Initiative législative52023IR2288
Avis du Comité européen des régions sur le thème «Gestion des risques et réglementation du marché: les outils propres à renforcer le caractère durable de l’agriculture européenne»
| CELEX | 52023IR2288 |
| Type | Initiative législative |
| Date | mercredi 31 janvier 2024 |
Résumé IA
Cet avis du Comité européen des régions propose des outils pour renforcer la durabilité de l'agriculture européenne en améliorant la gestion des risques et la réglementation du marché. Il préconise une approche intégrée combinant instruments financiers, filets de sécurité et réformes réglementaires pour soutenir les agriculteurs face aux crises climatiques et économiques. Pour un professionnel du droit français, ce texte souligne l'importance d'adapter les mécanismes nationaux de gestion des risques agricoles aux objectifs du Pacte vert européen.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Séries C |
| C/2024/1979 | 18.3.2024 |
Avis du Comité européen des régions sur le thème «Gestion des risques et réglementation du marché: les outils propres à renforcer le caractère durable de l’agriculture européenne»
(C/2024/1979)
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RECOMMANDATIONS POLITIQUES
LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR)
Le contexte actuel et les défis à venir
| 1. | souligne que, depuis environ trente-cinq ans, la politique agricole commune (PAC) et les mécanismes d’indemnisation ex post en cas de sinistre contribuent à annuler ou à atténuer les effets de nombreux facteurs de risque avec lesquels les agriculteurs européens doivent composer et qui affectent la résilience des régions rurales de l’Union européenne. Par conséquent, le Comité fait valoir qu’il est nécessaire de disposer de systèmes d’indemnisation rapide en cas de dommages causés aux cultures et au bétail, qui prennent en compte dans son intégralité le préjudice économique global, y compris les effets annexes sur la capacité de production; |
| 2. | recommande d’élaborer des lignes directrices à l’échelle de l’Union en matière d’indemnisation foncière et personnelle. Une telle démarche implique de transférer les responsabilités administratives aux institutions publiques afin d’assurer un accès équitable aux possibilités offertes pour les personnes moins qualifiées, qui vivent souvent dans des territoires paupérisés et isolés; |
| 3. | estime que l’heure est venue d’asseoir les interventions publiques en faveur du secteur primaire sur un nouveau modèle, conditionné à la production d’externalités positives et lié toujours plus étroitement à la dimension territoriale des aides plutôt qu’à leur caractère sectoriel, compte tenu de la réduction du niveau de protection octroyé aux exploitants agricoles qui s’est progressivement opérée dans le secteur. Il est impératif de procéder à ce changement d’approche pour faire face à la baisse progressive du niveau de protection des agriculteurs, en tenant compte des besoins singuliers des zones montagneuses, des régions moins développées et de l’élevage extensif respectueux de l’environnement. Le Comité souligne que l’on observe, dans plusieurs régions de l’Union, une tendance marquée à la fermeture des exploitations, qui s’accompagne d’une déprise agricole et d’une diminution de la surface agricole utile; ce phénomène concerne tout particulièrement les petites exploitations de cultures et/ou d’élevage, qui sont l’élément structurant du tissu social et économique des régions rurales de l’Union et qui revêtent une importance stratégique pour protéger le territoire contre de grands incendies dévastateurs, préserver la biodiversité et lutter contre l’érosion; |
| 4. | a la conviction que la question centrale, souvent sous-estimée, est celle des nouveaux besoins et des nouveaux défis qui se posent pour les entreprises, les régions rurales et périphériques et les citoyens, notamment — mais pas seulement — ceux qui concernent le dépeuplement, la fuite des cerveaux et le renouvellement des générations dans le secteur agricole, autant d’enjeux dont il ne fait aucun doute qu’ils stimuleront et guideront un processus de réforme de la prochaine PAC, qui devra davantage tenir compte des jeunes agriculteurs et des modèles d’agriculture familiale, et continuer de stimuler la compétitivité du secteur agroalimentaire. On signalera notamment, parmi ces besoins et défis nouveaux, la forte asymétrie des contraintes d’ordre juridique qui, s’agissant de garantir aux consommateurs la sécurité sanitaire des aliments, s’imposent aux agriculteurs selon qu’ils sont européens ou extra-européens. Cette asymétrie pénalise les agriculteurs de l’Union dans les échanges commerciaux, ce qui, faute de moyens suffisants pour assurer la traçabilité et l’information, fait courir le risque que le secteur alimentaire soit gravement déstabilisé, que les consommateurs soient victimes de pratiques trompeuses et que les agriculteurs européens subissent une perte de compétitivité. Le Comité fait valoir qu’il est important d’apporter une réponse aux difficultés singulières qui se posent pour les zones montagneuses, les régions moins développées et l’élevage extensif traditionnel et respectueux de l’environnement dans le cadre de cette réforme; |
