions de gaz à effet de serre de l’agriculture de plus de 20 % depuis 1990. Même si les émissions sont plus stables depuis une dizaine d’années, l’efficacité de la production (c’est-à-dire la diminution des émissions par unité de production) a augmenté. Pour renforcer la contribution du secteur agricole européen aux objectifs climatiques de l’Union, les plans stratégiques prévoient de nombreuses mesures portant à la fois sur les puits de carbone et sur les sources d’émissions.
En particulier, au titre de ces plans stratégiques, des efforts majeurs seront déployés en faveur de la séquestration du carbone et du stockage dans les sols et dans la biomasse, au moyen de pratiques qui combinent conditionnalité (avec la protection des zones humides et des tourbières, applicable à tous les États membres dès 2025) et interventions volontaires en ce qui concerne: l’amélioration des sols; la conservation et la gestion des prairies permanentes, des zones humides et des tourbières; et le soutien aux particularités (agro)forestières et topographiques.
Les améliorations en matière de travail du sol, de couverture végétale et de rotation des cultures dictées par la conditionnalité ont élevé le niveau d’ambition des actions volontaires qui reçoivent des fonds pour améliorer la gestion des nutriments. Avec l’aide visant à réduire l’utilisation des engrais minéraux sur environ 15 % des terres agricoles de l’Union et les investissements dans l’agriculture de précision, cela contribue à réduire les émissions de N2O. Dans l’ensemble, 35 % des terres agricoles de l’Union devraient ressentir les effets positifs des actions volontaires menées sur les terres en vue de la séquestration du carbone et de la réduction des émissions de N2O.
L’aide apportée au titre des plans stratégiques aux systèmes d’élevage extensifs permet de préserver non seulement les stocks de carbone mais aussi les paysages traditionnels, tout en améliorant l’autonomie fourragère et les activités économiques sur les terres marginales. De nombreux plans stratégiques reconnaissent explicitement la nécessité de réduire les émissions du bétail (notamment le méthane produit par les ruminants). Les plans stratégiques prévoient en particulier une aide en faveur des investissements dans: l’amélioration du stockage et de la gestion des effluents d’élevage; les équipements d’épandage de lisier à faible taux d’émission; et les digesteurs. À cela s’ajoutera une aide en faveur des améliorations génétiques. Moins de la moitié des plans stratégiques prévoient d’autres formes d’aides (pour le pâturage, l’amélioration des régimes d’alimentation et des additifs destinés à l’alimentation animale, par exemple) et fixent des valeurs cibles (très variables) (2,4 % des unités de gros bétail dans l’Union) pour réduire les émissions de méthane ou d’ammoniac. Les densités de bétail maximales tiennent compte de plusieurs interventions terrestres, y compris également pour l’aide couplée dans certains points névralgiques sur le plan environnemental.
Les plans stratégiques permettent d’accroître la production d’énergie durable essentiellement grâce à l’aide apportée à l’agrivoltaïsme et aux investissements dans la production de biométhane. Compte tenu de la contribution relativement modeste (1 556 MW) au cours de la période, les plans stratégiques ne font que compléter les mesures adoptées en dehors de la PAC.
Les effets combinés de la contribution globale des outils prévus dans les plans stratégiques à l’atténuation du changement climatique restent difficiles à évaluer à ce stade et doivent être considérés conjointement avec ceux des outils nationaux et des instruments de planification dans le domaine du climat qui sont prévus dans les versions révisées du règlement UTCATF 19 et du règlement sur la répartition de l’effort 20 . À cet égard, en 2023, les États membres évaluent la nécessité de réexaminer leurs plans stratégiques à la lumière des nouveaux objectifs énoncés dans le règlement UTCATF et dans le règlement sur la répartition de l’effort 21 , qui leur donnent l’occasion d’évaluer le potentiel d’atténuation du changement climatique de leurs plans compte tenu de l’ambition plus élevée en matière de climat.
