| CELEX | 52023DC0768 |
| Type | Acte préparatoire |
| Date | jeudi 30 novembre 2023 |
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 30.11.2023
COM(2023) 768 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL
Rapport concernant le chapitre III du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie
Contribution de solidarité et mesures équivalentes adoptées: un bilan
I.Introduction
Le présent rapport expose les conclusions du réexamen des dispositions du chapitre III du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022 1 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (ci-après le «règlement du Conseil») compte tenu de la situation générale du secteur des combustibles fossiles et des bénéfices excédentaires générés. Le rapport est présenté au Conseil par la Commission conformément à l’obligation qui lui incombe de faire rapport en vertu de l’article 20 du règlement du Conseil.
En particulier, le rapport a pour objet d’examiner l’application par les États membres de la contribution de solidarité mise en place par le règlement du Conseil ou des mesures nationales équivalentes qu’ils ont adoptées à titre d’alternative. Le rapport s’inscrit dans le contexte de l’évolution du secteur des combustibles fossiles et de l’évolution des bénéfices générés dans ce secteur. Il se fonde sur les informations communiquées par les États membres conformément à l’obligation qui leur incombe de faire rapport à la Commission en vertu de l’article 19, paragraphe 4, du règlement du Conseil et sur l’analyse interne effectuée par la Commission.
II.Contexte
Le règlement du Conseil a été adopté par le Conseil le 6 octobre 2022. Il est entré en vigueur le 8 octobre 2022. Il s’inscrivait dans le cadre de l’intervention d’urgence de la Commission sur les marchés européens de l’énergie visant à lutter contre les hausses de prix spectaculaires à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine 2 . Les prix très élevés sur les marchés de l’électricité depuis septembre 2021, conjugués à un risque accru d'insuffisance de l’approvisionnement en gaz russe depuis mars 2022 et aux températures exceptionnellement élevées des mois d’été 2022, qui ont eu une incidence sur la demande d’électricité, ont eu un effet globalement négatif dans l’ensemble de l’Union. Les consommateurs et les entreprises de tous les États membres ont été confrontés à des prix plus élevés de l’énergie et de l’électricité, tandis que l’inflation augmentait et que l’économie ralentissait. Le règlement du Conseil, de nature exceptionnelle, ciblée et temporaire, poursuivait un double objectif: intervenir sur le marché de l’électricité afin de réduire la demande d’électricité, et redistribuer les bénéfices exceptionnellement élevés de certains acteurs du secteur de l’énergie, en particulier aux clients finals. Une récente enquête Eurobaromètre Flash confirme le soutien résolu des Européens (86 %) aux mesures prises par l’UE en 2022 pour protéger les consommateurs et les entreprises et limiter l’incidence immédiate de la volatilité des prix de l’énergie 3 .
S’appuyant sur les mesures définies par la Commission en octobre 2021 avec la panoplie d’instruments pour lutter contre la hausse des prix de l’énergie 4 ainsi que sur la communication de mars 2022 exposant les principes d’un plan REPowerEU 5 et sur le plan REPowerEU 6 adopté ensuite en mai 2022, le règlement du Conseil a constitué – parallèlement à d’autres règlements d’urgence (par exemple sur la réduction de la demande de gaz 7 , sur le stockage du gaz 8 , sur les prix du gaz, également connu sous le nom de «mécanisme de correction du marché» 9 , sur la coordination des achats de gaz, également connu sous le nom de «règlement sur la solidarité» 10 , et sur l’octroi de permis pour les énergies renouvelables 11 ) – une nouvelle avancée pour garantir une réponse coordonnée et rapide à la situation d’urgence à laquelle l’UE était confrontée.
Le chapitre II du règlement du Conseil prévoit des mesures visant à intervenir sur le marché de l’électricité. Elles portent sur un objectif indicatif et un objectif obligatoire de réduction de la demande d’électricité, un plafonnement temporaire des recettes pour les producteurs d’électricité «inframarginaux» et un soutien aux consommateurs par l’extension de la panoplie de mesures existante. Les mesures relatives au marché de l’électricité visées au chapitre II ne sont pas analysées dans le présent rapport, étant donné qu’elles ont été examinées dans un rapport distinct de la Commission au Conseil 12 .