| 5. | estime, s’agissant du secteur primaire et plus spécifiquement de la pêche professionnelle, qu’il est urgent de remplacer et remiser certains navires de pêche, en l’occurrence les petits chalutiers en bois, car on ne trouve plus de professionnels pour les réparer ni d’assureurs pour couvrir les risques auxquels ces petites embarcations en bois d’un autre temps sont exposées. L’intervention publique visant à moderniser et à rendre plus durables la flotte et l’activité des petites entreprises de pêche favorisera la création de revenus décents au profit du secteur primaire alimentaire; |
| 6. | rappelle que, dans sa résolution 2022/2829 (RSP) du 15 septembre 2022 (1), le Parlement européen a récemment appelé de ses vœux une intensification des efforts déployés par l’Union européenne pour lutter contre le changement climatique et surtout contre les conséquences de celui-ci; |
| 7. | rappelle que la notion de gestion des risques n’est apparue dans le débat européen sur la PAC qu’au cours des dernières décennies et est entrée dans le cadre législatif européen avec l’adoption du «bilan de santé de la PAC» [règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (2)], qui offrait pour la première fois aux États membres la possibilité d’utiliser de manière généralisée une partie des fonds destinés aux paiements directs pour aider les agriculteurs à accéder à deux types de couverture: les polices d’assurance et les fonds de mutualisation en cas de dommages causés à la production par des phénomènes climatiques défavorables, des maladies animales ou végétales et des incidents environnementaux; |
| 8. | a la conviction que le fait de renoncer à sauvegarder et préserver dans toute leur diversité les paysages agricoles de l’Union européenne qui sont touchés par la déprise agricole, dans les territoires mêmes qui sont les plus exposés aux risques d’incendie et d’érosion, nourrit à son tour l’abandon des exploitations agricoles, exacerbant de ce fait les risques précités ainsi que la perte de biodiversité. C’est pourquoi il est d’une importance stratégique que de protéger ces paysages agricoles et d’y insuffler du dynamisme; |
| 9. | rappelle l’adoption récente de son avis intitulé «Préparation aux crises et gestion des crises: renforcer la résilience de l’Union, de ses régions et de ses villes» (3), dans lequel il est pris acte de la nécessité pour l’Europe d’anticiper en temps utile, en remaniant structurellement ses interventions et en révisant sa législation, les répercussions économiques, sociales et politiques de crises graves et imprévisibles. En ce sens, il est d’une grande importance stratégique que de préserver et de ne pas laisser dépérir la souveraineté alimentaire de l’Union européenne, dans le cadre des marchés alimentaires internationaux tels qu’ils se présentent actuellement et des tendances qui les caractérisent. Pour ce faire, il est urgent de mettre en œuvre de nouvelles mesures, et notamment de donner une traduction concrète aux efforts de recherche, développement et innovation au niveau des secteurs, des marchés, ainsi que de la demande et de l’offre d’aliments de qualité, sains et produits localement; |
| 10. | comprend que, si les évolutions que connaît actuellement le climat sont devenues un problème structurel, les guerres et les épidémies, vecteurs de crises, parfois lourdes, sont quant à elles des phénomènes ponctuels et imprévisibles; |
| 11. | souligne qu’il est nécessaire, aux fins de la résilience des exploitations agricoles de l’Union et de ses territoires éloignés des pôles urbains, d’inscrire la lutte contre le changement climatique dans un schéma d’intervention publique bien spécifique; |
| 12. | préconise la définition d’un nouveau modèle théorique de référence pour aborder correctement la gestion du risque lié au revenu dans le secteur agricole et la résilience des régions rurales de l’Union, en introduisant le concept d’une «boîte à outils» pour adjoindre des actions et des instruments du secteur privé à l’intervention des politiques publiques existantes; |
La politique qui est proposée