Les plans stratégiques mesurent généralement la nécessité d’améliorer la résilience au changement climatique du secteur agricole et de mieux le préparer aux phénomènes météorologiques extrêmes et aux risques hydriques en privilégiant un bétail et des cultures adaptés au climat. Par leur contribution en matière de séquestration de carbone, de protection des sols et de diversification des paysages, les plans stratégiques montrent qu’ils disposent d’un potentiel leur permettant d’agir sur cette résilience.
Face aux problèmes de pénuries d’eau et de sécheresses de plus en plus présents dans de nombreuses régions de l’Union, les plans stratégiques privilégient globalement l’investissement dans le stockage de l’eau et l’irrigation. Des pratiques agricoles destinées à améliorer l’équilibre hydrique sont mises en place sur 4,5 % des terres agricoles de l’Union, et certains États membres dont les besoins dans ce domaine sont plus importants s’attaquent à ce problème en dehors de leurs plans stratégiques. Les approches visant à s’adapter à la diminution des ressources en eau disponibles et à garantir une résilience à long terme (au moyen de solutions naturelles, de mécanismes de rétention d’eau dans les milieux naturels, de cultures nécessitant de moins grandes quantités d’eau, de solutions de réutilisation de l’eau) devront être renforcées et mieux intégrées à la planification stratégique à long terme en matière d’adaptation et de résilience de l’agriculture. Les mesures prises en dehors de la PAC, comme les plans de gestion de district hydrographique, les mesures contre la sécheresse et les mesures d’adaptation, seront également déterminantes à cet égard.
Les plans consacrent un volet important à la protection des sols (en insistant sur l’érosion des sols et sur la charge en matières organiques) et, dans une moindre mesure, à la gestion des nutriments et à la qualité de l’eau. Par rapport aux pratiques antérieures, la conditionnalité demande dans l’ensemble une couverture végétale plus étendue, de meilleures pratiques de travail du sol et une meilleure rotation des cultures, et des bandes tampons plus larges le long des cours d’eau. Elle intègre également des exigences réglementaires en matière de gestion pour la pollution par le phosphate. La plupart des États membres ont élargi, souvent considérablement, la zone ciblée par les mesures volontaires d’amélioration de la qualité du sol (47 % des terres agricoles de l’Union, contre 15 % en 2021). Certaines de ces mesures empêchent directement ou indirectement les pertes de nutriments et conduisent à une meilleure qualité de l’eau. La plupart des plans stratégiques abordent le sujet de la qualité de l’air, principalement grâce à des investissements et à des méthodes d’apport en nutriments qui réduisent les émissions d’ammoniac – avec une couverture toutefois limitée (6 % des terres agricoles de l’Union).
| Contribution aux objectifs du pacte vert Les plans stratégiques apportent une contribution majeure à l’objectif de la stratégie «De la ferme à la table» visant à cultiver 25 % des terres agricoles de l’Union dans le cadre de l’agriculture biologique d’ici 2030. Avant 2027, selon les estimations, 10 % de la superficie agricole de l’Union devrait recevoir une aide à l’agriculture biologique au titre de ces plans (contre 5,6 % en 2020). L’aide en faveur des investissements et de la promotion, mais également de la formation des producteurs biologiques et des services de conseil à leur intention, contribue également à cet objectif. Les initiatives nationales complémentaires (prises dans le cadre des plans d’action nationaux pour l’agriculture biologique) dans les domaines du renforcement des capacités, de l’évolution du marché et des marchés publics participeront à l’objectif de l’Union. Au niveau national, les ambitions annoncées pour cet objectif oscillent entre 5 % et 30 % des terres agricoles. |
| Contribution aux objectifs du pacte vert Les plans stratégiques disposent d’un bon potentiel qui leur permet de contribuer à l’objectif de la stratégie «De la ferme à la table» visant à réduire de 50 % l’utilisation des pesticides chimiques et les risques qui leur sont associés d’ici 2030. La rotation des cultures obligatoire (imposée par la conditionnalité renforcée) facilite la lutte intégrée contre les ennemis des cultures sur toutes les terres arables de l’Union. D’autres éléments de la conditionnalité (l’interdiction des pesticides le long des cours d’eau et l’obligation de laisser les terres en jachère et de préserver les particularités topographiques qui aident à lutter contre les organismes nuisibles, par exemple) y contribuent largement. La mise en place de