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Journal officiel
de l'Union européenne

Série C

C/2024/3996

17.7.2024

P9_TA(2023)0269

Mise en œuvre des clauses «passerelles» dans les traités de l’Union européenne

Résolution du Parlement européen du 11 juillet 2023 sur la mise en œuvre des clauses «passerelles» dans les traités de l’Union européenne (2022/2142(INI))

(C/2024/3996)

Le Parlement européen,

—	vu les clauses «passerelles» prévues par les traités de l’Union européenne,

—

vu l’article 31, paragraphe 3, et l’article 48, paragraphe 7, du traité sur l’Union européenne (traité UE), ainsi que l’article 81, paragraphe 3, deuxième alinéa, l’article 153, paragraphe 2, l’article 192, paragraphe 2, deuxième alinéa, l’article 312, paragraphe 2, deuxième alinéa, et l’article 333 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE),

—	vu la communication de la Commission du 12 septembre 2018 intitulée «Une Europe plus forte sur la scène internationale: un processus de décision plus efficace pour la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE» [COM(2018)0647],

—	vu la communication de la Commission du 15 janvier 2019 intitulée «Vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique fiscale dans l’Union» [COM(2019)0008],

—	vu la communication de la Commission du 9 avril 2019 intitulée «Un processus décisionnel plus efficace et démocratique pour la politique de l’UE en matière d’énergie et de climat» [COM(2019)0177],

—	vu la communication de la Commission du 16 avril 2019 intitulée «Une prise de décision plus efficace en matière de politique sociale: renforcer le passage au vote à la majorité qualifiée dans certains domaines» [COM(2019)0186],

—	vu sa résolution du 16 février 2017 sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du traité de Lisbonne (1),

—	vu sa résolution du 16 février 2017 sur les évolutions et adaptations possibles de la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne (2),

—	vu sa résolution du 9 juin 2022 sur la convocation d’une convention pour la révision des traités (3),

—	vu l’article 54 de son règlement intérieur, ainsi que l’article 1er, paragraphe 1, point e), et l’annexe 3 de la décision de la Conférence des présidents du 12 décembre 2002 relative à la procédure d’autorisation pour l’élaboration de rapports d’initiative,

—	vu les avis de la commission des affaires étrangères et de la commission des affaires économiques et monétaires,

—	vu la lettre de la commission des budgets,

—	vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles (A9-0208/2023),

considérant que l’exigence d’unanimité au sein du Conseil est devenue l’un des principaux obstacles à l’adoption rapide de décisions efficaces et ambitieuses; considérant que le Conseil statue à l’unanimité même dans des domaines pour lesquels les traités prévoient le vote à la majorité qualifiée (VMQ);

considérant qu’un large accord entre les États membres est souhaitable, mais qu’à plusieurs reprises, des États membres ont fait usage de leur droit de veto pour bloquer ou retarder des décisions de l’Union, notamment afin de faire part de leurs préoccupations ou même d’exercer une pression indue sur d’autres questions sans rapport avec ces décisions; considérant que cela est inquiétant, car la contrepartie de l’unanimité devrait être un niveau de responsabilité élevé, dans l’esprit du principe de coopération loyale proclamé à l’article 4, paragraphe 3, du traité UE;

considérant qu’un nombre croissant de défis et de menaces, comme la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et d’éventuels élargissements de l’Union, font ressortir l’urgence d’une réforme des processus décisionnels de l’Union, mais aussi de la mobilisation de ressources suffisantes dans le cadre du réexamen à mi-parcours, en 2024, du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027;

considérant qu’à plusieurs reprises, l’exigence d’unanimité a empêché l’Union d’agir rapidement et efficacement sur des questions liées à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de prendre des décisions importantes en matière de politique énergétique et environnementale; considérant que les vetos nationaux ont également retardé l’approbation de politiques clés dans le domaine de la fiscalité, telles que la directive du Conseil visant à assurer un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes d’entreprises multinationales dans l’Union (4); considérant qu’ils ont bloqué l’adoption de propositions telles que l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés; considérant que ces politiques clés pourraient aussi profiter au marché unique et rapprocher l’Union de ses objectifs économiques, écologiques, sociaux et numériques;