| 13. | attire l’attention sur le fait que la problématique fondamentale consiste à assurer la survie économique des exploitations agricoles et des régions rurales et périphériques tout en garantissant la résilience économique des agriculteurs de l’Union face aux phénomènes météorologiques catastrophiques et aux crises exceptionnelles sur les marchés qui, avec une fréquence et une intensité sans cesse accrues, portent atteinte à leur capacité productive et économique; |
| 14. | est convaincu que l’impréparation face à cet enjeu compromettrait d’emblée la raison d’être du pacte vert et de la stratégie «De la ferme à la table»; |
| 15. | a la conviction qu’omettre de se pencher aujourd’hui sur un nouveau modèle d’intervention pour faire face de manière efficace, en amont comme en aval, au mouvement général qui affecte la viabilité économique des exploitations agricoles de l’Union reviendrait implicitement à renoncer aux objectifs de la PAC en matière de protection de l’environnement, du paysage, de la diversité biologique et du bien-être animal; |
| 16. | demande instamment d’approfondir le débat sur d’éventuelles mesures visant à corriger la PAC à la lumière de la crise majeure que traverse le secteur et de positionner le CdR dans le débat en cours sur le réexamen du budget de l’Union en tant que défenseur de la politique agricole et acteur faisant autorité dans ce domaine; |
| 17. | invite la Commission européenne à faire preuve de coopération et d’une souplesse maximale, y compris dans le cadre des politiques agricoles actuelles et des outils déjà disponibles, et lui demande de renforcer ceux de ces outils destinés à répondre aux crises climatiques. Les grands incendies de forêt et les inondations extraordinaires font aussi partie de ces crises, qui ont dégradé la capacité de production des agriculteurs, surtout les plus petits d’entre eux. Le Comité est par ailleurs favorable à ce que les outils destinés à répondre à la crise climatique jouent un rôle accru à l’avenir, ce qu’il conviendrait également d’examiner dans le cadre du document décrivant le dialogue stratégique sur l’avenir de la PAC; |
| 18. | estime, compte tenu de l’ampleur des dommages, que des fonds importants seront nécessaires pour fournir une indemnisation au titre des pertes de productions végétales et animales et pour restaurer les infrastructures détruites; demande à la Commission de coopérer avec les États membres et de travailler à des mesures d’aide d’urgence pour atténuer, dans la mesure du possible, les conséquences des catastrophes naturelles; considère enfin, dès lors qu’il faut s’attendre à ce que de tels phénomènes soient récurrents, que l’on devrait tenir pour prioritaire l’ouverture d’un débat approfondi sur des instruments à mobiliser en conséquence au niveau de l’Union; |
| 19. | demande à la Commission, au Parlement européen et aux États membres d’entamer sans délai une réflexion sérieuse et approfondie, dans le cadre de la politique agricole commune pour l’après-2027, sur les outils que l’Union devrait mettre à la disposition des agriculteurs pour les aider concrètement, de manière appropriée et en temps utile, en cas de dommages causés par des catastrophes naturelles, lesquelles se produisent hélas à une fréquence sans cesse accrue et causent des ravages dans l’économie, le tissu social et la production agricole, mettant en péril la sécurité de l’approvisionnement alimentaire; |
| 20. | demande que la présente proposition, qui intègre dans sa conception les sensibilités et les visions de tous les groupes politiques du CdR, puisse contribuer à une redéfinition complète de la palette des instruments qu’il convient de mettre à la disposition des agriculteurs européens pour accroître leur résilience économique; |
| 21. | souligne la nécessité de dégager une synergie avec les politiques de cohésion une fois qu’auront été clairement définis les points de vulnérabilité des différents territoires (régions et communes) de l’Union face aux phénomènes météorologiques extrêmes et aux conséquences des crises économiques qui s’ensuivent; |
| 22. | propose la création d’un système européen permettant de cartographier tant les risques de phénomènes météorologiques extrêmes de nature systémique (comme la sécheresse ou les inondations) que d’autres risques éventuels pour la viabilité des exploitations. Cette cartographie pourrait compléter les travaux récents du Centre commun de recherche (JRC), en phase d’achèvement, sur un tableau de bord des vulnérabilités régionales et locales; |
| 23. | propose, outre une dotation financière venant s’ajouter aux ressources de la PAC, de repenser pour celle-ci un cadre entièrement nouveau qui puisse répondre plus efficacement et rapidement aux besoins des agriculteurs et des territoires ruraux de l’Union; |
