Initiative législative — 52023IP0295

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vu le traité sur l’Union européenne (traité UE), et notamment ses articles 1, 9, 10, 11 et 16,

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vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE), et notamment son article 15,

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vu la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (la «Charte»), et notamment ses articles 41 et 42,

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vu le règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (1),

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vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, présentée par la Commission le 30 avril 2008 (COM(2008)0229),

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vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, présentée par la Commission le 21 mars 2011 (COM(2011)0137),

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vu sa position du 15 décembre 2011 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2),

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vu sa résolution du 14 septembre 2017 sur la transparence, la responsabilité et l’intégrité au sein des institutions européennes (3),

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vu sa résolution du 17 janvier 2019 sur l’enquête stratégique OI/2/2017 de la Médiatrice sur la transparence des débats législatifs dans les instances préparatoires du Conseil de l’Union européenne (4),

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vu la directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union (5) (la «directive sur les lanceurs d’alerte»),

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vu sa résolution du 10 février 2021 sur l’accès du public aux documents (article 122, paragraphe 7, du règlement intérieur – rapports annuels 2016 à 2018) (6),

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vu la décision de la Médiatrice européenne du 17 janvier 2022 dans l’affaire OI/4/2021/MHZ sur la manière dont l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) se conforme à ses obligations en matière de droits fondamentaux et garantit l’obligation de rendre compte en ce qui concerne ses responsabilités accrues,

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vu le rapport du 14 juillet 2021 du groupe de travail sur le contrôle de Frontex de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures relatif à l'enquête sur Frontex concernant des violations présumées des droits fondamentaux,

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vu sa résolution du 16 septembre 2021 sur le renforcement de la transparence et de l’intégrité des institutions de l’Union par la création d’un organisme européen indépendant chargé des questions d’éthique (7),

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vu sa résolution du 21 octobre 2021 sur la transparence de l’Union au regard de la mise au point, de l’acquisition et de la distribution des vaccins contre la COVID-19 (8),

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vu sa résolution du 16 février 2022 sur le rapport annuel relatif aux activités du Médiateur européen en 2020 (9),

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vu le rapport sur les conclusions finales de la conférence sur l’avenir de l’Europe, publié en mai 2022,

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vu sa décision du 18 octobre 2022 concernant la décharge sur l’exécution du budget de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes pour l’exercice 2020 (10),

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vu le rapport annuel d’activité consolidé pour 2020 du 12 mai 2021 publié par Frontex,

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vu sa résolution du 15 décembre 2022 sur les soupçons de corruption de la part du Qatar et, plus largement, la nécessité de transparence et de responsabilité au sein des institutions européennes (11),

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vu sa résolution du 16 février 2023 sur le suivi des mesures demandées par le Parlement pour renforcer l’intégrité des institutions européennes (12),

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vu les rapports annuels du Médiateur européen,

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vu l’article 122, paragraphe 7, de son règlement intérieur,

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vu la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH),

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vu l’arrêt prononcé le 25 janvier 2023 par la CJUE dans l’affaire T-163/21, De Capitani/Conseil (13) (ci-après l’ «arrêt De Capitani/Conseil»),

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vu l’arrêt prononcé le 27 novembre 2019 par la CJUE dans l’affaire T-31/18, Luisa Izuzquiza et Arne Semsrotti/Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (14) (ci-après l’ «arrêt prononcé dans l’affaire T-31/18»),

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vu les rapports de la Commission, du Conseil et du Parlement de 2019, 2020 et 2021 sur l’application du règlement (CE) no 1049/2001,

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vu le règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (15),

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vu l’article 54 de son règlement intérieur,

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vu l’avis de la commission des affaires constitutionnelles,

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vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A9-0179/2023),

A.

considérant que le traité UE dispose que «[t]out citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union» et que les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens (16); que le traité FUE dispose que les institutions, organes et organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et que les citoyens et résidents ont un droit d’accès à leurs documents (17); que le droit d’accès aux documents est un droit fondamental, protégé par la Charte et par les traités, que les citoyens doivent pouvoir exercer de manière proactive pour être en mesure d’exercer de manière effective leur droit de contrôler le travail et les activités des institutions, organes et organismes de l’Union, en particulier le processus législatif; que la CJUE a souligné à plusieurs reprises le lien entre l’accès aux documents et la démocratie;

B.