III.Chapitre III du règlement du Conseil
Le chapitre III du règlement du Conseil établit une contribution de solidarité temporaire obligatoire sur les bénéfices excédentaires générés au cours des exercices fiscaux 2022 et/ou 2023, selon les mesures décidées par les États membres, pour les entreprises et les établissements stables de l’Union qui exercent des activités dans les secteurs du pétrole brut, du gaz naturel, du charbon et du raffinage qui génèrent au moins 75 % de leur chiffre d’affaires dans des activités économiques relevant des secteurs des industries extractives, du raffinage du pétrole ou de la fabrication de produits de cokerie. Les États membres doivent avoir appliqué la contribution de solidarité au plus tard le 31 décembre 2022, à moins qu’ils n’aient adopté au plus tard à cette date des mesures nationales équivalentes contribuant à rendre l’énergie abordable. Par «mesures nationales équivalentes», on entend des mesures nationales qui partagent des objectifs semblables à ceux de la contribution de solidarité et sont soumises à des règles semblables à celles régissant cette dernière et qui génèrent un produit comparable ou plus important que le produit estimé de la contribution de solidarité.
Le règlement du Conseil définit la base de calcul de la contribution de solidarité et un taux minimal. En particulier, seuls les bénéfices imposables générés en 2022 et/ou en 2023 qui dépassent de plus de 20 % la moyenne des bénéfices imposables moyens générés au cours des quatre exercices fiscaux commençant le 1er janvier 2018 ou après cette date sont soumis à la contribution de solidarité. Le taux fixé par les États membres ne doit pas être inférieur à 33 %. Ces deux éléments garantissent que la contribution de solidarité est proportionnée. En outre, le chapitre III énumère les fins auxquelles le produit de la contribution de solidarité doit être utilisé afin que la mesure réduise et atténue les effets néfastes de la crise énergétique pour les ménages et les entreprises dans l’ensemble de l’Union, tout en protégeant le marché intérieur et en prévenant le risque de voir s’aggraver la fragmentation.
Le chapitre III du règlement du Conseil s’appliquera jusqu’au 31 décembre 2023. Cette disposition est sans préjudice de l’obligation pour la Commission de faire rapport au Conseil sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du chapitre III dans l’ensemble des États membres au plus tard le 15 octobre 2024. En effet, les États membres pourraient également appliquer la contribution de solidarité ou les mesures nationales équivalentes adoptées au cours de l’exercice fiscal 2023 et ces mesures continueront de générer un produit.
IV.Situation générale du secteur des combustibles fossiles
La présente section expose l’évolution du secteur des combustibles fossiles depuis l’adoption du règlement du Conseil. Comme expliqué plus en détail à la section 6.3 du présent rapport, ces évolutions ont eu des répercussions considérables sur les budgets des États membres. Le chapitre III du règlement du Conseil établissant l’obligation pour les États membres d’appliquer la contribution de solidarité ou, à défaut, d’adopter des mesures nationales équivalentes a aidé les États membres à supporter une partie de la charge financière liée au coût des mesures liées à l’énergie en faveur des ménages et des entreprises.
La hausse des prix de l’énergie a représenté un environnement économique unique et favorable pour les entreprises de combustibles fossiles, malgré l’incertitude dominante. En conséquence, la crise énergétique de 2022 a constitué un contexte parfait pour la réalisation de bénéfices exceptionnels tout au long de la chaîne de valeur, dépassant largement les conditions de marché d’avant la crise. Certaines entreprises étaient mieux placées que d’autres pour tirer parti de leur stratégie de couverture et de contrats à long terme visant à garantir des conditions favorables dans un contexte de volatilité. Toutefois, avec la baisse progressive, tout au long de l’année 2023, des prix de l’énergie (qui restent au-dessus des niveaux historiques), l’environnement propice à la réalisation de bénéfices exceptionnels a été tempéré par rapport aux conditions extraordinaires de l’année précédente 2022, les entreprises devant composer avec un environnement économique plus incertain et une augmentation des coûts du capital.