programmes volontaires ciblés (pour une diversification et une rotation plus larges des cultures, un contrôle biologique, une agriculture biologique et de précision, par exemple) sur 27 % des terres agricoles de l’Union accélèrera la réalisation de cet objectif. Néanmoins, les approches globales de lutte intégrée contre les ennemis des cultures auraient pu être mieux rendues. Les efforts devraient être en grande partie complétés par des mesures au niveau national. Les règles de la conditionnalité renforcée relatives aux bandes tampons le long des cours d’eau et à la gestion des sols, combinées à de nombreuses interventions volontaires en matière de gestion des nutriments, contribueront à la réalisation de l’objectif de la stratégie «De la ferme à la table» visant à réduire de moitié les pertes de nutriments d’ici 2030. Les restrictions liées à l’utilisation d’engrais et l’aide destinée à améliorer la santé et la fertilité des sols ciblent 15 % des terres agricoles de l’Union. Les restrictions à l’utilisation d’engrais bénéficieront souvent d’une aide dans les zones Natura 2000. L’aide prévue dans les plans stratégiques pour accroître l’efficacité des nutriments, notamment grâce à la gestion des effluents et aux technologies de précision, devrait optimiser l’utilisation des engrais. Néanmoins, dans certaines zones concernées par d’importantes pertes de nutriments, ces questions ne reçoivent pas l’attention qu’il faudrait. La possibilité de prendre des mesures compensatoires pour lutter contre la pollution par les nutriments, prévue dans la directive-cadre sur l’eau 22 , reste sous-utilisée. |
D’importants défis restent à relever en ce qui concerne l’état de la biodiversité sur les terres agricoles. Ces défis ont pris une place accrue dans la PAC actuelle, comme en témoignent l’espace élargi laissé à la nature conformément à la nouvelle norme BCAE 8 et l’aide apportée aux agriculteurs pour qu’ils s’engagent de leur propre initiative dans la protection ou la restauration de la biodiversité sur 31 % des terres agricoles de l’Union (par une gestion extensive des prairies et en préservant les particularités topographiques, par exemple). Des programmes écologiques plus étendus s’ajoutent aux engagements agroenvironnementaux et climatiques souvent plus ciblés sur une problématique ou une zone, laissant entrevoir un changement progressif mais d’envergure dans les pratiques agricoles générales.
| Contribution aux objectifs du pacte vert Les plans stratégiques contribuent à accroître la présence de particularités topographiques à haute diversité en vue de la réalisation de l’objectif de la stratégie en faveur de la biodiversité, à savoir 10 % des terres agricoles d’ici 2030. Le renforcement de l’obligation de consacrer au moins 4 % des terres arables à des éléments non productifs marque un changement majeur pour les États membres et les agriculteurs qui dépendaient de ces zones productives (cultures fixatrices d’azote et cultures dérobées) pour atteindre l’objectif d’«écologisation» de la période 2015-2022. Cette règle pourrait à elle seule (sans tenir compte des efforts volontaires supplémentaires) faire en sorte qu’au moins un million d’hectares additionnels soient rendus à la nature. Certains plans stratégiques contribuent à leur manière en soutenant des réseaux écologiques de particularités ou en investissant dans la création de nouvelles particularités topographiques (en plus de maintenir celles qui existent), ce qui crée une valeur ajoutée (a fortiori lorsque l’aide est liée à une formation et à des services de conseil). Reste que, dans l’ensemble, ces efforts méritent une plus grande attention. |
Tous les plans stratégiques contribuent d’une certaine manière aux objectifs énoncés dans les directives «Oiseaux» et «Habitats» de l’Union. Dans l’Union, les zones de prairies protégées contre la conversion et le labourage ont progressé de 9 % et les mesures volontaires pour une gestion améliorée visent à couvrir 25 % des zones Natura 2000. Les régimes ciblés en ce qui concerne les espèces (les mesures en faveur de la coexistence avec de grands carnivores, par exemple) ou la restauration des habitats permettront d’atteindre un état de conservation favorable. Les paiements à titre de compensation pour les restrictions dans les zones Natura 2000 (grâce auxquels les bénéficiaires acceptent plus facilement les restrictions) seront probablement accordés à plus d’agriculteurs, mais leur utilisation pourrait être encore optimisée. Néanmoins, les possibilités de soutenir la préservation des habitats et des espèces ainsi que les mesures recensées dans les cadres d’action prioritaire 23 auraient pu être mieux exploitées.