| 24. | considère que la mise en place d’un nouveau modèle permettant d’utiliser plus efficacement et plus rapidement les ressources financières publiques existantes procurerait des avantages directs et exponentiels pour la résilience économique des agriculteurs de l’Union, et assurerait surtout la protection des territoires et des zones boisées et forestières situés dans des régions notoirement marginales et caractérisées par la présence de petites exploitations au bord du décrochage et dépourvues face à la nouvelle donne climatique. La présence d’une agriculture familiale dans ces régions est fondamentale pour préserver la santé des zones boisées, des forêts et de la biodiversité; |
| 25. | reconnaît le rôle crucial joué par les zones montagneuses, les régions moins développées et l’élevage extensif traditionnel et respectueux de l’environnement pour ce qui est de préserver la biodiversité et de maintenir l’équilibre écologique. Ces régions apportent une contribution importante au patrimoine culturel et aux pratiques durables qui sont essentielles pour la résilience à long terme de l’agriculture de l’Union. Par conséquent, le Comité demande qu’une réponse soit apportée aux difficultés spécifiques que rencontrent les agriculteurs dans ces territoires au moyen de mesures ciblées et de mécanismes de soutien, en veillant à préserver les pratiques agricoles traditionnelles qui sont durables du point de vue de l’environnement; |
| 26. | estime que les petits agriculteurs, même s’ils se lancent dans l’élevage et en particulier dans l’exploitation de bovins, éprouvent des difficultés pour accéder concrètement aux fonds et subventions de l’Union et les utiliser. Des difficultés telles que la complexité des procédures pour déposer un dossier, un excès de bureaucratie et des exigences strictes en matière de documentation ont pour conséquences des taux de participation plus faibles, un nombre réduit de dossiers acceptés et une moindre utilisation des fonds. Simplifier l’accès aux aides de l’Union en réduisant au minimum les obstacles administratifs et en fournissant une assistance locale pourrait considérablement améliorer la situation, favorisant ainsi une meilleure utilisation des fonds dans le secteur agricole au niveau local; |
| 27. | rappelle que, pour encourager la présence d’une agriculture familiale, il est indispensable que, outre les mesures portant directement sur la production et la gestion des risques, les collectivités rurales où vivent les familles concernées puissent offrir une qualité de vie minimale, y compris en ce qui concerne l’accès à des services de base tels que l’éducation et la santé, le déploiement satisfaisant d’infrastructures de télécommunications et des possibilités en matière de loisirs et de culture, entre autres choses. Ces leviers permettant d’améliorer la qualité de vie dans les zones très exposées au risque de dépeuplement doivent, eux aussi, être considérés comme des composantes du nouveau modèle qu’il est nécessaire de mettre en place pour l’utilisation des ressources; |
| 28. | considère par ailleurs que, au même titre que l’agriculture est essentielle à la sauvegarde de la biodiversité dans les territoires, les activités de pêche et d’aquaculture ont elles aussi un rôle important à jouer pour préserver la biodiversité marine. Par conséquent, il apparaît crucial de prévoir et soutenir également de possibles stratégies d’adaptation aux effets du changement climatique sur les stocks halieutiques, de même qu’il convient d’évaluer les conséquences du changement climatique pour l’aquaculture au regard de la diversification complexe des systèmes de production, des technologies adoptées, des espèces, de la localisation géographique et des caractéristiques environnementales du territoire; |
| 29. | suggère de mettre en place, aux fins notamment de viabiliser la gestion économique des entreprises de pêche et d’aquaculture, des instruments de gestion des risques orientés vers l’innovation, vu l’incapacité de ceux qui ont été déployés jusqu’à présent à assurer la durabilité environnementale du secteur de la pêche; |
| 30. | considère que les politiques menées devront traiter prioritairement les aspects suivants:
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| 31. | suggère la mise en place d’instruments de gestion des risques qui, en étant axés sur la protection et la gestion des paysages agricoles de l’Union menacés de disparition et touchés par des phénomènes naturels extrêmes, permettront de stabiliser et de préserver l’activité agricole et, partant, d’éviter une déprise agricole dans ces territoires, d’y assurer le dynamisme de communautés agricoles résilientes et d’encourager la consommation d’aliments sains dans l’Union; |
Participation des collectivités territoriales et importance stratégique
