Initiative législative — 52023IE2225

Rapporteur:	Christian MOOS
Corapporteure:	Tanja BUZEK

Décision de l’assemblée plénière	25.1.2023
Base juridique	Article 52, paragraphe 2, du règlement intérieur
	Avis d’initiative
Compétence	Section «Relations extérieures»
Adoption en section	16.11.2023
Adoption en session plénière	14.12.2023
Session plénière no	583
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	194/8/17

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) rappelle l’obligation qui incombe aux institutions de l’Union européenne (UE) de promouvoir les valeurs universelles en vertu de l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) et dans le respect des principes de la charte des Nations unies.

1.2.

Le CESE et la société civile attendent de l’Organisation des Nations unies (ONU) qu’elle concrétise ses propres objectifs concernant le maintien de la paix et de la sécurité, le soutien au développement durable et la mise en œuvre des droits de l’homme au bénéfice d’un nombre croissant de personnes. La contribution de la société civile est primordiale pour élaborer et mettre en œuvre des solutions sur le terrain, atteindre les objectifs de développement durable (ODD), favoriser une transition juste et lutter contre le changement climatique.

1.3.

Les Nations unies représentent la seule organisation au sein de laquelle des pays et des adversaires partageant les mêmes valeurs continuent d’échanger sur un large éventail de domaines d’action. Toutefois, l’ONU est exposée au risque d’obstruction par des États membres isolés, ce qui compromet sa capacité à réagir aux crises et aux défis actuels. Les États membres qui enfreignent la charte des Nations unies ou dérogent aux engagements contractés au titre d’accords ou de conventions de l’ONU ne devraient pas être autorisés à exercer pleinement leurs droits de participation et de vote.

1.4.

La société civile, et notamment les partenaires sociaux, attend de l’Union et de ses États membres qu’ils consacrent plus que jamais leurs efforts à renforcer les Nations unies au moyen de réformes fondamentales. Si l’ONU veut être en mesure de relever les défis émergents et de consolider le consensus sur des valeurs et des normes partagées, son système de gouvernance doit gagner en représentativité, en inclusivité et en efficacité. Pour garantir une représentation plus équitable, il faut que les pays du Sud puissent mieux faire entendre leur voix au sein de l’organisation.

1.5.

L’ONU doit continuer à développer son système intégré des organisations de la société civile en établissant, entre autres, un régime de consultation à l’échelle des Nations unies sur les principales initiatives ainsi qu’un droit de pétition, afin de mieux associer les citoyens, les organisations de la société civile, les partenaires sociaux, les organisations professionnelles et les autres parties prenantes, en veillant tout particulièrement à améliorer la représentation des femmes, des jeunes et des groupes vulnérables. Il convient d’accorder davantage d’attention, de soutien et de reconnaissance aux «grands groupes et autres parties prenantes».

1.6.

Même si certains progrès ont été réalisés, le CESE estime que la coordination devrait être améliorée au sein de l’Union, laquelle devrait parler d’une seule voix et agir en conséquence au sein de tous les organes de l’ONU et des institutions connexes. La contribution du CESE (1) au premier examen volontaire de l’Union concernant la mise en œuvre du programme à l’horizon 2030 ainsi que sa participation à la présentation officielle de l’UE lors du Forum politique de haut niveau en 2023 constituent des exemples à suivre pour les institutions de l’UE, de même que dans l’optique d’une participation structurée de la société civile européenne et du rôle fédérateur que peut jouer le CESE dans ce contexte.

1.7.

Si elle souhaite accroître sensiblement sa capacité d’action et son influence auprès des Nations unies, l’UE devrait non seulement prévoir d’adopter ses décisions à la majorité qualifiée, mais aussi envisager de réformer ses traités dans les domaines de la politique étrangère, de la sécurité et de la défense.

1.8.

Le CESE s’engage à mieux faire entendre ses positions dans les processus visant à formuler une position commune de l’UE pour tous les dossiers relatifs aux Nations unies, à se rapprocher davantage des délégations de l’UE et des États membres auprès des Nations unies, et à élaborer une feuille de route qui lui permettra de renforcer le dialogue avec les organes des Nations unies dont les travaux sont en rapport avec les siens.

