Initiative législative — 52023IP0103

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vu l’article 6 du traité sur l’Union européenne (TUE), l’article 165, paragraphe 3, l’article 167, paragraphe 3, et l’article 220, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), ainsi que le protocole relatif à l’article 6, paragraphe 2, TEU, sur l’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH),

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vu l’avis 2/13 de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 18 décembre 2014,

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vu le «Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne» du 11 mai 2007,

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vu le plan d’action (CM(2005)80 final) du sommet de Varsovie du Conseil de l’Europe du 17 mai 2005 et son annexe 1 intitulée «Lignes directrices sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne»,

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vu l’accord du 28 novembre 2007 sur le renforcement de la coopération entre l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) et le Parlement européen,

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vu l’accord du 18 juin 2008 entre la Communauté européenne et le Conseil de l’Europe concernant la coopération entre l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne (FRA) et le Conseil de l’Europe,

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vu la déclaration d’intention du 1er avril 2014 relative à la coopération entre le Conseil de l’Europe et la Commission dans la région concernée par l’élargissement ainsi que dans les pays du partenariat oriental et du sud de la Méditerranée (région couverte par la politique de voisinage de l’UE),

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vu les conclusions du Conseil du 13 juillet 2020 et du 30 janvier 2023 sur les priorités de l’Union pour la coopération avec le Conseil de l’Europe en 2020-2022 et en 2023-2024,

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vu la décision (CM/Del/Dec(2022)132/4) du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, adoptée lors de sa 132e session,

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vu la convention du Conseil de l’Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence domestique (convention d’Istanbul),

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vu la charte sociale européenne et ses protocoles additionnels, ainsi que la charte sociale européenne révisée,

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vu la charte européenne des langues régionales ou minoritaires du 25 juin 1992 et la convention-cadre pour la protection des minorités nationales du 10 novembre 1994,

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vu les résolutions du Conseil de l’Europe instituant un accord partiel élargi sur les itinéraires culturels et confirmant son établissement (CM/Res(2010)53 et CM/Res(2013)66),

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vu la déclaration de Saint-Jacques-de-Compostelle du Conseil de l’Europe, adoptée le 23 octobre 1987, à l’occasion de la proclamation des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle comme premier itinéraire culturel européen et des 48 itinéraires culturels européens du Conseil de l’Europe,

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vu la résolution CM/Res(2022)2 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe sur la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie du Conseil de l’Europe du 16 mars 2022,

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vu la résolution 2430 (2022) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe du 26 avril 2022 intitulée «Au-delà du Traité de Lisbonne: renforcer le partenariat stratégique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne»,

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vu le rapport de Jean-Claude Juncker du 11 avril 2006 intitulé «Une même ambition pour le continent européen»,

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vu le rapport du groupe de réflexion de haut niveau du Conseil de l’Europe d’octobre 2022,

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vu sa résolution du 19 mai 2010 sur les aspects institutionnels de l’adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (1),

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vu sa résolution du 25 octobre 2016 contenant des recommandations à la Commission sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux (2),

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vu sa résolution du 7 octobre 2020 sur la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux (3),

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vu sa résolution du 24 juin 2021 concernant le rapport 2020 de la Commission sur l’état de droit (4),

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vu sa résolution du 19 mai 2022 sur le rapport 2021 de la Commission sur l’état de droit (5),

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vu l’article 225 de son règlement intérieur,

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vu l’article 66 du règlement de l’APCE,

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vu le rapport sur les résultats finaux de la conférence sur l’avenir de l’Europe du 9 mai 2022, en particulier le point 2 de la proposition 48 intitulée «Culture et échanges»,

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vu l’article 54 de son règlement intérieur,

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vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A9-0056/2023),

A.

considérant que l’Union européenne et le Conseil de l’Europe sont des partenaires et des alliés naturels pour la promotion et le suivi des droits de l’homme, du respect des libertés fondamentales, de la démocratie et de l’état de droit sur le continent européen; que l’Union et le Conseil de l’Europe se sont engagés à réaliser une plus grande unité entre les pays européens par la promotion de la stabilité démocratique et de la sécurité;

B.

considérant que les défis intérieurs et extérieurs persistants auxquels font face l’ordre multilatéral fondé sur des règles, la démocratie et l’état de droit, ainsi que la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et les répercussions de l’ensemble sur la situation des droits de l’homme en Europe sont autant d’arguments puissants en faveur d’un renforcement de la coopération institutionnelle entre l’Union et le Conseil de l’Europe;

C.

considérant que, le 15 mars 2022, à la suite de la guerre d’agression menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine et à la suite de l’avis adopté à l’unanimité par l’Assemblée parlementaire, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a décidé que la Fédération de Russie cesserait d’être membre du Conseil de l’Europe après 26 ans d’adhésion;

D.