| 32. | souligne que la plupart des pays de l’Union se focalisent pour leur gestion des risques sur les outils assurantiels, dont le bilan en termes d’efficacité est médiocre; à ce titre, réitère le diagnostic qui est le sien depuis longtemps, à savoir que les régimes d’assurance du revenu bénéficient davantage aux assureurs qu’aux agriculteurs et qu’ils coûtent cher au contribuable; souhaite qu’une étude soit menée et qu’une évaluation soit faite du régime assurantiel mis en place aux États-Unis et au Canada; |
| 33. | relève que, ces trois dernières années, des milliers d’exploitations ont cessé leurs activités parce que, face à des crises corrélées — climatique d’abord, du marché, ensuite — et sans précédent au cours des dernières décennies, l’Union européenne ne dispose pas d’un filet de protection efficace et efficient capable de protéger réellement les revenus agricoles et, partant, d’éviter que les agriculteurs et les citoyens ne désertent les régions rurales; |
| 34. | note qu’il ressort des analyses du JRC que le montant des dommages causés par des catastrophes s’élève en moyenne à quelque 8 milliards d’euros par an. On s’attend à ce que ce chiffre augmente au cours des prochaines années, en raison de l’aggravation des effets du changement climatique qui, du point de vue du secteur primaire et des zones rurales, devient extrêmement dangereux précisément en raison de la fréquence et de la gravité croissantes des catastrophes naturelles; |
| 35. | souligne que l’objectif du présent avis n’est donc pas de mettre en place un système d’intervention pour la gestion des risques, lequel a été introduit pour la première fois par la PAC dans les articles 37 à 39 du règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil (4); |
| 36. | fait observer que l’actuel mécanisme de la réserve de crise a montré, encore récemment, en juin 2023, qu’il n’était pas apte à apporter suffisamment vite et de manière appropriée des réponses aux agriculteurs et aux territoires de l’Union, sachant que les fonds versés ont représenté moins de 5 % des dommages subis par ces derniers; |
| 37. | réaffirme qu’il faut aller plus loin, car une telle approche n’est pas adaptée au changement climatique aujourd’hui à l’œuvre; l’intervention telle qu’elle est conçue étant incapable de répondre à son objectif, elle ne représente guère qu’un gaspillage de ressources financières; |
| 38. | invite la Commission à utiliser plus efficacement les fonds de la réserve de crise face à de tels dérèglements qu’il faut bien maintenant qualifier de structurels, plaide en faveur d’un mécanisme qui permettra de mobiliser les ressources disponibles pour apporter des réponses concrètes et opérantes aux agriculteurs et aux territoires ruraux de l’Union, et demande aussi que des moyens financiers supplémentaires viennent s’ajouter aux ressources existantes en cas de situations climatiques exceptionnelles; |
| 39. | estime que les instruments disponibles (y compris les fonds de mutualisation et la réserve de crise) pâtissent d’un manque de moyens, et juge par conséquent nécessaires une augmentation drastique de leur réserve budgétaire ainsi qu’une diversification de la palette des instruments disponibles; |
| 40. | invite les institutions de l’Union, les États membres et les régions à envisager la nouvelle approche de la gestion des risques comme un tournant décisif pour l’avenir de l’agriculture européenne: le moment est venu d’apporter des réponses adéquates et concrètes, en aidant les exploitations à surmonter les difficultés découlant de l’évolution de l’environnement dans lequel elles opèrent. |
Bruxelles, le 31 janvier 2024.
Le président du Comité européen des régions
Vasco ALVES CORDEIRO
(1) Résolution du Parlement européen du 15 septembre 2022 sur les conséquences de la sécheresse, des incendies et d’autres phénomènes météorologiques extrêmes: intensifier les efforts de l’Union pour lutter contre le changement climatique [2022/2829 (RSP)] (JO C 125 du 5.4.2023, p. 135) (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0330_FR.html).
(2) Règlement (CE) no 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les règlements (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006 et (CE) no 378/2007, et abrogeant le règlement (CE) no 1782/2003 (JO L 30 du 31.1.2009, p. 16) (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32009R0073).
(3) Avis du Comité européen des régions sur le thème «Préparation aux crises et gestion des crises: renforcer la résilience de l’Union, de ses régions et de ses villes» (JO C 257 du 21.7.2023, p. 6).
(4) Règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/1979/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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