considérant que les clauses «passerelles» sont des mécanismes qui ont été introduits dans les traités afin d’assouplir le processus décisionnel de l’Union; considérant qu’elles ne peuvent pas élargir ni rétrécir les compétences de l’Union, mais seulement modifier le processus décisionnel, en permettant le passage du vote à l’unanimité au VMQ et/ou, dans certains cas, d’une procédure législative spéciale prévue par les traités à la procédure législative ordinaire (PLO);

considérant qu’il existe deux types de clauses «passerelles»:

a)	les clauses «passerelles» générales, qui requièrent un vote unanime du Conseil européen et l’approbation du Parlement, et sur lesquelles les parlements nationaux disposent d’un droit de veto;

b)	les clauses «passerelles» sectorielles, spécifiques à six domaines d’action, qui requièrent un vote unanime du Conseil européen ou du Conseil, et dans lesquelles le Parlement ne joue malheureusement qu’un rôle marginal;

considérant que les traités prévoient 94 cas dans lesquels le Conseil européen ou le Conseil peuvent statuer à l’unanimité; considérant que dans 67 de ces cas, des clauses «passerelles» peuvent être utilisées pour passer au VMQ (5); considérant que dans les autres cas, comme la procédure ordinaire de révision des traités, l’adhésion de nouveaux États membres et les décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, les clauses «passerelles» ne peuvent pas être utilisées;

H.	considérant qu’en 2018 et en 2019, la Commission a présenté quatre communications contenant des propositions relatives à l’activation des clauses «passerelles» pour la politique étrangère et de sécurité, la politique fiscale, la politique énergétique et climatique et la politique sociale;

I.	considérant que le Parlement a demandé l’activation des clauses «passerelles» dans plus de 40 résolutions depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne;

J.	considérant que le Conseil n’a jamais véritablement donné suite à ces propositions; considérant que ce n’est que récemment qu’ont eu lieu les premières discussions de fond depuis des années sur l’éventuelle activation des clauses «passerelles»;

considérant que les clauses «passerelles» n’ont été utilisées qu’une seule fois, en 2004, pour passer au VMQ et à la codécision dans des politiques spécifiques en matière de visas, d’asile, d’immigration et de libre circulation des personnes (6); considérant qu’aucune clause «passerelle» n’a été activée depuis lors;

considérant que le rapport sur les résultats finaux de la conférence sur l’avenir de l’Europe a proposé de passer du vote à l’unanimité au VMQ, afin d’améliorer le processus décisionnel de l’Union et de garantir que celle-ci pourra agir rapidement et efficacement; considérant qu’elle a recommandé de conserver le vote à l’unanimité dans seulement deux domaines, l’admission de nouveaux États membres dans l’Union européenne et la modification des principes fondamentaux de l’Union inscrits à l’article 2 du traité UE et dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (7);

M.	considérant que le Parlement européen, dans sa résolution du 9 juin 2022, a demandé la convocation d’une convention pour la révision des traités et a proposé de passer du vote à l’unanimité au VMQ dans des domaines d’action pertinents, notamment en activant les clauses «passerelles»;

Considérations générales

estime que l’Union doit être en mesure de répondre rapidement et efficacement aux défis sans précédent auxquels elle est confrontée, au lieu de s’en remettre par moments à des procédures d’urgence qui exigent un vote à l’unanimité du Conseil et n’accordent aucun rôle formel au Parlement; regrette que l’exigence de vote à l’unanimité ait souvent bloqué l’action de l’Union dans différents domaines, même si l’Union a démontré, dans des cas spécifiques, qu’elle était en mesure d’agir avec détermination;

juge donc urgent d’abandonner l’exigence d’unanimité et de passer dès que possible au VMQ et à la PLO dans des domaines politiques clés, afin d’améliorer la capacité d’action de l’Union; demande au Conseil de renoncer également à son habitude de statuer à l’unanimité dans les domaines où les traités prévoient déjà le VMQ;