2. Enjeux concernant le multilatéralisme, un ordre mondial fondé sur des règles et les Nations unies

2.1.

L’Union et les Nations unies forment une communauté de valeurs et partagent à ce titre la même volonté de favoriser le multilatéralisme et un ordre mondial fondé sur des règles, ainsi que de maintenir la paix et la sécurité.

2.2.

Dans les efforts visant à assurer un développement durable pour tous les peuples et à relever les défis mondiaux communs, l’ONU offre le seul cadre international qui se prête à la recherche de solutions partagées couvrant tous les enjeux stratégiques et qui permette de collaborer avec les partenaires de l’Union comme avec ses adversaires. Les nombreuses agences spécialisées des Nations unies, comme l’Organisation internationale du travail (OIT) et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), ainsi que leurs programmes et fonds, notamment la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement ou encore le Programme des Nations unies pour l’environnement, fournissent une vaste plateforme institutionnelle sur des thèmes d’actualité.

2.3.

Par la guerre d’agression qu’elle mène contre l’Ukraine, la Russie viole les principes de la charte des Nations unies et du droit international.

2.4.

Une vague de régression autocratique réduit le nombre de démocraties en Europe et dans le monde entier. Les autocraties remettent en cause les valeurs et les normes, notamment les droits de l’homme et l’état de droit, qui sont consacrées par la charte des Nations unies et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Même des démocraties libérales font primer leurs propres intérêts sur ces principes, y compris au sein de l’Union.

2.5.

Fondée en 1945 en réponse aux horreurs de la Seconde Guerre mondiale et centrée sur la sphère occidentale, l’ONU ne parvient pas à assurer une représentation suffisante des États non membres du Conseil de sécurité. Les pays en développement, en particulier, sont sous-représentés. Il est pourtant indispensable d’assurer une égalité de représentation pour consolider le consensus sur des valeurs et des normes communes.

2.6.

Afin de contribuer à l’ODD no 17 («Partenariats pour la réalisation des objectifs»), plusieurs organes des Nations unies ont établi leurs propres procédures de dialogue avec les parties prenantes, y compris la société civile. Les échanges avec la société civile devraient être menés de manière plus systématique, afin de démocratiser l’ONU et de lui donner les moyens de relever les défis actuels.

2.7.

Les Nations unies restent le seul cadre mondial qui soit propice à la recherche de solutions à l’échelle planétaire pour faire face au défi que représente le changement climatique et en atténuer les effets. Faute d’une transition juste, conforme au droit de tous les peuples à un développement durable, de nouveaux conflits éclateront et contraindront d’autres populations à fuir leur pays d’origine.

2.8.

La pandémie de COVID-19 a mis en évidence la vulnérabilité de nos sociétés face à des crises soudaines, accentuant encore les inégalités dans la répartition des richesses et les perspectives de vie entre le Nord et le Sud de la planète. Alors que les pays à revenu élevé ont retrouvé le niveau de développement social et économique qu’ils affichaient avant la pandémie de COVID-19, les pays à faible revenu éprouveront encore des difficultés dans les années à venir.

3. Les Nations unies au XXIe siècle

3.1.

Le CESE reconnaît la contribution que les Nations unies ont apportée, au cours des 77 dernières années, au maintien de la paix et de la sécurité, à la défense des droits de l’homme et à la promotion du développement durable. Ces réalisations constituent la meilleure preuve que les Nations unies demeurent l’unique forum qui permette de relever ensemble les défis mondiaux.

3.2.

Le CESE soutient la réforme de l’ONU et invite tous ses États membres à se mobiliser pour que l’organisation parvienne à s’adapter à un environnement géopolitique en mutation. Il invite en particulier les États membres de l’UE à se coordonner et à promouvoir une vision et une position communes, en y associant étroitement la société civile organisée.

3.3.

Le CESE soutient les travaux du Conseil consultatif de haut niveau sur un multilatéralisme efficace et considère que le projet «Une percée pour les peuples et la planète» (2) apporte une contribution importante pour ce qui est de formuler des recommandations concrètes en vue de la réforme des Nations unies.

3.4.