Tableau 1 – Prix moyens avant la crise (2018-2021), en 2022 et en 2023 (jusqu’en novembre) (sources: Commission européenne, économiste en chef de la DG ENER, d’après S&P Global Commodities, VaasaETT, Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne)
| Moyenne | Avant la crise (2018-2021) | 2022 | 2023 (jusqu’en novembre 13 ) |
| Gaz en gros en EUR/MWh | 23 | 123 | 41 |
| Gaz au détail en EUR/MWh | 69 | 137 | 116 |
| Charbon en EUR/tonne | 70 | 283 | 122 |
| Pétrole en EUR/baril | 54 | 97 | 77 |
| Gazole en EUR/l | 1,29 | 1,83 | 1,68 |
Gaz naturel
Les mesures adoptées en 2022 ont allégé la pression sur les marchés de l’énergie et ont donc réduit les prix du gaz naturel, qui se situaient entre 40 EUR/MWh et 50 EUR/MWh au début de l’automne 2023, après avoir atteint plus de 200 EUR/MWh au cours de l’été 2022, et à environ 20 EUR/MWh avant la crise 14 . Toutefois, les prix restent volatils et supérieurs aux moyennes historiques. En outre, il subsiste un certain nombre de risques qui, s’ils se concrétisaient, aggraveraient considérablement la situation. Ces risques sont notamment un rebond de la demande asiatique de gaz naturel liquéfié (GNL) qui réduirait la disponibilité de gaz sur le marché mondial du gaz 15 , des conditions météorologiques extrêmes susceptibles d’avoir des répercussions sur le stockage de l’énergie hydroélectrique ou la production nucléaire 16 , ce qui nécessiterait un recours accru à la production d’électricité à partir de gaz, ainsi que de nouvelles ruptures d’approvisionnement en gaz éventuelles, y compris l’arrêt complet des importations de gaz en provenance de Russie ou une rupture des infrastructures gazières critiques existantes. La crise actuelle au Moyen-Orient constitue un risque géopolitique supplémentaire important, susceptible d’avoir une incidence sur les prix et l’approvisionnement en gaz.
L’UE reste plus résiliente et mieux préparée avant l’hiver 2023 pour réduire au minimum la volatilité des prix grâce à l’afflux toujours important de GNL (les importations de GNL ont augmenté de 98 % si on compare les chiffres de juin 2023 à ceux de juin 2021), au niveau record de remplissage des installations de stockage (l’objectif annuel de remplissage de 90 % des installations de stockage a été atteint à la mi-août, bien avant le délai fixé en novembre), à l’effort de réduction de la demande de gaz (- 17 % pour la période allant d’août 2022 à juillet 2023, soit un niveau supérieur à l’objectif de 15 %) et au déploiement accéléré des énergies renouvelables (estimé à + 41 GW d’énergie solaire et + 15 GW d’énergie éolienne installée en 2022, permettant d’économiser environ 11 milliards de m³ de demande de gaz par an).
Encouragée par la réaction sans précédent de l’UE, l’UE a partiellement compensé les volumes manquants de gaz russe, sa dépendance à l’égard du gaz russe tombant à 15 % en 2023, contre 45 % en 2021, grâce à une augmentation des importations de GNL et des flux de gazoducs en provenance de partenaires internationaux plus fiables.
Pétrole brut et produits pétroliers raffinés
Les cours mondiaux du pétrole brut sont tombés récemment à moins de 85 USD/baril 17 en raison de l’amélioration globale des fondamentaux du marché, ce qui indique une diminution de la tension sur le marché. Cette situation est partiellement compensée par la prime de risque sur le marché liée aux événements récents au Moyen-Orient qui pourraient influer sur l’offre à l’avenir. Les prix du pétrole ont augmenté en réaction à la crise au Moyen-Orient et à la prolongation, jusqu’à la fin de l’année, des réductions volontaires de production annoncées par l’OPEP+ au début avril et en juin 2023 18 (cette initiative de l’OPEP+ était une tentative de contrecarrer la tendance à la baisse des prix du pétrole, qui étaient inférieurs à 75 USD/baril en juin 2023, contre environ 100 USD/baril en octobre 2022 et environ 60 USD/baril au premier semestre 2021). Cette tendance à la baisse a été favorisée par les sanctions occidentales et le plafonnement des prix du pétrole russe 19 , ainsi que par les inquiétudes concernant les perspectives macroéconomiques mondiales, résultant en particulier de la faiblesse économique récente de la Chine et du durcissement des politiques monétaires mondiales. Forte de l’embargo sur le pétrole russe qu’elle a mis en œuvre, l’UE est parvenue à s’affranchir de sa dépendance à l’égard du pétrole russe.
En ce qui concerne les produits pétroliers raffinés, après une forte baisse jusqu’au début de l’été 2023, les prix du gazole se situant à 1,55 EUR/l en juin 2023, contre plus de 2 EUR/l l’année précédente 20 , les prix des produits pétroliers rebondissent depuis peu (gazole à 1,75 EUR/l au début du mois de novembre 21 ), ce qui reflète la hausse des cours du pétrole brut au cours des derniers mois, soutenue par une forte demande et entraînant ces derniers temps une augmentation des marges de raffinage pour les raffineurs européens. Le gazole a connu des flambées de prix en juin et octobre 2022 (dépassant 2 EUR/l) en raison du fait que l’Europe centrale et orientale était jusqu’alors principalement approvisionnée en gazole russe et qu’il a fallu un certain temps pour le remplacer à partir d’autres sources.
