Initiative législative — 52023IR2190

Rapporteur: M. Antonio MAZZEO (IT/PSE), président et membre du conseil régional de Toscane Texte de référence: Rapport sur la politique de concurrence 2022 et document de travail des services de la Commission

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),

Introduction

1.

reconnaît que les politiques européennes de concurrence sont essentielles pour préserver le bon fonctionnement du marché unique et protéger les droits des consommateurs, ainsi que pour mettre en œuvre les objectifs de l’Union énoncés à l’article 3 du traité sur l’Union européenne, de même que ceux relevant du pacte vert pour l’Europe et de la boussole numérique. Dans le même temps, le CdR reconnaît qu’en raison de l’élargissement progressif du marché intérieur, mais aussi des crises économiques, financières, politiques et sanitaires, ou encore de l’émergence de nouvelles technologies et de l’innovation dans les procédés industriels, la Commission européenne doit adapter continuellement les règles qui gouvernent la concurrence, sans toutefois porter atteinte à leur intégrité, à mesure que les besoins de l’Union évoluent;

2.

note que c’est sur les règles de concurrence, et en particulier sur le régime des aides d’État, que la Commission a choisi d’agir pour affronter, en premier lieu, la crise provoquée par la pandémie de COVID-19, puis celle consécutive à la guerre en Ukraine et au choc énergétique, adoptant deux encadrements temporaires des aides d’État (1) qui ont permis aux États membres, y compris aux pouvoirs publics infranationaux, de soutenir les entreprises dans un contexte marqué par l’urgence et l’imprévu;

3.

porte un regard approbateur sur le programme NextGenerationEU (2), et en particulier sur la facilité pour la reprise et la résilience (3), d’une part parce que son mécanisme de financement prévoit la mobilisation de ressources propres par l’Union, et d’autre part parce qu’il organise, pour chaque État, les priorités de la politique économique et industrielle à la lumière d’objectifs européens communs, notamment celui de la double transition écologique et numérique;

4.

se félicite, compte tenu de l’évolution du changement climatique et de la législation en ce domaine, que la Commission révise et adapte ses lignes directrices relatives aux aides d’État (4) de sorte que l’on puisse mettre en œuvre le pacte vert pour l’Europe en faussant aussi peu que possible la concurrence;

5.

renvoie aux avis qu’il a consacrés à la facilité pour la reprise et la résilience, notamment celui portant sur le rapport d’examen de ce dispositif (5), et déplore une fois de plus que les collectivités locales et régionales n’y soient pour ainsi dire jamais associées. La centralisation qui en résulte a pour effet que les échelons de la puissance publique qui sont les plus proches des citoyens se retrouvent exclus de la programmation des fonds;

6.

relève qu’en octobre 2022, face aux conséquences du prolongement de la guerre en Ukraine, la Commission a modifié l’encadrement temporaire de crise pour les mesures d’aide d’État en posant les principes d’une recapitalisation des entreprises, notamment celles du secteur de l’énergie, en relevant le niveau des aides susceptibles d’être autorisées et en assouplissant les garanties accordées à ces mêmes entreprises;

7.

ajoute que la Commission a encore mis en place un nouvel encadrement temporaire (6), axé cette fois sur le marché de l’énergie, dans le sillage de l’initiative REPowerEU (7), pour simplifier les règles de compensation des coûts énergétiques, introduire de nouvelles mesures aidant à réduire la demande d’énergie et poser des principes généraux pour les recapitalisations d’entreprises, essentiellement dans le secteur de l’énergie;

8.

rappelle que l’article 174 du TFUE dispose que «l’Union vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées», et souligne que les politiques de cohésion constituent un mécanisme central de la construction européenne et un instrument important pour l’investissement et la promotion des territoires, grâce aux Fonds structurels et d’investissement;

9.

par conséquent, demande que toutes les politiques et initiatives menées par l’Union le soient à l’aune du principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», y compris dans la mise en œuvre des politiques relatives au marché intérieur et s’agissant en particulier des règles en matière d’aides d’État;

10.