Le CESE voit dans le «Sommet de l’avenir» une occasion pour l’UE, ses États membres, ses citoyens et la société civile d’œuvrer activement en faveur d’une réforme. Les bonnes pratiques du CESE s’agissant d’inclure une personne représentant la jeunesse (3) dans sa délégation à la conférence des Nations unies sur les changements climatiques (4), de même que l’initiative portée par l’envoyée du secrétaire général des Nations unies pour la jeunesse, relaient de manière pertinente la voix des jeunes. Le CESE met en avant le plan d’action pour la jeunesse dans l’action extérieure de l’UE pour la période 2022-2027, établi par la Commission, et estime que celui-ci peut servir de référence aussi bien pour les initiatives des Nations unies que pour les activités menées par l’UE au sein de cette instance.

3.5.

Le «nouvel agenda pour la paix» constitue l’occasion de redynamiser les capacités des Nations unies en matière de prévention des conflits et dans le domaine de l’instauration et du maintien de la paix. Cependant, pour renforcer l’efficacité avec laquelle l’ONU œuvre en faveur de la paix, il est nécessaire de réformer son processus décisionnel, et notamment son Conseil de sécurité.

3.6.

Les solutions assurant une transition juste peuvent contribuer efficacement à la prévention des conflits. Il s’agit notamment de promouvoir la négociation collective à tous les niveaux afin d’anticiper et de gérer le passage à des économies sobres en carbone et les mesures visant à atténuer les effets du changement climatique, d’offrir à toutes les sociétés des perspectives de développement durable, d’améliorer les conditions de travail ainsi que de réaliser les ODD.

3.7.

Le CESE se félicite de l’ambition affichée par l’ONU d’accorder une attention particulière à la protection des femmes, des enfants et des groupes vulnérables dans ses activités de prévention et de résolution des conflits. Il convient pour cela de permettre aux grands groupes et autres parties prenantes de mieux se faire entendre et de leur accorder davantage de soutien et de reconnaissance.

3.8.

Le CESE souligne une nouvelle fois que les travaux des Nations unies doivent se fixer comme grande priorité de garantir globalement les droits consacrés par la déclaration universelle des droits de l’homme.

3.9.

Il semble que la promesse portée par les ODD d’améliorer la vie de toutes les populations reste encore vaine (5), comme le CESE l’a également fait observer dans un récent avis sur l’UE et le programme 2030 (6). L’UE et ses États membres assument une responsabilité particulière pour ce qui est de réduire les inégalités dans la répartition des richesses entre le Nord et le Sud et d’intensifier les efforts pour atteindre les ODD d’ici à 2030.

3.10.

Le système de gouvernance actuel des Nations unies ne reflète plus les réalités géopolitiques et sociétales du XXIe siècle. Pour renforcer le soutien à l’ONU et à ses normes et valeurs partagées, il faut faire évoluer son mode de gouvernance vers plus de représentativité, d’inclusivité et d’efficacité. Au sein du Conseil de sécurité, comme dans tous les autres organes des Nations unies, les pays en développement doivent être mieux représentés.

3.11.

Tout en conservant une structure intergouvernementale, les Nations unies doivent collaborer de manière plus inclusive et plus transparente avec les citoyens, les organisations et mouvements civiques démocratiques, les autres parties prenantes, ainsi que les parlements, les autorités infranationales et d’autres entités officielles, et offrir à ces acteurs des possibilités de participation supplémentaires, notamment dans le cas des grands groupes et autres parties prenantes. Conformément à l’ODD no 17, le processus de prise de décision au sein de l’ONU doit impérativement être inclusif pour que l’organisation puisse atteindre ses objectifs. Il convient en parallèle de le rendre plus transparent et d’y renforcer l’obligation de rendre des comptes.

3.12.

Les Nations unies ne seront considérées comme un acteur légitime que si elles concrétisent leurs propres objectifs au profit d’un nombre croissant de personnes. Pour ce faire, les processus décisionnels de l’ONU doivent gagner en efficacité et en transparence et devenir moins sujets aux blocages.

3.13.

Les Nations unies doivent disposer de suffisamment de ressources et de capacités pour garantir des processus décisionnels inclusifs. Ceux-ci doivent être spécialement aménagés pour la société civile, dont les capacités varient considérablement, afin de permettre aux citoyens et aux organisations du monde entier de dialoguer avec les Nations unies.