Les perspectives économiques mondiales, l’extension potentielle des réductions de production de l’OPEP+, les tensions résultant de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine et du conflit au Moyen-Orient ainsi que la rapidité de la reprise en Chine pourraient constituer quatre principaux facteurs influençant la demande, l’offre et les prix mondiaux du pétrole dans le reste de l’année 2023 et dans un avenir prévisible.
Le charbon
Après avoir culminé à plus de 400 EUR/tonne au cours de l’été 2022, contre des prix d’avant la crise à environ 50 EUR/tonne, les prix du charbon n’ont cessé de baisser pour se stabiliser aux alentours de 100 EUR/tonne à l’été 2023. L’embargo de l’UE sur le charbon russe qui a été introduit dans le cinquième train de sanctions 22 a permis à l’Europe de s’affranchir complètement de sa dépendance à cet égard en obtenant des solutions de remplacement auprès de partenaires plus fiables, ce qui a contribué à stabiliser les prix.
V.Vue d’ensemble de l’application par les États membres du chapitre III du règlement du Conseil
L’article 14 du règlement du Conseil donnait aux États membres la possibilité d’appliquer la contribution de solidarité ou d’adopter des mesures nationales équivalentes. Conformément à l’article 14, paragraphe 3, les États membres devaient adopter et publier des mesures visant à garantir l’application de la contribution de solidarité au plus tard le 31 décembre 2022. Pour les États membres qui souhaitaient appliquer des mesures nationales à la place de la contribution de solidarité, le dernier délai pour qu’une telle mesure puisse être considérée comme une mesure nationale équivalente adoptée avait également été fixé au 31 décembre 2022 par le règlement du Conseil.
À la date butoir du 12 septembre 2023 arrêtée pour le présent rapport, tous les États membres avaient, conformément aux obligations qui leur incombent en vertu de l’article 19, paragraphe 4, du règlement du Conseil, fait rapport à la Commission sur la mise en place de la contribution de solidarité ou sur l’application de mesures nationales équivalentes adoptées, sur les modifications apportées à leur cadre juridique national à cette fin, sur le produit total estimé de ces contributions et sur le produit qu’ils ont perçu jusqu’à présent en 2023.
Sur les 27 États membres qui ont fait rapport à la Commission, quinze appliquent la contribution de solidarité (AT, BG, DE, DK, EL, FI, FR, HR, IE, LT, NL, PL, RO, SI, SK), tandis que huit (BE, CZ, EE, ES, HU, IT, PT, SE) ont opté pour l’adoption ou l’application de mesures nationales équivalentes adoptées, comme l’autorise explicitement le règlement du Conseil. En outre, trois des vingt-sept États membres (LU, LV, MT) ont déclaré qu’ils n’avaient aucune entreprise ni aucun établissement stable relevant du champ d’application du règlement du Conseil auxquels la contribution de solidarité pourrait s’appliquer. À la suite d’un dialogue avec les services de la Commission, ces États membres n’ont adopté aucune mesure d’application. D’autres États membres qui prévoyaient que peu ou pas d’entreprises ou d’établissements stables soient concernés (FI, HR, SI) appliquent le règlement du Conseil et ont adopté des mesures d’application, mais s’attendent à ne générer qu’un faible produit. Enfin, un État membre (CY) n’a pas encore achevé la procédure d’adoption des mesures.
Graphique 2 – Vue d’ensemble de l’application par les États membres du chapitre III du règlement du Conseil (source: Commission européenne, DG TAXUD)
Parmi les huit États membres qui ont adopté une mesure nationale équivalente, six ont déclaré que ces mesures s’inspiraient d’autres mesures nationales existantes applicables à d’autres secteurs économiques sur leur territoire, tels que la banque (CZ), l’alimentation et le commerce de détail (PT) ou des cadres nationaux applicables aux vendeurs de pétrole et à d’autres activités dans le secteur de l’énergie (BE, EE, HU, CZ). L’Italie a appliqué une mesure nationale préexistante au cours de l’exercice fiscal 2022 et l’a modifiée pour 2023 compte tenu des exigences du règlement du Conseil. La Suède s’est inspirée de la contribution de solidarité.