à la lumière de ce qui précède, se pose comme l’interlocuteur intra-institutionnel de la Commission pour tout ce qui touche à la cohésion, invitant celle-ci par la même occasion à améliorer les politiques de cohésion économique, sociale et territoriale, de sorte que la politique en matière de concurrence et celle relative à la cohésion ne soient pas antithétiques, mais complémentaires et nécessaires au projet de construction européenne, et donc à la croissance durable des régions, provinces et villes d’Europe, dans le respect des objectifs posés par le pacte vert;

11.

reconnaît que la politique de concurrence, en tant que compétence exclusive de l’Union européenne, ne relève pas du champ d’application du principe de subsidiarité au sens juridique, mais invite toutefois la Commission à respecter les principes d’amélioration de la réglementation dans le domaine de la politique de concurrence et à associer le CdR à un stade précoce du réexamen des règles de concurrence de sorte à mieux évaluer leur incidence territoriale. Le CdR soutient en outre l’appel en faveur d’un accord interinstitutionnel sur la politique de concurrence;

Les progrès constatés dans les politiques européennes de concurrence

12.

se félicite que la Commission se soit emparée des défis qui se posent aujourd’hui et dont la nature évolue, et qu’à cet effet elle ait adopté des instruments importants pour le fonctionnement du marché unique, tels que le règlement sur les marchés numériques (8) dont l’objectif est de mettre en place un environnement numérique contestable et équitable pour les services de plateforme essentiels, tant pour les consommateurs finaux que pour les usagers commerciaux, lesquels sont souvent des petites et moyennes entreprises des différentes régions d’Europe;

13.

souligne que le règlement sur les marchés numériques fixe des règles pour les «contrôleurs d’accès» numériques, lesquels mettent en relation les producteurs et les consommateurs finaux et qui de ce fait sont souvent incontournables et détiennent un immense pouvoir de marché, en leur interdisant d’adopter un comportement déloyal et anticoncurrentiel qui pourrait faire obstacle à la concurrence et produire des effets économiques et sociaux délétères, non seulement au niveau national, mais fatalement aussi pour l’ensemble du tissu productif local et régional;

14.

ajoute que le règlement sur les subventions étrangères (9) comble un vide réglementaire au niveau du contrôle des subventions allouées par des pays tiers à des entreprises qui opèrent sur les marchés européens et sont donc en concurrence directe avec les entreprises européennes, lesquelles sont soumises, contrairement à leurs homologues étrangères, aux règles européennes en matière d’aides d’État et à d’autres types de réglementations, notamment en matière sociale et environnementale;

15.

se félicite à cet égard de la mise en œuvre du règlement qui favorise la protection des entreprises européennes dans le marché intérieur, et invite dans le même temps la Commission à renforcer, par le truchement des politiques de concurrence de l’Union, la protection de celles qui sont en concurrence avec des entreprises basées dans des pays tiers;

16.

relève que le règlement précité donne mandat à la Commission pour suspendre les appels d’offres publics, y compris ceux émis par des entités locales ou régionales, dès lors que subsistent des distorsions du marché dues à un financement étranger d’entreprises participant à un tel appel, et demande par conséquent à la Commission de coopérer avec les collectivités locales et régionales aux fins de leur coordination et de l’application des règles;

17.

reconnaît que la Commission a mis en place des règles (10) plus claires afin de déterminer les cas dans lesquels les règles de concurrence ne sont pas applicables aux travailleurs indépendants qui s’associent dans le but de négocier collectivement, réaffirmant ainsi que la concurrence ne saurait faire obstacle à l’amélioration des conditions d’exercice des travailleurs européens;

18.

encourage la Commission à continuer de faire mieux respecter la législation en matière de pratiques anticoncurrentielles de sorte à renforcer la concurrence sur les marchés, dans l’intérêt non seulement des producteurs, mais aussi, en fin de compte, des consommateurs, qui ont tous été confrontés à la hausse des prix et à des événements internationaux éprouvants ayant entraîné d’importantes perturbations de la chaîne de valeur;

Observations particulières sur la question des aides d’État du point de vue local et régional

19.

rappelle que le régime européen en matière d’aides d’État s’est révélé essentiel dans la gestion des crises économiques, financières et sociales qui sont intervenues ces dernières années, car il a permis aux États membres de soutenir les entreprises en difficulté, que ce soit par des aides ponctuelles ou avec des plans de recapitalisation; souligne que tous les niveaux de gouvernement visent à coopérer pour faire face aux crises qui surviennent et, dans le même temps, que la Commission devrait également continuer à intervenir promptement et conformément au principe de subsidiarité pour en amortir les effets au moyen de mesures d’assouplissement;