salue les conclusions de la conférence sur l’avenir de l’Europe; réaffirme son engagement à donner suite de façon efficace aux recommandations formulées par les citoyens;

réclame de nouveau (8) une modification urgente des traités; exhorte le Conseil à transmettre la proposition du Parlement au Conseil européen; demande à la Commission d’assumer ses responsabilités en la matière, conformément à l’article 48, paragraphe 3, du traité UE;

souligne que le «potentiel inexploité» du traité de Lisbonne et la possibilité d’activer les clauses «passerelles» ont souvent servi d’excuses pour reporter un dialogue constructif sur la modification des traités; estime que ces outils ne peuvent plus être proposés comme solutions en attendant la révision des traités, voire à la place de celle-ci; déplore que les États membres n’agissent pas concrètement pour tirer profit de ce potentiel inexploité;

insiste sur le fait que d’éventuelles modifications des traités étendant le VMQ à des domaines qui requièrent actuellement l’unanimité sont urgentes, mais n’entreraient pas immédiatement en vigueur, surtout si elles sont proposées à la suite d’une convention dans le cadre de la procédure ordinaire de révision des traités;

rappelle que si l’unanimité conduit à ce qu’une discussion reste au point mort de manière prolongée, il reste possible de recourir aux instruments de coopération renforcée et d’abstention constructive, prévus par les traités;

souligne que les clauses «passerelles» constituent un outil important pour accroître la capacité de l’Union à agir de manière rapide et efficace;

souligne qu’en l’état actuel du droit, les clauses «passerelles» peuvent d’ores et déjà être activées, mais seulement après un vote unanime au Conseil ou au Conseil européen; suggère donc une nouvelle fois (9) de rendre possible leur activation après un VMQ; demande que les traités soient modifiés dans ce sens;

10.

se félicite que, lors de récentes discussions au sein du Conseil, une majorité d’États membres aient exprimé leur volonté d’utiliser des clauses «passerelles» dans certains domaines, au cas par cas; regrette qu’aucune décision formelle sur leur activation n’ait encore été prise;

11.

invite instamment la présidence actuelle du Conseil et celles qui lui succéderont à assurer un suivi efficace de ces discussions, notamment en inscrivant la question de l’activation des clauses «passerelles» à l’ordre du jour des prochaines réunions du Groupe «Affaires générales» et du Conseil des affaires générales;

12.

invite la Commission à évaluer et à recommander, dans la mesure du possible, l’activation des clauses «passerelles» lorsqu’elle élabore son programme de travail et lorsqu’elle présente des propositions législatives dans des domaines politiques pour lesquels le vote à l’unanimité est requis ou une procédure législative spéciale s’applique;

Domaines d’activation des clauses «passerelles»

Politique étrangère et de sécurité commune

13.

souligne que la PESC est un domaine dans lequel l’Union ne peut prendre des décisions efficaces que si elle est capable d’agir rapidement; affirme que l’activation des clauses «passerelles» dans ce domaine renforcerait donc sa capacité à agir avec rapidité et efficacité, mais aussi sa crédibilité sur la scène internationale;

14.

souligne que les clauses «passerelles» devraient être utilisées pour passer au VMQ dans des domaines spécifiques de la PESC, en particulier pour adopter:

des mesures restrictives à l’encontre de gouvernements de pays tiers, d’entités non étatiques et de particuliers, notamment les décisions relevant du cadre du régime mondial de sanctions de l’Union en matière de droits de l’homme et celles prises en réponse à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine;

b)	des déclarations ou des décisions sur des questions internationales relatives aux droits de l’homme;

c)	des décisions relatives à des missions civiles de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC);

15.