5.1 États membres appliquant la contribution de solidarité
En ce qui concerne le calcul de la contribution de solidarité, le règlement du Conseil permet aux États membres de faire certains choix. Il s’agit, par exemple, de l’exercice fiscal auquel la mesure s’applique et du taux appliqué à la base. En ce qui concerne l’exercice fiscal choisi pour appliquer la contribution de solidarité, sur les 15 États membres, six ont choisi d’appliquer la contribution de solidarité aux deux exercices fiscaux 2022 et 2023 (AT, BG, DE, IE, RO, SI). Six États membres ont déclaré ne l’appliquer qu’à l’exercice fiscal 2022 (EL, FR, NL, HR, PL, SK). Trois États membres ont indiqué qu’ils l’appliquaient uniquement à l’exercice fiscal 2023 (DK, FI, LT). En ce qui concerne le taux applicable, 10 États membres appliquent le taux minimal de 33 % (BG, DE, DK, EL, FI, FR, HR, LT, NL, PL), tandis que cinq États membres appliquent des taux plus élevés. En particulier, les taux supérieurs suivants ont été communiqués: 40 % (AT), 55 % (SK), 60 % (RO), 75 % (IE) et 80 % (SI).
5.2 États membres appliquant des mesures nationales équivalentes adoptées
En ce qui concerne la base utilisée par les États membres qui appliquent des mesures nationales équivalentes adoptées, quatre États membres sur huit utilisent les bénéfices imposables comme base (CZ, IT PT, SE), tandis que les quatre autres ont opté pour une base différente. Pour ce dernier groupe d’États membres, le tableau se présente comme suit: un État membre (BE) utilise comme base les tonnes de pétrole brut transformées pour les raffineries; un État membre (EE) utilise la valeur créée par la ressource minérale soumise à la taxe; un État membre (ES) utilise le chiffre d’affaires net; un État membre (HU) a mis en œuvre deux mesures distinctes auxquelles il applique des bases différentes, à savoir une assiette modifiée de l’impôt sur les sociétés pour un impôt sur les revenus des fournisseurs d’énergie, d’une part, et l’écart de prix par rapport au marché mondial du pétrole brut en provenance de la Fédération de Russie et la quantité de pétrole brut de la Fédération de Russie achetée au cours du mois concerné, mesurée en barils, d’autre part.
En ce qui concerne les taux applicables aux mesures équivalentes adoptées mises en place par les États membres, deux États membres ont appliqué le taux minimal d’imposition fixé à 33 % par le règlement du Conseil (PT, SE). Les taux plus élevés sont un taux de 50 % appliqué par un État membre (IT) et un taux de 60 % appliqué par un autre État membre (CZ). Un État membre applique un taux de 1,2 % sur la base du chiffre d’affaires (ES). Un autre État membre (HU) a fixé une fourchette qui varie dans le temps: le taux pour la première mesure est fixé à 31 % pour 2022 et à 41 % pour 2023, et, pour la seconde mesure, il est de 40 % jusqu’au 9 décembre 2022 et de 95 % à partir du 10 décembre 2022. Enfin, deux États membres ont fixé des taux variables: 6,9 par tonne de pétrole brut transformé (BE), ou un taux fixé trimestriellement (EE) en fonction des pourcentages minimaux et maximaux fixés par tonne de ressource minérale énergétique.
En ce qui concerne l’exercice fiscal d’application, les États membres concernés appliquent également leurs mesures à des exercices différents. En particulier, quatre États membres appliquent les mesures nationales équivalentes qu’ils ont adoptées aux exercices fiscaux 2022 et 2023 (BE, PT, HU, ES). Un État membre les applique à l’exercice fiscal 2022 (EE) et deux États membres à l’exercice fiscal 2023 (IT 23 , SE). Un État membre applique sa mesure aux exercices fiscaux de 2022 à 2025 (CZ).
VI.Produits estimés et perçus et leur utilisation au titre du chapitre III du règlement du Conseil
6.1. Produit estimé déclaré
Dans le cadre du suivi, par la Commission, de l’application du chapitre III du règlement du Conseil, les États membres ont communiqué une première estimation provisoire du produit en mars 2023. Aux fins du présent rapport, 12 États membres (BE, BG, DE, FR, EL, ES, HU, IE, IT, RO, SI, SK) ont communiqué leur produit estimé actualisé au cours de l’été 2023 pour l’exercice fiscal 2022 24 . Le produit estimé pour l’exercice fiscal 2022 (au 12 septembre 2023) s’élève à 17 574 millions d’EUR.