20.

fait observer que les encadrements temporaires ont non seulement soutenu le tissu productif européen, mais que les États membres s’en sont également servis pour traiter les inégalités internes entre leurs régions; en effet, de nombreuses études (11) montrent que les disparités régionales se sont globalement résorbées si l’on considère l’ensemble du territoire européen, même s’il est vrai que dans certains États, elles se sont à l’inverse creusées, surtout dans ceux où la croissance est faible, par exemple dans les régions méditerranéennes, et ceux qui ont un faible revenu par habitant, comme les régions de l’est de l’Europe;

21.

souligne néanmoins qu’en raison d’un déséquilibre dans la répartition géographique des aides d’État dans l’Union, la mise en œuvre des deux encadrements temporaires a entraîné un relâchement global du régime en matière d’aides d’État, des distorsions de la concurrence au sein du marché unique et des effets négatifs sur les échanges entre États; en effet, comme le met en évidence le rapport sur la concurrence qui fait l’objet du présent avis (12), 53 % des aides d’État approuvées en 2022 ont été notifiées par l’Allemagne et 24 % l’ont été par la France, les vingt-cinq États membres restants se partageant le reliquat, soit 23 %; souligne que ce déséquilibre dans la possibilité d’octroyer des aides d’État perturbe l’égalité des conditions de concurrence;

22.

fait observer que les chiffres contenus dans le rapport précité indiquent le budget que les différents États ont été autorisés à affecter aux aides d’État, et non les montants qui seront en définitive versés par les organismes nationaux compétents; fait aussi remarquer que les gouvernements qui disposent de plus grandes capacités de financement peuvent davantage soutenir les entreprises présentes sur leur territoire que ceux des États membres qui sont moins bien pourvus, et que de ce fait il n’y a pas en la matière égalité des conditions, ce qui désavantage incontestablement les entreprises de ces États membres sur le marché unique;

23.

signale à la Commission qu’un assouplissement prolongé des règles de concurrence pourrait avoir pour conséquence de creuser encore davantage les disparités entre les régions d’Europe, reléguant ainsi les territoires qui, du fait de leurs caractéristiques naturelles ou démographiques ou parce qu’il s’agit de zones rurales ou touchées par une transition industrielle, risqueraient de ne pas bénéficier au même titre que les autres d’un soutien public, en particulier en cas de crise; fait par ailleurs observer qu’il n’existe aucune correspondance systématique entre la capacité financière des collectivités infranationales et celle de l’échelon national, et qu’une augmentation des dépenses publiques pourrait s’avérer nécessaire; demande enfin à la Commission de prendre des dispositions pour atténuer les distorsions du marché, tant à court terme qu’à moyenne et longue échéance, avec l’objectif de rétablir progressivement les règles normales de concurrence;

24.

accueille favorablement la publication d’une série d’instruments juridiques non contraignants, en particulier les lignes directrices révisées concernant les aides d’État à finalité régionale (13), qui permettent aux gouvernements de soutenir les régions les plus défavorisées, dans la mesure où il y est fait directement référence à la coordination avec les politiques de cohésion et parce que le niveau des aides aux collectivités locales et régionales s’y trouve relevé, surtout lorsque ces aides sont liées aux objectifs du pacte vert pour l’Europe et de la stratégie numérique de l’Union, le but étant ainsi de concilier l’objectif de la cohésion avec celui d’une augmentation des niveaux d’investissement, en particulier dans le domaine de la transition écologique;

25.

demande à la Commission de renforcer, dans la législation relative aux aides d’État, les dispositions horizontales à destination des territoires insulaires, y compris les archipels, ainsi que des régions périphériques et ultrapériphériques, tous ces territoires ayant besoin d’un cadre juridique spécifique et plus large, en particulier ceux qui ne sont pas reliés au continent européen;

26.

souligne que les nouvelles règles relatives aux projets importants d’intérêt européen commun (14) (PIIEC) visent à aiguiller les États membres dans leurs démarches pour renforcer ces projets transfrontières stratégiques, tels ceux mis en œuvre dans les domaines des composants microélectroniques, des batteries ou de l’hydrogène, et à rapprocher ainsi les entreprises européennes des objectifs industriels de l’Europe, dans la perspective de la double transition numérique et écologique;