Même si elle reste sous-développée dans certains plans stratégiques, la coopération entre agriculteurs à l’échelle des paysages a tout le potentiel nécessaire pour maximiser les effets des interventions. Les paiements fondés sur les résultats prévus dans certains plans stratégiques devraient apporter de plus grands avantages (principalement en ce qui concerne les prairies et les prés). La conservation des pollinisateurs sauvages occupe une place plus importante dans les plans stratégiques qu’au cours de la période précédente.
Les plans stratégiques reconnaissent le rôle d’une gestion multifonctionnelle et durable des forêts, mais ne font pas de l’aide à la foresterie une priorité. L’aide financière qui y est consacrée est relativement peu élevée (4,2 milliards d’EUR), car les États membres ont tendance à consacrer d’autres moyens au secteur forestier (des aides d’État et des fonds forestiers nationaux, par exemple), et certains plans stratégiques ne mentionnent pas explicitement l’existence d’une aide.
2.3.Consolider le tissu socio-économique des zones rurales et le bien-être animal
Un tiers des chefs d’exploitation de l’Union étaient âgés de plus de 65 ans en 2020 et la moyenne d’âge était de 57 ans. Les États membres sont conscients qu’il s’agit d’un défi pour la sécurité alimentaire et les moyens de subsistance dans les zones rurales à long terme, et n’ont de cesse d’encourager le renouvellement générationnel en combinant les outils et en consacrant à cette problématique des ressources particulières et une aide prioritaire.
Les plans stratégiques aident quelque 377 000 jeunes agriculteurs à lancer leur activité agricole. Ce nombre est en hausse dans la plupart des États membres. Tous les plans stratégiques ou presque vont au-delà du financement minimal requis, pourtant les montants monétaires absolus consacrés à cette ambition s’inscrivent plutôt dans la continuité de la période précédente. Des améliorations plus tangibles peuvent néanmoins être observées dans les domaines suivants: le ciblage des ressources; l’utilisation des instruments financiers; la conception des différents instruments; et l’utilisation combinée des instruments, dans le cadre d’une approche stratégique visant à obtenir un effet cumulé.
Les subventions et l’aide au revenu sont deux outils essentiels complétés, dans de nombreux plans stratégiques, par des taux d’intensité des investissements plus élevés, bien que les investissements dédiés destinés à aider les jeunes agriculteurs pour qu’ils améliorent leur compétitivité et l’aide au transfert d’exploitation soient peu utilisés. Toutefois, l’utilisation renforcée d’instruments financiers en complément des subventions améliore effectivement l’accès potentiel au financement et les possibilités d’achat de terrains. L’aide complémentaire aux jeunes agriculteurs varie selon les plans stratégiques, mais apporte un complément bienvenu à l’aide de base au revenu et contribue systématiquement à la durabilité économique des exploitations.
Dans ce domaine, les plans ne répondent que partiellement à certains besoins, des mesures étant prévues au niveau national. Cette complémentarité sera déterminante pour aider les jeunes à se lancer dans l’agriculture. Les États membres devraient optimiser cette interaction avec les politiques nationales, compte tenu du rôle capital d’autres politiques dans le renouvellement générationnel et dans la réponse à apporter aux besoins des zones rurales (en matière de santé et d’éducation, notamment).
La part de l’agriculture dans l’emploi rural est en régression, ce qui montre l’importance de créer des opportunités dans l’agriculture, dans la foresterie et dans d’autres secteurs, de manière à stimuler l’esprit d’entreprise et l’interdépendance entre les zones rurales et urbaines. Environ un tiers des plans stratégiques prévoient une aide à l’installation pour les nouveaux agriculteurs afin de faciliter l’accès des nouveaux entrants en général. Parallèlement, les plans stratégiques consacrent des ressources à la création d’emplois dans d’autres secteurs, même si leur contribution globale à la croissance de l’emploi reste assez limitée. Parmi les mesures prévues figurent les investissements non seulement dans la transformation et la commercialisation, et dans la création d’entreprises liées à l’agriculture et à la foresterie, mais aussi dans le tourisme, la bioéconomie et les services sociaux. D’autres fonds de l’Union sont nécessaires pour continuer à accroître le financement de la PAC à cet égard.