Tableau 2 – Vue d’ensemble du produit estimé (en millions d’EUR) au 12 septembre 2023, tel que communiqué par les États membres à la Commission pour l’exercice fiscal 2022
Les chiffres relatifs à l’exercice fiscal 2022 montrent que, même si la plupart des États membres ont déclaré un produit estimé (au 12 septembre 2023) inférieur à celui de mars 2023, il y a une augmentation de 2 254 millions d’EUR du produit global estimé, principalement en raison du fait que la Pologne a désormais fourni des chiffres.
Il est également important de noter, en ce qui concerne les chiffres du tableau 2, que quelques États membres, tels que la Lettonie, le Luxembourg ou Malte, déclarent n’avoir aucune entreprise dans le champ d’application concerné. D’autres États membres, tels que la Finlande et la Croatie, ont indiqué à la Commission qu’ils prévoyaient de ne générer que peu ou pas de recettes. En outre, certains États membres n’appliqueront le règlement du Conseil que pour l’exercice fiscal 2023 (Tchéquie, Chypre, Danemark, Italie et Lituanie). D’autres États membres, comme le Portugal, ne commencent à percevoir le produit qu’à l’automne 2023. Enfin, l’Autriche n’a pas fourni d’estimation actualisée au 12 septembre 2023 du produit pour l’exercice fiscal 2022, alors qu’elle avait fourni précédemment une estimation provisoire du produit. La Suède n’a fourni aucune estimation du produit. Par conséquent, le tableau 2 ci-dessus ne comporte aucune estimation du produit pour ces États membres. Les champs correspondants portent la mention «Sans objet».
6.2. Produit perçu déclaré
Aux fins du présent rapport, la Commission a également demandé aux États membres de rendre compte, lorsque cela était déjà possible pour ceux qui appliquaient la mesure au cours de l’exercice fiscal 2022, de tout produit perçu au titre des mesures relevant du chapitre III du règlement du Conseil. Au 30 juin 2023, le produit perçu pour l’exercice fiscal 2022 au titre du chapitre III du règlement du Conseil s’élevait à 6 850 millions d’EUR.
Tableau 3 – Produit perçu (en millions d’EUR) au 30 juin 2023, tel que communiqué par les États membres à la Commission pour l’exercice fiscal 2022
À l’avenir, la Commission continuera de dialoguer régulièrement avec les États membres afin d’avoir une bonne vue d’ensemble du montant du produit estimé et du produit perçu au titre du chapitre III du règlement du Conseil pour la totalité de l’exercice fiscal 2022. La Commission procédera également de la même manière pour l’exercice 2023 à l’égard des États membres qui appliquent la contribution de solidarité ou une mesure nationale équivalente adoptée pour les deux exercices fiscaux ou uniquement pour l’exercice 2023. La Commission sera ainsi en mesure de s’acquitter dûment à l’automne 2024 de son obligation de faire rapport au Conseil en vertu de l’article 20, paragraphe 2, du règlement du Conseil.
6.3. Utilisation du produit de la contribution
Les États membres sont également tenus de rendre compte de l’utilisation du produit de la contribution de solidarité ou des mesures équivalentes adoptées. L’article 17 du règlement du Conseil définit à quelles fins ce produit peut être dépensé conformément à l’objectif du règlement du Conseil consistant à réduire la charge que représente la hausse des prix de l’énergie pour les clients finals du secteur.
Sur la base des rapports présentés par les États membres aux fins du présent rapport, bon nombre des mesures assurant l’application de la contribution de solidarité ou des mesures nationales équivalentes adoptées ne contiennent aucune référence explicite à l’utilisation du produit. Cela s’explique par le fait que les cadres budgétaires nationaux généraux en place dans certains États membres régissent les dépenses relatives à tout type de mesures qu’ils appliquent (principe d’universalité du budget). Les États membres sont invités à continuer de faire rapport à la Commission sur cette question afin de garantir que le produit généré au titre du règlement du Conseil soit utilisé aux fins qu’il définit.
Concernant les États membres qui appliquent la contribution de solidarité, sept États membres sur quinze ne font aucune référence expresse dans leurs rapports à la Commission aux finalités des dépenses prévues à l’article 17 du règlement du Conseil (AT, BG, FI, FR, HR, NL, SI). Sept autres font expressément référence aux exigences de l’article 17 du règlement du Conseil (DK, DE, EL, IE, PL, RO, SK), avec une préférence pour la fourniture d’un soutien financier aux consommateurs et aux ménages. Enfin, un État membre a fait état de la création d’un fonds destiné à collecter le produit de la contribution de solidarité en vue d’apporter un soutien financier aux ménages (LT).