27.

suggère néanmoins à la Commission de renforcer tant l’initiative que la coordination de ces projets, depuis leur conception jusqu’à leur exécution, et d’y faire participer des acteurs locaux et régionaux, car ces projets industriels transnationaux ont aussi besoin d’un ancrage territorial pour gagner en efficacité lors de leur mise en chantier et en agilité sur le plan administratif;

28.

porte un regard favorable sur les nouvelles règles en matière d’aides à la recherche, au développement et à l’innovation (15), qui augmentent l’intensité de l’aide et en élargissent les modalités d’octroi, sachant que les activités de recherche et développement facilitent la commercialisation de nouveaux produits et services, mais aussi l’émergence de procédés de production plus avancés, qui vont enrichir le développement technologique et industriel et fortifier dans son ensemble l’économie européenne;

29.

accueille favorablement les nouvelles lignes directrices relatives aux aides d’État en faveur des réseaux de communication à haut débit (16), qui facilitent la mise en œuvre de projets visant à créer et à renforcer des infrastructures essentielles pour la croissance économique, comme celles destinées au déploiement de la fibre optique dans les régions où ce raccordement est nécessaire, et qui précisent également les conditions applicables aux partenariats public-privé auxquels il est souvent fait recours pour réaliser ces infrastructures;

30.

incite enfin la Commission à s’engager sur la voie d’une réforme structurelle des règles en matière d’aides d’État dont l’ambition serait d’établir un cadre réglementaire simplifié et guidé par le principe de la sécurité juridique, permettant aussi une mise en œuvre plus rapide de ces règles et plus souple sur le plan administratif, et ce tant pour les entreprises qui investissent et se livrent concurrence sur les marchés, notamment les PME, que pour les collectivités locales et régionales lorsqu’elles sont amenées à évaluer la compatibilité du versement des fonds mis à leur disposition avec les règles européennes, sachant qu’il est fréquent que des dispositifs d’aide soient administrés au niveau central sans nécessairement que les autorités régionales et locales soient associées à leur gestion, quand bien même ce sont elles qui devront procéder au paiement final;

31.

précise qu’une réforme du régime des aides d’État devra tenir compte de l’objectif premier consistant à maintenir un degré de concurrence entre États membres et à préserver l’égalité des conditions dans lesquelles celle-ci se déroule entre les acteurs du marché unique; un équilibre doit être trouvé à cet égard avec la nécessité de relever le niveau des investissements en Europe afin d’atteindre les objectifs de la double transition écologique et numérique, mais aussi de maintenir la coopération entre tous les niveaux de gouvernement ainsi que des niveaux élevés de cohésion économique, sociale et territoriale, de sorte à harmoniser la croissance économique et le niveau de prospérité;

32.

suggère de relever le seuil de minimis, tant dans le règlement de minimis général (17) que dans celui portant sur les services d’intérêt économique général (18), qui arriveront à échéance fin 2023, étant entendu qu’il devra être dûment tenu compte des chiffres de l’inflation en Europe sur les dix dernières années, mais aussi et surtout de l’évolution de la conjoncture économique imposée par les développements macroéconomiques, les conséquences de la pandémie de COVID-19 et la hausse des coûts de la construction et de l’énergie à la suite de l’agression de l’Ukraine par la Russie, et que cette intervention ne devra donc pas se limiter à un simple ajustement au titre de l’inflation;

33.

invite la Commission à insister sur le rôle central que les services d’intérêt économique général, généralement fournis par les collectivités locales et régionales, ont joué durant la pandémie de COVID-19 et continuent de jouer pour répondre aux besoins essentiels des citoyens, de sorte que la fourniture garantie de ces services de base dans toutes les régions d’Europe soit non seulement maintenue, mais même renforcée; rappelle à cet égard, comme le «baromètre régional et local annuel de l’UE» l’a mis en évidence, qu’un grand nombre de municipalités continue de souffrir d’un effet ciseau provoqué par la baisse des recettes et l’augmentation des dépenses (19);

Développements récents concernant la politique de concurrence et la politique industrielle

34.

met en exergue la proposition de plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) (20), mais constate par ailleurs qu’elle apparaît moins ambitieuse, s’agissant d’atteindre des objectifs industriels européens, que le Fonds européen de souveraineté qui avait été annoncé précédemment;

35.