se félicite que la Commission ait relevé (10) que certains de ces domaines spécifiques de la PESC bénéficieraient immédiatement de l’application des clauses «passerelles»; se réjouit que, lors de récentes discussions au sein du Conseil, de nombreux États membres aient fermement soutenu l’activation des clauses «passerelles» dans ces domaines; invite instamment la présidence actuelle du Conseil et celles qui lui succéderont à trouver un consensus au sein du Conseil sur l’utilisation progressive des clauses «passerelles» dans ces domaines de la PESC;

16.

salue le fait que certains États membres aient récemment eu recours à l’abstention constructive, comme le prévoit l’article 31 du traité UE, pour des décisions clés relatives à la PESC; estime que, dans l’attente de l’activation des clauses «passerelles» dans certains domaines de la PESC, l’abstention constructive devrait être plus fréquemment utilisée par les États membres pour surmonter les blocages potentiels créés par le vote à l’unanimité;

Politique budgétaire et fiscalité

17.

souligne que les clauses passerelles n’ont jamais été utilisées pour les questions fiscales;

Énergie et environnement

18.

souligne qu’il est particulièrement urgent de passer au VMQ et à la PLO pour certains aspects des politiques environnementales et énergétiques si l’on veut mettre en œuvre le pacte vert, faciliter la transition équitable vers une énergie propre et adopter des mesures efficaces face aux conséquences de la crise énergétique actuelle et de l’urgence environnementale et climatique, comme indiqué dans de précédentes résolutions du Parlement; (11);

Politique sociale et lutte contre les discriminations

19.

insiste sur le fait que, dans un contexte d’évolution des marchés du travail, il est de plus en plus important pour l’Union de soutenir et de compléter l’action des États membres dans leur politique sociale;

20.

souligne qu’il est nécessaire de recourir aux clauses «passerelles» générales pour les mesures de lutte contre les discriminations prévues à l’article 19 du traité FUE;

21.

juge important d’évaluer l’incidence potentielle de l’utilisation de la clause «passerelle» sectorielle prévue à l’article 153, paragraphe 2, du traité FUE pour renforcer la capacité de l’Union à mettre en œuvre des mesures protégeant l’ensemble des droits des travailleurs;

22.

souligne que tout recours aux clauses «passerelles» dans ces domaines devrait s’appuyer sur un dialogue avec les partenaires sociaux européens, dans le plein respect des accords et du rôle de ces partenaires, mais aussi prévoir des mesures protégeant les acquis sociaux;

Droit de la famille ayant une incidence transfrontière

23.

souligne l’importance du passage à la PLO dans les domaines liés à la protection des droits fondamentaux dans l’Union, par exemple par l’activation de la clause «passerelle» sectorielle relative au droit de la famille ayant une incidence transfrontière (article 81, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité FUE);

Coopérations renforcées

24.

réaffirme son engagement (12) à ne pas approuver de nouvelle proposition de coopération renforcée tant que les États membres participants ne se seront pas engagés à activer la clause «passerelle» sectorielle prévue à l’article 333 du traité FUE pour passer au VMQ et à la PLO;

Droits électoraux

25.

appelle de ses vœux une réflexion sur la possibilité de passer au VMQ au sein du Conseil et à la PLO dans les domaines spécifiques qui régissent les fondements démocratiques de l’Union, en particulier pour:

a)	l’élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct (article 223, paragraphe 1, du traité FUE), qui resterait soumise à l’approbation des États membres selon les règles constitutionnelles nationales;

b)	les modalités de l’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen et aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (article 22 du traité FUE);

Calendrier d’activation progressive des clauses «passerelles»

Domaines prioritaires à court terme (d’ici la fin 2023)

26.

invite le Conseil européen à adopter une décision au titre de l’article 31, paragraphe 3, du traité UE établissant que les mesures restrictives (article 29 du traité UE), notamment les décisions relevant du cadre du régime mondial de sanctions de l’Union en matière de droits de l’homme et celles prises en réponse à la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, doivent être adoptées par VMQ;

27.

demande au Conseil européen, à la lumière de la crise énergétique actuelle, d’activer les clauses «passerelles» générales permettant l’approbation par VMQ et conformément à la PLO des mesures relatives à la politique énergétique lorsqu’elles sont essentiellement de nature fiscale (article 194, paragraphe 3, du traité FUE);