Concernant les États membres qui appliquent des mesures nationales équivalentes adoptées, deux États membres sur huit ont fait état d’une utilisation du produit identique aux fins énumérées à l’article 17 (ES, PT). Deux États membres ont mentionné l’utilisation du produit pour soutenir les ménages et les entreprises (BE et EE), et un État membre a plus généralement fait référence à l’atténuation des prix élevés de l’énergie (CZ). Un État membre a fait état de la création d’un fonds destiné à collecter le produit de la contribution de solidarité en vue d’apporter un soutien financier aux ménages (HU). Un État membre (SE) précise dans ses rapports que, bien que les recettes fiscales ne puissent pas être affectées en vertu de la législation budgétaire nationale, l’intention est toutefois de verser aux ménages et aux entreprises une compensation pour les factures énergétiques élevées d’un montant total qui, selon les estimations, dépasse les recettes tirées de la mesure temporaire sur les bénéfices exceptionnels. Un État membre (IT) ne fait aucune référence, dans ses rapports, aux exigences de l’article 17 du règlement du Conseil.
La contribution prévue au chapitre III du règlement du Conseil n’avait pas pour objet de financer intégralement le coût budgétaire des différentes mesures de politique intérieure destinées à atténuer l’effet de la flambée des prix de l’énergie. La Commission a évalué l’incidence du coût des mesures liées à l’énergie d’un point de vue budgétaire à l’occasion de ses prévisions économiques de l’automne 2022 (voir encadré I.2.4 Mesures de politique budgétaire visant à atténuer l’incidence des prix élevés de l’énergie) 25 . Selon les prévisions, les États membres ont adopté des mesures pour un coût net de près de 200 milliards d’EUR. Le coût budgétaire net des mesures liées à l’énergie pour 2023 est estimé à environ 144 milliards d’EUR. Les chiffres relatifs aux coûts prévisionnels sont beaucoup plus élevés que le produit total estimé communiqué par les États membres à la Commission pour la contribution de solidarité ou les mesures nationales équivalentes (voir section 6.1), ce qui signifie que cette dernière ne pourrait financer que partiellement les dépenses prévues.
À l’avenir, la Commission continuera de suivre de près l’utilisation du produit généré au titre du règlement du Conseil afin de garantir le respect de l’article 17 dudit règlement.
VII.Conclusions
Dans le contexte de l’évolution des marchés de l’énergie, le présent rapport présente une vue d’ensemble de l’état d’avancement de l’application du chapitre III du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil un an après son entrée en vigueur. En particulier, le rapport met en lumière l’évolution du marché et des bénéfices dans le secteur des énergies fossiles, mais aussi l’application des mesures au titre du présent règlement du Conseil. Il se concentre notamment sur i) le type de mesures mises en œuvre par les États membres, face au choix de mettre en œuvre la contribution de solidarité ou une mesure nationale équivalente adoptée; ii) les spécificités de chaque mesure en ce qui concerne le ou les exercices fiscaux d’application, la base de calcul, le taux applicable et l’utilisation du produit perçu; iii) le produit total estimé communiqué par les États membres; et iv) le produit perçu par les États membres qui étaient en mesure de faire rapport sur ce produit perçu au plus tard le 30 juin 2023.
Un coup d’œil sur l’évolution des marchés de l’énergie fossile montre que la situation est très différente de celle qui prévalait lors de l’entrée en vigueur du règlement du Conseil en octobre 2022. La baisse des prix de l’énergie tout au long de l’année 2023, un environnement économique plus incertain et la hausse des coûts du capital ont amené les entreprises des secteurs du pétrole, du gaz et du charbon à constater une diminution de leurs bénéfices par rapport aux bénéfices excédentaires exceptionnels de 2022.
Le tableau qui ressort de l’analyse des données communiquées à la Commission par les États membres sur l’application du chapitre III du règlement du Conseil montre qu’une majorité d’États membres a opté pour l’application de la contribution de solidarité. Toutefois, il est également clair que les États membres ont fait usage de la souplesse offerte par le règlement en ce qui concerne les exercices fiscaux d’application et le taux applicable. En outre, parmi les États membres qui ont choisi d’adopter une mesure nationale équivalente à la place de la contribution de solidarité, il existe des différences en ce qui concerne l’exercice fiscal d’application, le taux applicable et la base imposable.