précise que, même si elle a pour objectif d’accroître la compétitivité des entreprises européennes sur les marchés internationaux, la plateforme STEP risque de ne pas apporter un soutien suffisant aux nombreuses déclinaisons locales et régionales de la double transition écologique et numérique, et de s’en remettre pour une large part à la réaffectation de fonds déjà fléchés ou bien aux budgets des États membres à titre individuel;

36.

suggère à la Commission, en premier lieu, de recourir à des mécanismes de financement autres que la réaffectation de fonds déjà destinés à la cohésion, compte tenu de l’importance de la cohésion économique, territoriale et sociale pour préserver l’équilibre du marché intérieur et parvenir à un niveau homogène de développement économique et de prospérité dans toutes les régions d’Europe, et, deuxièmement, de s’assurer concrètement qu’il ne se produise pas une centralisation des ressources susceptible de compromettre la réalisation des objectifs de cohésion;

37.

demande pour finir que la politique de concurrence vienne appuyer, avec l’ensemble des instruments à disposition, la réponse apportée par l’Union européenne à la transition écologique et numérique.

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(1) Communication de la Commission «Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19» (JO C 91 I du 20.3.2020, p. 1); communication de la Commission «Encadrement temporaire de crise pour les mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie à la suite de l’agression de la Russie contre l’Ukraine» (JO C 131 I du 24.3.2022, p. 1).

(2) Communication de la Commission «L’heure de l’Europe: réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération», Bruxelles, le 27.5.2020 [COM(2020) 456 final].

(3) Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience (JO L 57 du 18.2.2021, p. 17).

(4) Lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie pour 2022 (CEEAG — 2022/C 80/01).

(5) ECON-VII/026: avis du Comité européen des régions sur le rapport d’examen sur la mise en œuvre de la facilité pour la reprise et la résilience (JO C 157 du 3.5.2023, p. 12).

(6) Communication de la Commission «Encadrement temporaire de crise et de transition pour les mesures d’aide d’État» (JO C 101 du 17.3.2023, p. 3).

(7) Communication de la Commission «REPowerEU: Action européenne conjointe pour une énergie plus abordable, plus sûre et plus durable», Strasbourg, le 8.3.2022 [COM(2022) 108 final].

(8) Règlement (UE) 2022/1925 du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2022 relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numérique et modifiant les directives (UE) 2019/1937 et (UE) 2020/1828 (règlement sur les marchés numériques) (JO L 265 du 12.10.2022, p. 1).

(9) Règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur (JO L 330 du 23.12.2022, p. 1).

(10) Communication de la Commission «Lignes directrices relatives à l’application du droit de la concurrence de l’Union aux conventions collectives concernant les conditions de travail des travailleurs indépendants sans salariés» (JO C 374 du 30.9.2022, p. 2).

(11) Service de recherche du Parlement européen, Regional inequalities in the EU — Note d’information de mai 2019; Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE), Inner peripheries in Europe — Possible development strategies to overcome their marginalising effects — Note d’orientation d’octobre 2018.

(12) Rapport de la Commission, «Rapport sur la politique de concurrence 2022» [COM(2023) 184 final, Bruxelles, le 4.4.2023, p. 4].

(13) Communication de la Commission «Lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale» (JO C 153 du 29.4.2021, p. 1).

(14) Communication de la Commission «Critères relatifs à l’analyse de la compatibilité avec le marché intérieur des aides d’État destinées à promouvoir la réalisation de projets importants d’intérêt européen commun» (JO C 528 du 30.12.2021, p. 10).

(15) Communication de la Commission «Encadrement des aides d’État à la recherche, au développement et à l’innovation» (JO C 414 du 28.10.2022, p. 1).

(16) Communication de la Commission «Lignes directrices relatives aux aides d’État en faveur des réseaux de communication à haut débit» (JO C 36 du 31.1.2023, p. 1).

(17) Règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis (JO L 352 du 24.12.2013, p. 1).

(18) Règlement (UE) no 360/2012 de la Commission du 25 avril 2012 relatif à l’application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt économique général (JO L 114 du 26.4.2012, p. 8).

(19) Comité européen des régions, Baromètre régional et local annuel de l’UE, 2021.

(20) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant la plateforme «Technologies stratégiques pour l’Europe» (STEP) [COM(2023) 335 final].