considérant que le règlement (CE) no 1049/2001 reconnaît à quel point il est important d’offrir un accès encore plus large aux documents lorsque les institutions de l’Union agissent en leur qualité de législateur; souligne la nécessité particulière de garantir un accès direct aux documents législatifs;

C.

considérant que la CJUE a souligné que le contrôle public des informations faisant l’objet d’une action législative est une condition de l’exercice effectif des droits démocratiques (18); que la CJUE a conclu que la transparence sur ces informations contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler toutes les informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif; qu’elle a fait valoir que la possibilité, pour les citoyens, de connaître les fondements des actions législatives est une condition de l’exercice effectif, par ces derniers, de leurs droits démocratiques;

D.

considérant que l’ouverture et la bonne gouvernance dans le fonctionnement de l’Union et son processus décisionnel sont indispensables pour instaurer la confiance dans l’Union et sont la garantie d’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration devant les citoyens; que le fonctionnement de l’Union repose sur la démocratie représentative; que les institutions, organes et organismes de l’Union doivent s’efforcer de se conformer aux normes les plus strictes possible en matière de transparence, de responsabilité et d’intégrité; qu’il est nécessaire de garantir des méthodes de contrôle qui combinent les activités de surveillance démocratique, de contrôle et de surveillance; que l’ouverture et la participation des citoyens et de la société civile à la vie démocratique de l’Union sont indispensables pour promouvoir la bonne gouvernance au sein des institutions de l’Union;

E.

considérant que l’accès à des informations exactes est essentiel pour empêcher la mésinformation et lutter contre les fausses informations;

F.

considérant que, dans le rapport sur les conclusions finales de la conférence sur l’avenir de l’Europe, l’assemblée plénière de la conférence a plaidé en faveur d’un meilleur accès des citoyens aux actions de l’Union par l’amélioration de l’information, de l’éducation, de la participation civique et de la transparence; qu’il a également demandé que le processus décisionnel de l’Union soit amélioré afin de garantir la capacité d’action de l’Union, tout en tenant compte des intérêts de tous les États membres et en garantissant un processus transparent et compréhensible pour les citoyens; considérant qu’il existe un intérêt public réel à divulguer des documents législatifs afin que les citoyens puissent exercer efficacement leur droit de contrôler le processus législatif; qu’en vertu de l’article 16, paragraphe 8, du traité UE, le Conseil doit siéger en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif; que la mention «LIMITE» apposée sur la plupart des documents préparatoires des procédures législatives en cours constitue une restriction disproportionnée au droit des citoyens d’accéder aux documents législatifs; que pour permettre aux citoyens d’exercer pleinement leur droit d’accès aux documents, tous les documents législatifs produits ou diffusés au sein des instances préparatoires devraient être répertoriés dans un registre public facilement accessible; que, selon la CJUE, l’accès aux documents législatifs doit être aussi large que possible et que la justification d’un refus d’accès doit être dûment fondée, y compris dans les groupes de travail du Conseil (19);

G.

considérant que les principes d’ouverture et de transparence devraient régir non seulement le processus décisionnel, mais aussi la manière dont un texte est rédigé; que la transparence et l’accès aux documents devraient également être garantis en ce qui concerne les modalités de mise en œuvre des politiques de l’Union à tous les niveaux et l’utilisation des fonds de l’Union;

H.

considérant que les attentes des citoyens en matière de transparence, d’efficacité et de responsabilité des institutions publiques et en ce qui concerne les solutions techniques possibles ont évolué au cours des dernières années; que, pour tenir compte de ces évolutions et renforcer l’efficacité et la responsabilité, il peut s’avérer nécessaire de garantir l’application de la législation en vigueur ainsi que de la jurisprudence de la CJUE et de la CEDH, l’adoption de nouvelles solutions techniques et lignes directrices et l’adoption de mesures pour suivre les progrès accomplis;

I.

considérant que les principales préoccupations mentionnées dans les enquêtes clôturées par la Médiatrice européenne en 2021 étaient la transparence du processus décisionnel, la responsabilité et le refus de l’accès du public aux informations et documents (29 %), suivies de la culture de service (26 %), de l’usage approprié du pouvoir discrétionnaire, y compris dans les procédures d’infraction (18 %), le respect des droits procéduraux (12 %) et la violation des droits fondamentaux (11 %) (20); que selon le rapport annuel du Médiateur pour 2021, le «pantouflage» continue d’être un sujet de préoccupation;