considérant que l’exclusion de la Russie constitue un changement majeur pour le Conseil de l’Europe et pour l’avenir du continent européen; que cette évolution signifie que le bloc des 27 États membres de l’Union constitue désormais les deux tiers de la population représentée par les pays membres du Conseil de l’Europe; que les relations du bloc des 27 avec le Conseil de l’Europe en seront impactées;

E.

considérant que l’année 2022 a marqué le 15e anniversaire de la signature du Mémorandum d’accord entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne et de l’accord de 2007 sur le renforcement de la coopération entre l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe et le Parlement européen;

F.

considérant que, bien que l’Union et le Conseil de l’Europe disposent de systèmes juridiques distincts et très différents, les «lignes directrices sur les relations entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne» (6) de 2005 ont déjà souligné que «l’utilisation appropriée des normes et des critères du Conseil de l’Europe, ainsi que de l’expérience et de l’expertise accumulées par l’Organisation pendant plus d’un demi-siècle, est le meilleur moyen de concourir à la réalisation de l’objectif commun d’une Europe sans nouvelles lignes de fracture» et ont établi que «la coopération juridique» entre les organisations «devrait être poursuivie et développée», la ligne directrice no 5 indiquant que l’Union «s’efforcera de transposer dans son droit les aspects des conventions du Conseil de l’Europe qui relèvent de sa compétence»;

G.

considérant que le mémorandum d’accord de 2007 entre les deux organisations indique que «l’Union européenne considère le Conseil de l’Europe comme la source paneuropéenne de référence en matière de droits de l’homme» et que «le Conseil de l’Europe restera la référence en matière de droits de l’homme, de primauté du droit et de démocratie en Europe»;

H.

considérant que le cadre actuel de coopération entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe ne tient pas compte de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 ni du partenariat de coopération stratégique sur l’état de droit, la démocratie et les droits de l’homme tels que consolidés par les deux organisations jusqu’à présent;

I.

considérant que l’article 220, paragraphe 1, TFUE, énonce que l’Union établit toute coopération utile avec le Conseil de l’Europe; que l’article 6, paragraphe 2, TUE, dispose que l’Union doit adhérer à la CEDH;

J.

considérant que, dans sa résolution 2430 (2022) intitulée «Au-delà du Traité de Lisbonne: renforcer le partenariat stratégique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne», l’APCE a appelé à donner un nouvel élan au renforcement du partenariat stratégique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne;

K.

considérant que, dans sa décision CM/Del/Dec(2022)132/4 relative à la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a également appelé à renforcer encore la coopération avec l’Union européenne, au vu des nombreux défis auxquels l’Europe est actuellement confrontée;

L.

considérant qu’en juin 2022, la secrétaire générale du Conseil de l’Europe a créé un groupe de réflexion de haut niveau chargé de formuler des recommandations sur le rôle du Conseil de l’Europe dans la réponse aux nouveaux défis auxquels l’Europe et le monde sont confrontés; que le groupe de réflexion a publié ses recommandations en octobre 2022, recommandant par exemple de renforcer le dialogue politique entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne et d’envisager d’actualiser et de renforcer le mémorandum d’accord de 2007;

M.

considérant que, le 7 novembre 2022, le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a décidé de convoquer un quatrième sommet des chefs d’État et de gouvernement des États membres du Conseil de l’Europe à Reykjavik, en Islande, les 16 et 17 mai 2023, avec la participation de représentants de l’Union; que la question de la coopération entre l’Union et le Conseil de l’Europe devrait figurer à l’ordre du jour du sommet, qui aura lieu à un moment important et représente une occasion de renforcer les relations entre les deux organisations;

N.

considérant que l’Union reste le principal donateur pour les activités de coopération technique du Conseil de l’Europe, couvrant la région concernée par l’élargissement de l’Union, les pays du partenariat oriental, les États membres de l’Union, le sud de la Méditerranée et l’Asie centrale, ainsi que des domaines thématiques; qu’en 2021, le volume global de la coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union au titre du programme conjoint a atteint 207,4 millions d’euros; que les programmes de coopération conjoints dans le domaine de l’état de droit représentaient 54,7 % du budget cumulé en 2021;

O.

considérant que le volume financier des programmes conjoints mis en œuvre dans les États membres de l’Union a continué d’augmenter régulièrement ces dernières années en raison des cadres de coopération et d’appui technique structurés mis en place dans le cadre du programme d’appui à la réforme structurelle et de l’instrument d’appui technique de l’Union depuis 2019;

P.

considérant que la Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB) est la plus ancienne banque multilatérale européenne de développement dotée d’un mandat exclusivement social; qu’en sus de la coopération avec d’autres institutions financières internationales et plusieurs agences spécialisées des Nations unies, la CEB coopère aussi régulièrement avec l’Union sur des initiatives communes telles que le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux, la facilité d’investissement pour le voisinage et le partenariat pour l’efficacité énergétique et l’environnement en Europe orientale;