4. L’UE au sein des Nations unies

4.1.

Afin de promouvoir des solutions multilatérales aux défis mondiaux, l’Union «établit toute coopération utile avec les organes des Nations unies et de leurs institutions spécialisées», conformément à l’article 220, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

4.2.

L’UE et ses 27 États membres ont le potentiel d’exercer une influence substantielle au sein des Nations unies, puisqu’ils constituent le premier contributeur au budget de l’organisation, représentent plus de 13 % de l’ensemble de ses membres et comptent un membre permanent au Conseil de sécurité.

4.3.

Toutefois, l’UE reste incapable d’exploiter pleinement ses ressources et d’assumer un rôle moteur pour relever les défis mondiaux dans le cadre des Nations unies, hormis quelques exceptions notables dont la lutte contre le changement climatique, où elle s’impose comme un acteur de premier plan.

4.4.

La participation formelle de l’UE aux organes et agences des Nations unies reste limitée. Un progrès a été accompli avec l’obtention en 2011 du statut d’observateur renforcé auprès de l’Assemblée générale des Nations unies et de ses organes subordonnés (7), un statut qui confère notamment le droit de prendre la parole et de présenter oralement des propositions et des amendements.

4.5.

Si des avancées limitées ont été réalisées avec le renforcement des droits de participation, l’UE jouit uniquement d’un statut d’observateur au sein de la plupart des organes et agences des Nations unies. Dans les domaines stratégiques relevant de la compétence exclusive de l’UE, tels que le commerce, la Commission s’exprime au nom des 27 États membres en adoptant une position coordonnée, comme au sein de la Commission des Nations unies pour le droit commercial international.

4.6.

Dans la plupart des domaines d’action abordés au sein des Nations unies, l’UE est souvent incapable de présenter une position cohérente, par manque de coordination entre ses institutions et ses États membres. Le CESE exhorte l’UE et tous ses États membres à accroître la visibilité de l’Union afin de renforcer son influence au sein de l’ONU.

4.7.

Le CESE est à même d’apporter une valeur ajoutée pour ce qui est de promouvoir les objectifs des Nations unies, par exemple en fournissant une plateforme où les acteurs de la société civile peuvent rencontrer des représentants de l’ONU et échanger avec eux. En juillet 2023, le CESE a organisé une table ronde avec le Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme, en y apportant l’expertise de son propre groupe «Droits fondamentaux» (8).

4.8.

Le CESE examinera la possibilité d’établir une coopération permanente avec les grands groupes et autres parties prenantes et avec leurs coordinateurs régionaux, afin de présenter leurs points de vue aux organes de l’UE et des Nations unies et de donner une plus grande visibilité à leurs demandes.

5. Observations

5.1.

Le CESE exerce un rôle institutionnel en tant qu’organe consultatif et, à ce titre, ses travaux de grande envergure présentent un intérêt pour plusieurs organes et agences des Nations unies. Si le Comité parvient à faire entendre son point de vue lorsqu’il coopère directement avec les différents organes, agences et programmes des Nations unies, son action doit toutefois bénéficier d’un cadre structuré et permanent pour être relayée par les institutions de l’UE en temps utile et faire bouger les lignes.

5.2.

Le CESE est déterminé à adopter une approche structurée afin de mieux faire entendre ses positions sur les sujets concernant l’ONU au stade où l’Union formule les positions communes qu’elle présentera devant l’organisation. Les rapporteurs du CESE doivent se rapprocher directement et en temps utile des principaux acteurs chargés de définir la position commune de l’Union.

5.3.

Le CESE s’engage à favoriser une collaboration plus étroite avec les délégations de l’UE et de ses États membres auprès des Nations unies, et il escompte que ses avis seront suivis par les différentes unités de la Commission européenne qui travaillent avec les Nations unies et les instances multilatérales.

5.4.