La nouvelle conditionnalité sociale offre une garantie en matière de conditions d’emploi décentes et contribue également à l’inclusion sociale. Les paiements au titre de la PAC peuvent être réduits si les bénéficiaires ne respectent pas certaines règles en matière de conditions de travail transparentes et prévisibles ainsi que de santé et sécurité au travail. Une poignée d’États membres appliquent déjà en 2023 cette conditionnalité, qui deviendra obligatoire pour tous dès 2025.
L’égalité des sexes apparaît pour la première fois parmi les objectifs spécifiques de la PAC. Plusieurs plans stratégiques témoignent d’une volonté de progresser dans ce domaine en subordonnant l’aide à certaines conditions en la matière (ciblant l’aide en question) et en encourageant la participation des femmes dans les activités agricoles et de développement rural.
Les stratégies de développement local mises en œuvre dans le cadre de l’initiative Leader sont un outil précieux (et souvent le seul) utilisé dans les plans stratégiques pour répondre aux multiples besoins des zones rurales dans des domaines tels que l’emploi, l’inclusion sociale, les services ruraux ainsi que l’innovation et la compétitivité des économies rurales. L’aide apportée aux «villages intelligents», dans le cadre de l’initiative Leader ou pas, devrait libérer le potentiel des zones rurales en matière d’innovation numérique, sociale et technologique. Une part plus importante des fonds de développement rural est consacrée aux stratégies territoriales, mais les montants absolus réservés à l’initiative Leader sont en baisse, alors que l’ambition globale en matière de couverture de la population rurale est, elle, en hausse. On attend donc de l’initiative qu’elle en fasse plus avec moins. Des efforts supplémentaires s’imposent pour compléter cet outil.
| Contribution aux objectifs du pacte vert Les facteurs déterminants dans la réalisation de l’objectif de la stratégie «De la ferme à la table» qui vise 100 % de connectivité à haut débit dans les zones rurales sont d’autres fonds et programmes dotés d’importantes ressources financières, comme la facilité pour la reprise et la résilience et le Fonds européen de développement régional. Certains plans stratégiques contribuent également (mais dans une mesure limitée) à l’amélioration des compétences numériques et des infrastructures à petite échelle. |
Certains plans ont introduit ou renforcé des mesures pour répondre aux besoins tels que l’accessibilité des zones rurales, de meilleurs services de base et de meilleures infrastructures, mais le niveau d’ambition est généralement en recul. Seules quelques mesures sont prévues pour s’attaquer à la mobilité rurale (exclusion) et entreprendre la décarbonation du transport rural. Un soutien continu d’autres fonds nationaux et de l’Union actifs dans les zones rurales sera également nécessaire.
La PAC s’intéresse désormais également à la question de la durabilité des systèmes alimentaires. Les plans stratégiques ont de plus grandes ambitions en ce qui concerne le bien-être animal, avec une aide qui devrait couvrir 23 % des unités de gros bétail de l’Union 24 , pour un budget de 6,3 milliards d’EUR au moins (en dehors de l’aide à l’investissement) – une augmentation par rapport à la période précédente qui est même assez importante dans certains États membres. Les plans sont une réponse aux recommandations de la Commission en 2020 appelant à améliorer le bien-être animal, la plupart d’entre eux prévoyant, au moins dans une certaine mesure, de mettre fin à l’ablation de la queue des porcs et d’encourager les systèmes sans cage pour les poules pondeuses. La plupart des plans stratégiques consacrent des ressources à l’amélioration des espaces de vie et des conditions d’élevage des animaux. Ils encouragent également la pratique du pâturage dans les secteurs laitiers et bovins et dans la filière du veau. Certaines de ces mesures peuvent aussi contribuer à réduire la dépendance aux antimicrobiens.