Q.

considérant que les négociations sur l’adhésion de l’Union à la CEDH, qui ont été suspendues à la suite de l’avis de la CJUE du 18 décembre 2014 sur l’incompatibilité avec les traités de l’Union européenne du projet d’accord sur l’adhésion de l’Union, ont repris en septembre 2020 et ont atteint la dernière étape;

R.

considérant que le suivi et la promotion de l’état de droit dans les États membres de l’Union et ceux appelés à le devenir reposent déjà très largement sur le Conseil de l’Europe; que les sources d’information utilisées par la Commission pour établir les critères de référence permettant de mesurer la situation de l’état de droit et le fonctionnement des systèmes judiciaires dans les États membres comprennent la liste des critères de l’état de droit de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise), les rapports demandés par l’Union aux agences du Conseil de l’Europe, tels que l’étude annuelle sur le fonctionnement des systèmes judiciaires menée par la Commission européenne pour l’efficacité de la justice à la demande de l’Union européenne dans le cadre du tableau de bord de la justice dans l’Union, ainsi que des rapports réguliers sur des questions liées à l’état de droit élaborés par les agences du Conseil de l’Europe, en particulier sur l’indépendance du pouvoir judiciaire et la lutte contre la corruption;

S.

considérant que le Parlement n’a eu de cesse d’appeler à la création d’un mécanisme de l’Union pour la démocratie, l’état de droit et les droits fondamentaux couvrant l’ensemble des aspects de l’article 2, TUE; que la mise en place d’un tel mécanisme permettrait une coopération officielle, structurée et globale entre l’Union et le Conseil de l’Europe sur la défense de ces valeurs au moyen d’un accord de partenariat spécifique;

T.

considérant que le Conseil de l’Europe a acquis une grande expérience et une expertise approfondie dans le cadre de la coopération intergouvernementale et des activités d’assistance dans le domaine des droits de l’homme, ayant mis en place plusieurs mécanismes de suivi et de contrôle des droits de l’homme et divers comités de suivi des droits de l’homme respectés, tels que le Comité européen des droits sociaux, le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance, le Comité d’experts de la charte européenne des langues régionales ou minoritaires, le Comité consultatif de la convention-cadre pour la protection des minorités nationales et le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe; que le fait que l’Union n’ait pas adhéré à d’importantes conventions du Conseil de l’Europe en matière de droits de l’homme l’empêche d’être représentée au sein de leurs organes de surveillance;

U.

considérant que l’action de la Commission de Venise repose sur les trois grands principes du patrimoine constitutionnel européen: démocratie, droits de l’homme et état de droit; que la Commission de Venise a été créée en 1990 afin de répondre au besoin urgent d’aider les pays d’Europe centrale et orientale à adopter de nouvelles constitutions après la chute du mur de Berlin; que la Commission de Venise a joué un rôle essentiel dans la démocratisation des États d’Europe centrale et orientale souhaitant adhérer à l’Union européenne; que les avis de la Commission jouissent d’une grande autorité et sont suivis dans la majorité des cas; que l’Union européenne a vivement encouragé les États qui souhaitent rejoindre l’Union ainsi que les membres actuels à se conformer à ses avis;

V.

considérant que l’accord entre la Communauté européenne et le Conseil de l’Europe concernant la coopération entre l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et le Conseil de l’Europe de 2008 a établi un cadre général de coopération dans le but de développer des projets communs dans des domaines d’intérêt commun, d’engager un dialogue avec les parties prenantes afin d’améliorer le respect des droits fondamentaux en Europe, de coordonner les activités de communication visant à mieux faire connaître les droits fondamentaux, de s’informer mutuellement des résultats des activités de chaque organisation et d’échanger des données et de se consulter au niveau opérationnel;

W.

considérant que les rapports annuels sur la coopération entre l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne et le Conseil de l’Europe montrent l’étendue et la profondeur de la coopération, allant des consultations sur des projets et activités spécifiques à des échanges réguliers de données et d’informations, en passant par la participation aux auditions de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, la participation aux réunions de lancement de projets, des projets et activités conjoints, le statut d’observateur de l’Agence au sein de plusieurs comités de suivi et comités intergouvernementaux du Conseil de l’Europe, la participation aux structures respectives de la société civile et des références mutuelles aux travaux de l’autre;

X.

considérant que la mise en place d’un système commun d’information sur les droits fondamentaux de l’Union européenne (EFRIS) rassemble dans un espace en ligne les informations sur les droits de l’homme du Conseil de l’Europe, des Nations unies et de l’Union européenne, y compris, depuis 2022, les données, analyses et conclusions générées au titre de la convention-cadre pour la protection des minorités nationales (CCPMN);

Y.