28.

prie la Commission, compte tenu du contexte plus large de l’urgence climatique et environnementale et des objectifs fixés dans le pacte vert pour l’Europe, de présenter une proposition d’activation de la clause «passerelle» sectorielle prévue à l’article 192, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité FUE pour passer à la PLO pour certaines mesures environnementales;

29.

invite le Conseil européen à activer la clause «passerelle» prévue à l’article 312, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité FUE pour réviser le CFP actuel, une fois que le réexamen à mi-parcours de 2024 aura été présenté par la Commission;

Domaines prioritaires à moyen terme (d’ici la fin 2024 ou le terme du mandat actuel de la Commission)

30.

invite le Conseil européen à recourir d’urgence à la clause «passerelle» prévue à l’article 31, paragraphe 3, du traité UE pour garantir que les positions de l’Union sur les droits de l’homme dans les enceintes multilatérales (article 29 du traité UE), les accords internationaux dans le domaine de la PESC (article 37 du traité UE) et les missions civiles de la PSDC (article 42, paragraphe 4, et article 43 du traité UE) seront adoptés par VMQ;

31.

réitère son appel à la Commission et au Conseil pour qu’ils présentent et adoptent une décision visant à inclure la violence à l’égard des femmes et des filles ainsi que d’autres formes de violence à caractère sexiste dans les domaines de criminalité définis à l’article 83, paragraphe 1, du traité FUE;

Domaines prioritaires à long terme (dès que possible au cours de la prochaine législature)

32.

prie instamment le Conseil européen d’activer les clauses «passerelles» permettant d’adopter par VMQ les décisions dans tous les domaines de la PESC, à l’exception de la création de missions ou d’opérations militaires dotées d’un mandat exécutif dans le cadre de la PSDC, en attendant l’entrée en vigueur des modifications nécessaires des traités;

33.

prie le Conseil européen d’activer les clauses «passerelles» générales pour permettre de passer au VMQ et à la PLO sur certaines mesures de politique sociale et de lutte contre les discriminations;

34.

demande au Conseil européen ou au Conseil d’activer les clauses «passerelles» générales permettant d’adopter par VMQ et conformément à la PLO les décisions dans tous les domaines liés au fonctionnement démocratique de l’Union, y compris en ce qui concerne les élections au Parlement européen;

35.

invite le Conseil et la Commission à engager des discussions avec le Parlement conformément au calendrier ci-dessus;

° °

36.

charge sa Présidente de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

(1) JO C 252 du 18.7.2018, p. 215.

(2) JO C 252 du 18.7.2018, p. 201.

(3) JO C 493 du 27.12.2022, p. 130.

(4) Directive (UE) 2022/2523 du Conseil du 14 décembre 2022 visant à assurer un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes d’entreprises multinationales et les groupes nationaux de grande envergure dans l’Union (JO L 328 du 22.12.2022, p. 1).

(5) Secrétariat général du Conseil, «Propositions et mesures spécifiques connexes contenues dans le rapport sur les résultats finaux de la conférence sur l’avenir de l’Europe: évaluation technique préliminaire actualisée», note 10033/22, 30 novembre 2022.

(6) Décision 2004/927/CE du Conseil du 22 décembre 2004 visant à rendre la procédure définie à l’article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable à certains domaines couverts par la troisième partie, titre IV, dudit traité (JO L 396 du 31.12.2004, p. 45).

(7) Conférence sur l’avenir de l’Europe, rapport sur les résultats finaux, mai 2022, proposition 39, «Le processus décisionnel de l’Union».

(8) JO C 493 du 27.12.2022, p. 130.

(9) Ibidem.

(10) COM(2018)0647.

(11) Résolution du Parlement européen du 28 novembre 2019 sur l’urgence climatique et environnementale (JO C 232 du 16.6.2021, p. 28).

(12) JO C 252 du 18.7.2018, p. 215.

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/3996/oj

ISSN 1977-0936 (electronic edition)