Le CESE estime également qu’il est nécessaire d’améliorer la coopération entre ses sections afin de briser les cloisonnements internes, sachant que les ODD, en particulier, se rapportent aux travaux de l’ensemble des sections. Afin de renforcer cette coordination entre elles ainsi qu’avec son président, le CESE confie à ses sections le soin d’élaborer une feuille de route pour accroître la représentation des travaux du Comité au sein des Nations unies et d’établir des relations plus inclusives avec les organes concernés de l’ONU. L’établissement d’une cartographie de l’ensemble des sections permettra de déterminer les organes des Nations unies qui présentent un intérêt majeur et de répertorier les activités en cours et les relations existantes avec les organes et processus de l’ONU, de sorte à faire clairement le point et à explorer les possibilités d’intensifier encore la coopération.

5.5.

Le CESE juge nécessaire de mieux coordonner les positions de l’UE sur les dossiers concernant les Nations unies. Conformément aux dispositions de l’article 34, paragraphe 2, du TUE relatives au Conseil de sécurité, le haut représentant doit représenter la position de l’UE auprès de tous les organes des Nations unies, au nom de tous ses États membres. Aussi longtemps que l’UE ne disposera pas de droits de participation formels, les représentants des gouvernements nationaux devront faire valoir la position commune de l’Union et agir en conséquence.

5.6.

Le CESE invite le haut représentant de l’UE à assumer un rôle de premier plan dans le débat sur la réforme des Nations unies, au nom de l’Union et de ses États membres. Ce n’est qu’en parlant d’une seule voix et en adoptant des positions claires que l’UE pourra influer sur l’avenir des Nations unies.

5.7.

Le CESE soutient fermement les efforts déployés par le Service européen pour l’action extérieure afin que les droits accordés à l’UE, en vertu de son statut d’observateur renforcé, soient étendus à d’autres organes subordonnés de l’ONU.

5.8.

Le CESE est résolu à faire entendre clairement la voix de la société civile dans le processus du «Sommet de l’avenir» en intensifiant la coopération engagée récemment avec le Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc). Les gouvernements membres de l’Ecosoc devraient consulter la société civile et les partenaires sociaux et procéder avec eux à des échanges de vues au sujet de leurs activités, et en faire rapport plus régulièrement au niveau national. Le CESE peut servir de forum pour discuter des travaux de l’Ecosoc.

5.9.

Reconnaissant que le «Sommet de l’avenir» constitue un moment charnière pour respecter les engagements pris au niveau international, notamment en vue d’accélérer la mise en œuvre des ODD et d’élaborer un nouveau programme en faveur de la paix, le CESE entend renforcer son approche intersectionnelle en interne et poursuivre le dialogue en cours avec les organes des Nations unies afin de recenser les possibilités de conférer un rôle accru à la société civile dans le cadre des préparatifs du sommet.

5.10.

Le CESE soutient l’idée de mener des consultations inclusives avec la société civile tout au long du processus qui vise à concevoir une nouvelle architecture régissant la participation des parties prenantes à la gouvernance des Nations unies. Certains organes de l’ONU offrent déjà des possibilités étendues de participation et il serait souhaitable que d’autres leur emboîtent le pas.

5.11.

Le CESE encourage l’UE à jouer un rôle de premier plan pour améliorer les possibilités qu’offre le système des Nations unies de dialoguer avec les organisations démocratiques de la société civile, avec le concours du Comité. Par sa politique étrangère, l’Union devrait contribuer à renforcer les capacités de la société civile dans le monde entier, y compris sa capacité à mieux coopérer avec les Nations unies.

5.12.

Le CESE suggère de développer plus avant la pratique adoptée par la Commission des Nations unies pour le droit commercial international qui consiste à inviter les parties prenantes à contribuer par écrit à une consultation menée à l’échelle de l’ONU sur des initiatives clés, et d’instaurer un droit de pétition auprès des Nations unies afin d’offrir aux citoyens, aux organisations de la société civile et aux autres parties prenantes la possibilité de s’impliquer directement.

5.13.

Le CESE invite à rationaliser les structures de l’ONU et à rendre ses processus décisionnels plus transparents afin d’accroître sa légitimité, tout en rendant sa base financière plus durable.

5.14.