considérant que la lutte contre les discriminations et l’amélioration des droits des personnes vulnérables, telles que les femmes, les personnes handicapées, les Roms, les personnes LGBTI+ et les personnes âgées, devraient constituer un domaine de coopération central avec le Conseil de l’Europe, étant donné que ces droits ne sont toujours pas pleinement respectés dans les États membres;

Z.

considérant que la convention d’Istanbul, entrée en vigueur le 1er août 2014, a été signée par l’Union le 12 juin 2017 mais qu’elle n’a pas encore été ratifiée; que le 21 février 2023, le Conseil a demandé au Parlement d’approuver l’adoption des décisions relatives à la conclusion de l’adhésion de l’Union à la convention, étape nécessaire avant l’approbation finale au Conseil; que l’ensemble des États membres de l’Union ont signé la convention d’Istanbul, mais que seulement vingt et un d’entre eux l’ont ratifiée; que l’adhésion de l’Union à la convention ne dispense pas les États membres de la ratifier et que les deux processus devraient aller de pair;

AA.

considérant que la charte sociale européenne et la charte sociale européenne révisée ont été des instruments majeurs pour la protection et le respect des droits syndicaux fondamentaux, des droits des travailleurs et des droits sociaux, ainsi que pour l’amélioration des conditions de travail et de vie des citoyens européens; que 22 États membres de l’Union ont ratifié la charte initiale, et que 22 États membres ont également ratifié la charte révisée;

AB.

considérant que le Conseil de l’Europe est l’unique organisation intergouvernementale paneuropéenne proposant des instruments juridiques et des mécanismes de protection des minorités dans toute l’Europe; que la CCPMN du Conseil de l’Europe est l’instrument multilatéral juridiquement contraignant consacré à la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales le plus complet à ce jour; que le processus de suivi dans le cadre de la CCPMN jouit d’une bonne réputation; que la reconnaissance de la nécessité de protéger les minorités au moyen de cet instrument spécifique a découlé des conflits violents qui ont touché l’Europe dans les années 1990; que la même préoccupation a conduit à l’adoption, en 1993, des critères de Copenhague sur le respect des droits des minorités dans le cadre de la politique d’élargissement de l’Union; que les minorités ont besoin d’un cadre juridique au sein de l’Union pour garantir et contrôler leurs droits;

AC.

considérant que la charte européenne des langues régionales ou minoritaires (CELRM) est la seule convention européenne pour la protection et la promotion des langues historiques régionales et minoritaires en Europe; que l’objectif premier de cet instrument est de défendre les langues minoritaires et régionales en tant qu’élément essentiel du patrimoine culturel européen;

AD.

considérant que l’Union a signé et ratifié la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe; que le Conseil de l’Europe, qui accueille son comité permanent, est en train d’élaborer un cadre juridique approprié pour lutter contre la criminalité environnementale; que le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a recommandé aux États membres d’envisager de reconnaître le droit à un environnement propre, sain et durable en tant que droit de l’homme; que les défis mondiaux en matière d’environnement et de climat auxquels nous sommes actuellement confrontés seront mieux relevés grâce à des actions conjointes et à une coordination entre l’Union et le Conseil de l’Europe;

AE.

considérant que le Conseil de l’Europe a invité l’Union européenne à adhérer dès que possible à son accord partiel élargi sur les itinéraires culturels;

AF.

considérant que le rayonnement du Conseil de l’Europe va bien au-delà du continent européen, bon nombre de ses conventions étant ouvertes à la signature à l’échelle mondiale et plusieurs de ses mécanismes s’étendant dans le monde entier;

AG.

considérant que la déclaration d’intention relative à la coopération entre le Conseil de l’Europe et la Commission européenne dans la région concernée par l’élargissement et les pays du partenariat oriental et du sud de la Méditerranée de 2014 a établi un cadre stratégique pour contribuer à promouvoir les droits de l’homme, la démocratie et l’état de droit dans les régions concernées par l’élargissement et couvertes par la politique de voisinage de l’UE, sur la base des conventions internationales contraignantes, des organes de suivi et des programmes d’assistance du Conseil de l’Europe; que les programmes conjoints et les cadres de coopération en matière de partenariat mis en œuvre dans ce contexte constituent un élément essentiel de la politique d’élargissement et de voisinage de l’Union;

AH.

considérant que la proposition no 48 des conclusions de la conférence sur l’avenir de l’Europe souligne que les langues minoritaires et régionales ont besoin d’une protection supplémentaire et prend acte de la convention du Conseil de l’Europe sur les langues minoritaires et de la CCPMN;

AI.

considérant que les relations parlementaires entre les deux institutions n’ont pas encore tiré pleinement parti du potentiel de l’accord sur le renforcement de la coopération entre l’APCE et le Parlement européen et qu’elles pourraient être encore renforcées;