En ce qui concerne le produit perçu au titre des mesures prises en application du chapitre III du règlement du Conseil, les rapports communiqués par les États membres montrent que tous les États membres n’ont pas appliqué la contribution de solidarité ou n’ont pas adopté de mesures nationales équivalentes pour l’exercice fiscal 2022. Ce fait, conjugué aux différentes dates de perception d’un État membre à l’autre, explique pourquoi les montants collectés déclarés au 30 juin 2023 sont encore loin du total estimé du produit perçu.
En outre, les États membres sont invités à continuer de faire rapport sur l’utilisation qu’ils entendent faire du produit généré par les mesures au titre du chapitre III du règlement du Conseil. À l’avenir, il est important que ces données soient communiquées à la Commission, avec suffisamment de détails concernant les différentes utilisations du produit communiqué. Les États membres qui ont communiqué des données sur l’utilisation du produit ont respecté les finalités de dépenses indiquées à l’article 17 du règlement du Conseil, notamment l’objectif de réduire la charge que représente la hausse des prix de l’énergie pour les consommateurs.
La Commission présentera un deuxième rapport au Conseil d’ici la mi-octobre 2024, accompagné d’une deuxième analyse de l’application du chapitre III du règlement du Conseil, conformément à l’article 20, paragraphe 2, dudit règlement.
Règlement (UE) 2022/1854 du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (JO L 261 I du 7.10.2022, p. 1).
Compte tenu de la crise sur les marchés de l’énergie et de l’électricité en 2022 qui a conduit au règlement du Conseil, son fondement législatif, en tant que mesure exceptionnelle et temporaire, peut être trouvé à l’article 122, paragraphe 1, du TFUE. Cette disposition habilite le Conseil à adopter, dans un esprit de solidarité, des mesures appropriées à la situation économique. C’est en particulier le cas si de graves difficultés surviennent dans l’approvisionnement en certains produits, notamment dans le domaine de l’énergie.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_23_4410 .
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions intitulée «Lutte contre la hausse des prix de l’énergie: une panoplie d’instruments d’action et de soutien», COM(2021) 660 final.
REPowerEU: action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable, COM(2022) 108 final.
Plan REPowerEU, COM(2022) 230 final.
Rapport du 5 juin 2023 de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le réexamen des interventions d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, conformément au règlement (UE) 2022/1854 du Conseil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0302 .
D’après les données disponibles au 14 novembre 2023.
Source: S&P Global Commodity Insights.
L’AIE a noté que «la demande mondiale de gaz devrait revenir à une croissance modérée en 2024, principalement sous l’impulsion de l’Asie-Pacifique et du Moyen-Orient» et que la demande Asie-Pacifique devrait «augmenter de 20 % d’ici à 2026 par rapport à 2022», voir le rapport à moyen terme sur le gaz 2023.
Les déficits nationaux en matière d’énergie hydraulique et nucléaire, dus aux conditions climatiques et à d’autres facteurs de disponibilité, ont exacerbé la pression sur le marché du gaz, poussant encore les prix à la hausse au cours de l’été 2022. En 2022, la baisse de la production d’énergie hydraulique et d’énergie nucléaire a été d’environ 60 TWh et 120 TWh, respectivement, par rapport à 2021.
Prix du pétrole Brent au 15 novembre selon S&P Global Commodity Insights.
Réduction volontaire de la production de l’OPEP+ de 1,66 million de barils par jour annoncée au début du mois d’avril et d’un million de barils par jour supplémentaires pour juillet (étendue ultérieurement jusqu’à la fin de 2023) annoncée par l’Arabie saoudite le 4 juin. La Russie a également annoncé une réduction de ses exportations de pétrole de 0,3 million de barils par jour en septembre (étendue ultérieurement jusqu’à la fin de 2023).
Le 5 décembre 2022 a marqué l’entrée en vigueur de l’embargo de l’UE sur le pétrole brut russe par voie maritime et du plafonnement par la coalition G7+ des prix du pétrole russe à 60 USD/baril (ce plafonnement permettra aux opérateurs européens de transporter du pétrole russe vers des pays tiers à condition que son prix reste strictement inférieur au plafond) – EUR-Lex – 02014R0833-20230624 – FR – EUR-Lex (europa.eu) .
Source: Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne.
Source: Bulletin pétrolier hebdomadaire de la Commission européenne (6 novembre).
L’Italie a déclaré avoir collecté 2,897 milliards d’EUR en 2022 pour sa précédente mesure nationale, comme expliqué à la section V.
Les Pays-Bas et l’Estonie ont confirmé leur estimation initiale du produit aux fins du présent rapport. La Pologne a communiqué pour la première fois un produit estimé.
https://economy-finance.ec.europa.eu/system/files/2023-02/ip187_en.pdf