J.

considérant que dans l’affaire 1499/2021/SF (21), la Médiatrice a estimé que le refus du Conseil et de la Commission d’octroyer au public l’accès intégral à des documents relatifs à des négociations législatives constituait un cas de mauvaise administration;

K.

considérant que l’examen, en 2021, de la procédure «accélérée» du Médiateur pour le traitement des plaintes concernant l’accès du public aux documents a montré à la fois une diminution des deux tiers des délais de traitement des plaintes introduites auprès du Médiateur et une augmentation du nombre de plaintes concernant l’accès aux documents (22);

L.

considérant que dans l’affaire 1499/2021/SF (23), la Médiatrice a estimé que le refus du Conseil d’octroyer au public l’accès intégral à des documents relatifs à des négociations législatives constituait un cas de mauvaise administration; que le fait de tenir le public informé de l’évolution des procédures législatives répond à une exigence légale; que l’accès en temps utile aux documents législatifs est une condition essentielle de l’exercice par les citoyens du droit qui leur est reconnu par les traités de participer à la vie démocratique de l’Union;

M.

considérant que l’Union, par sa réaction à la crise de la COVID-19, a démontré sa capacité d’action, mais également la nécessité d’accroître la transparence au sein de l’Union, et notamment la nécessité d’adopter une meilleure politique en matière de lutte contre la désinformation, afin d’obtenir des informations plus précises et de meilleure qualité pour le citoyen de l’Union; que le «groupe de travail ad hoc» du Conseil sur les certificats COVID-19 n’a pas mené ses travaux avec la transparence requise;

N.

considérant que le Parlement a adopté sa position en première lecture sur la proposition de la Commission concernant un règlement visant à modifier le règlement (CE) no 1049/2001 en décembre 2011; que les négociations relatives audit règlement sont en suspens depuis 2012; que depuis l’entrée en vigueur dudit règlement, de nombreuses responsabilités nouvelles ont été confiées à l’Union; que le renforcement de la responsabilité doit se traduire par un renforcement de la transparence, du contrôle public et de l’obligation de rendre des comptes afin que l’Union puisse conserver sa crédibilité et sa légitimité aux yeux des citoyens et garder leur confiance;

O.

considérant que dans son arrêt De Capitani/ Conseil, la CJUE a précisé que le règlement (CE) no 1049/2001 vise à conférer au public un droit d’accès qui soit aussi large que possible de sorte que les exceptions dérogeant à ce principe doivent être interprétées et appliquées strictement; qu’elle a en outre précisé que l’article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 prévoit notamment une exception à l’accès aux documents législatifs lorsque leur divulgation pourrait avoir une incidence grave sur le processus décisionnel de l’institution en question; que lorsqu’il refuse l’accès à des documents en invoquant cette exception, le Conseil doit démontrer que la divulgation des documents en question pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à son processus décisionnel et que le risque d’une telle atteinte est raisonnablement prévisible, et non purement hypothétique;

P.

considérant qu’après que l’arrêt dans l’affaire T-131/18 a été rendu en faveur de Frontex, la CJUE a condamné deux personnes à verser 23 700 EUR à Frontex au titre des dépens, montant que la CJUE a ensuite réduit à 10 520 EUR; que, dans sa décision prononcée le 15 décembre 2022 dans les affaires jointes 1261/2020 et 1361/2020 (24), la Médiatrice a constaté des cas de mauvaise administration dans les pratiques récentes de Frontex en matière d’accès aux documents, en particulier son refus de communiquer par courrier électronique avec des personnes demandant l’accès à des documents; que ces pratiques qui consistent à ériger des obstacles techniques pour entraver l’accès aux documents et à chercher à recouvrer des frais de justice excessifs auprès des plaignants ont un effet dissuasif sur les citoyens désireux d’accéder aux documents de Frontex et peuvent, à terme, contribuer à une plus grande opacité, à un manque de transparence plus important et même à une inaccessibilité totale des documents relatifs aux activités de Frontex; que dans sa résolution du 21 octobre 2021 (25) et dans les conclusions du rapport du groupe de travail sur le contrôle de Frontex, le Parlement a invité Frontex à s’abstenir à l’avenir à recouvrer les frais d’avocats extérieurs parfois disproportionnés auprès de demandeurs dans des affaires de justice fondées sur des demandes d’accès aux informations;