| Contribution aux objectifs du pacte vert La contribution des plans stratégiques à l’objectif de la stratégie «De la ferme à la table» visant à réduire de moitié l’utilisation d’antimicrobiens est limitée. La réalisation de cet objectif passe principalement par d’autres outils, en particulier les actes législatifs de l’Union relatifs aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux pour animaux 25 . Cela n’empêche pas certains États membres, dont les ventes d’antimicrobiens pour les animaux d’élevage atteignent un niveau élevé, de fixer des valeurs cibles relativement plus hautes dans leurs plans stratégiques afin de s’attaquer à ce problème dans différents secteurs animaux, au moyen de pratiques volontaires et d’investissements. |
Certains plans stratégiques insistent sur la réduction du gaspillage alimentaire, un souci auquel ils associent parfois des efforts visant à préserver la valeur des ressources, au moyen d’investissements, de programmes sectoriels et de coopération. Certains plans mettent également en avant des besoins en matière de sensibilisation des consommateurs à une alimentation durable, saine et équilibrée. Néanmoins, ces problématiques sont plutôt considérées comme devant être abordées en dehors des plans stratégiques.
2.4. Stimuler les connaissances, l’innovation et la transition numérique
Les plans reconnaissent le rôle d’un système de connaissances et d’innovation agricoles (SCIA) fonctionnel dans la modernisation du secteur, étant donné qu'un système de gouvernance efficace jette des ponts entre la recherche (Horizon Europe, notamment) et le terrain.
Le partage des connaissances et l’innovation devraient prendre plus d’ampleur. À différents degrés, tous les plans encouragent l’échange des connaissances et presque tous prévoient d’apporter une aide aux projets d’innovation qui contribuent aux objectifs spécifiques de la PAC au sein du partenariat PEI-AGRI 26 , le nombre de groupes opérationnels du PEI étant appelé à tripler. La plupart des avis et des formations porteront sur les capacités, les connaissances et l’innovation dans le domaine de la durabilité environnementale. Néanmoins, la dotation financière prévue ne semble pas à la hauteur des nombreux besoins auxquels il faut répondre pour accélérer cette transformation.
Des efforts spécifiques sont prévus pour favoriser une agriculture plus économe en ressources et davantage basée sur la connaissance, et ce grâce à une agriculture de précision, à la coopération et à l’échange de connaissances dans les domaines numériques. Néanmoins, au regard des défis qui attendent les petites et moyennes exploitations, les efforts présentés dans les plans stratégiques pour stimuler l’utilisation des technologies numériques restent assez limités.
3.CONCLUSIONS
La présente évaluation confirme que la nouvelle PAC a un rôle important à jouer pour accompagner l’agriculture européenne dans sa transition vers un modèle agricole durable, tout en soutenant les revenus des agriculteurs et en préservant la sécurité alimentaire.
Les nouveaux plans stratégiques relevant de la PAC constituent un outil adéquat pour viser les objectifs stratégiques de la PAC de manière intégrée, car les États membres s’en servent pour préparer et déployer leurs réponses aux enjeux sur leurs territoires, en respectant des objectifs prioritaires et en utilisant les ressources disponibles de manière efficace et efficiente.
Les plans prévoient de maintenir le soutien apporté aux revenus agricoles, à la durabilité économique et à la résilience du secteur agricole dans toute l’Union. L’aide directe conditionnelle au revenu et les investissements en faveur de la modernisation sont des éléments essentiels à la viabilité agricole et à la sécurité alimentaire dans l’Union. Leur efficacité et leur ciblage méritent qu’on continue de s’y intéresser.
Face à la fréquence accrue des phénomènes météorologiques extrêmes et au contexte géopolitique mondial de plus en plus incertain, il est nécessaire de renforcer les outils de gestion des risques et d’y recourir plus largement au sein de l’Union au moyen de programmes nationaux ou européens assortis de mesures préventives qui agissent sur les causes sous-jacentes et consolident la résilience des exploitations agricoles à moyen terme. En même temps, il sera crucial d’accorder une plus grande attention à la rentabilité des exploitations, à l’innovation, à la technologie et à la transition numérique, mais également à la formation, aux conseils et à l’accès aux connaissances.