Le CESE adhère à l’appel lancé de longue date en faveur d’une réforme des Nations unies, et notamment du Conseil de sécurité, afin de garantir une représentation égale des pays de tous les continents et une prise de décision plus efficace, moins exposée au risque d’obstruction par des États membres isolés. Les États membres des Nations unies enfreignant la charte des Nations unies, y compris s’ils siègent au Conseil de sécurité, doivent être privés de leur droit de vote jusqu’à ce qu’ils se conforment à nouveau strictement au droit international. Lorsqu’ils ne respectent pas les engagements contractés au titre d’accords ou de conventions des Nations unies, les États membres de l’ONU ne devraient pas se voir élus à un poste de direction au sein d’un organe de l’organisation ni d’un organe connexe. La dernière affaire en date concernait le Qatar qui assurait cette année la présidence de la Conférence internationale du travail, alors qu’il n’avait pas respecté ses engagements envers le conseil d’administration de l’OIT en matière de réformes, ce qui nuit à la réputation de l’OIT et compromet son rôle de gardienne des normes internationales du travail.

5.15.

Le CESE attend du nouveau Parlement européen et de la nouvelle Commission, qui prendront leurs fonctions en 2024, qu’ils placent la mise en œuvre des mesures concrètes convenues dans le pacte pour l’avenir au premier rang des priorités en matière de relations extérieures de l’UE pour le prochain mandat institutionnel 2024-2029. La promotion du multilatéralisme et d’un ordre fondé sur des règles devrait constituer un axe prioritaire dans les orientations politiques de la prochaine Commission et transparaître dans le programme de travail comme dans le nouveau programme stratégique du Conseil européen.

5.16.

Le CESE invite les institutions européennes à œuvrer à la mise en œuvre rapide des recommandations de la conférence sur l’avenir de l’Europe, de manière à renforcer le rôle international de l’UE et à assurer «une relance du multilatéralisme mondial, […] ainsi qu’un rôle renforcé pour l’OIT» (9), estimant que l’Union devrait dans le même temps prévoir d’adopter ses décisions à la majorité qualifiée dans le domaine de la politique étrangère, et qu’elle devrait envisager de réformer ses traités en vue d’accroître sensiblement sa capacité d’action et de renforcer son influence au sein des Nations unies.

5.17.

Le CESE propose de créer une coalition d’organisations régionales partageant les mêmes valeurs, afin qu’elles puissent être mieux représentées au sein des Nations unies, notamment en accordant à leurs représentants davantage de droits en matière de participation aux différents organes et agences de l’organisation. En vue de garantir une meilleure représentation des pays du Sud, l’Union devrait notamment s’associer à son voisin le plus proche, l’Union africaine, pour parvenir à des réformes communes au sein des Nations unies.

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(1) Contribution du CESE à l’examen volontaire de l’Union concernant la mise en œuvre du programme à l’horizon 2030 (ODD) (en anglais uniquement).

(2) Conseil consultatif de haut niveau sur un multilatéralisme efficace, «Une percée pour les peuples et la planète: une gouvernance mondiale efficace et inclusive pour aujourd’hui et pour demain», New York, 2023.

(3) https://www.eesc.europa.eu/en/initiatives/climate-change-conferences-cop/eesc-youth-delegate

(4) Conférence des parties (COP) à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC).

(5) Assemblée générale — Conseil économique et social, «Point sur les objectifs de développement durable: vers un plan de sauvetage pour l’humanité et la planète — Rapport du secrétaire général (édition spéciale)» (A/78/80-E/2023/64, p. 2).

(6) Avis du CESE sur le thème «UE et programme 2030: renforcer la mise en œuvre des objectifs de développement durable» (JO C, C/2024/876, 6.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/876/oj).

(7) Assemblée générale des Nations unies, «Participation de l’Union européenne aux travaux de l’Organisation des Nations unies» (A/RES/65/276).

(8) «Intensifier la lutte en faveur des droits de l’homme», Conférence du CESE du 20 juillet 2023, Bruxelles (https://www.eesc.europa.eu/fr/news-media/news/strengthening-fight-human-rights-eesc-president-exchanges-un-high-commissioner-volker-turk-and-csos).

(9) «Conférence sur l’avenir de l’Europe — Rapport sur les résultats finaux», mai 2022, proposition 24, point 5.