Les plans disposent du potentiel nécessaire pour contribuer à l’atténuation du changement climatique, en particulier grâce à une meilleure séquestration du carbone, tandis que les enjeux liés à l’adaptation au changement climatique appellent une approche plus globale et de plus long terme axée sur les bonnes pratiques de gestion et des investissements adéquats.
Les plans démontrent une progression dans la gestion durable des ressources naturelles, surtout au niveau des sols et de la dépendance réduite aux intrants chimiques. De plus gros efforts pourraient être déployés en ce qui concerne l’utilisation durable de l’eau et les émissions de polluants atmosphériques. Les plans sont également susceptibles de contribuer à l’arrêt et à l’inversion du processus d’appauvrissement de la biodiversité, à l’amélioration des services écosystémiques et à la préservation des habitats et des paysages. Néanmoins, devant l’ampleur des besoins en matière de biodiversité, les programmes doivent être plus ambitieux dans leur couverture (particulièrement en ce qui concerne les terres cultivées de manière plus intensive dans l’Union) et dotés d’un soutien financier adéquat.
Dans certains secteurs, des approches plus globales seront nécessaires compte tenu des vulnérabilités et des avantages économiques, sociaux et environnementaux propres à ces secteurs: pour faire en sorte, par exemple, que l’élevage continue de réduire ses émissions, tout en valorisant l’influence positive des systèmes d’élevage extensifs sur la biodiversité, la séquestration du carbone, les paysages, le patrimoine culturel et les moyens de subsistance dans les zones rurales.
La quantification des incidences des pratiques et investissements financés au titre des plans stratégiques nécessite des travaux supplémentaires; la Commission s’emploie actuellement à élaborer des méthodes pertinentes pour estimer les incidences sur le climat des mesures visées dans les plans stratégiques.
En apportant une attention nouvelle aux conditions de travail dans les exploitations agricoles et aux déséquilibres entre les hommes et les femmes, les plans contribuent à promouvoir la durabilité sociale. Ils encouragent également les efforts pour redynamiser l’activité agricole, grâce à l'arrivée d'une génération plus jeune et de nouveaux entrants issus d’autres secteurs. Le bien-être animal se voit également accorder une attention accrue.
Les attentes plus grandes en ce qui concerne la réponse aux nombreux besoins socio-économiques des zones rurales nécessitent de recourir davantage à l’initiative Leader et de créer des villages intelligents pour réduire les disparités en matière de développement. Les complémentarités avec d’autres fonds nationaux et de l’Union ainsi qu’avec la législation seront déterminantes pour répondre à ces besoins à l’avenir 27 .
Les résultats des plans stratégiques dépendront dans une large mesure du niveau d’engagement de la communauté agricole. Il faudra tout particulièrement veiller à ce que les pratiques agricoles volontaires durables soient largement adoptées (à savoir les programmes écologiques et les interventions en faveur du développement rural), d’autant qu’il est difficile de maintenir des niveaux d’aide adéquats avec les pressions inflationnistes actuelles et la hausse des coûts d’opportunité. Il est tout aussi essentiel de partager les connaissances et l’innovation.
Globalement, la réalisation des objectifs de la PAC et, in fine, des objectifs du pacte vert dépend également des règles et/ou du soutien financier qui existent en dehors des plans stratégiques, ainsi que d’autres facteurs externes tels que l’évolution des marchés et les préférences des consommateurs.
La Commission continuera de collaborer avec les États membres pour garantir une mise en œuvre satisfaisante des plans stratégiques, maintenir l’ambition générale des plans et trouver des solutions appropriées pour progresser dans la réalisation des objectifs.
Pour réaliser le potentiel des plans stratégiques au cours de leur mise en œuvre, les États membres et la Commission devraient veiller tout particulièrement: à renforcer les compétences, la formation et les capacités consultatives à tous les niveaux; à encourager l’échange de bonnes pratiques pour mieux accompagner les États membres et les parties prenantes; à réduire la charge administrative des interventions; et à suivre la mise en œuvre et les résultats (ainsi qu'à ajuster les plans, au besoin).