Initiative législative — 52023IR3418

Rapporteure: Marie-Antoinette MAUPERTUIS (FR/AE), présidente de l’Assemblée de Corse

I. OBSERVATIONS GÉNÉRALES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),

1.

rappelle que la coopération transfrontalière avec les pays voisins constitue un élément central de la politique de l’Union européenne qu’il s’agisse de frontières terrestres ou maritimes; elle contribue de manière transversale aux objectifs de cohésion, de voisinage et d’élargissement;

2.

fait observer que les programmes de coopération de l’Union européenne avec les régions voisines, financés par le Fonds européen de développement régional (FEDER), l’instrument de voisinage, de développement et de coopération internationale (NDICI) et l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) couvrent 184 régions, 33 pays et concernent 260 millions d’habitants (1);

3.

constate cependant, à l’instar du rapport spécial de la Cour des Comptes européenne (2), que les programmes de coopération ont pris du retard du fait des crises successives comme le COVID-19 ou la guerre en Ukraine; celles-ci ont respectivement affecté plus intensément les régions frontalières de l’Union d’une part et, d’autre part, les territoires limitrophes de l’Ukraine, de la Russie et de la Biélorussie;

4.

remarque par ailleurs que la coopération entre les pays voisins sans l’Union européenne fait encore défaut;

5.

rappelle que la situation d’urgence qui affecte gravement les régions du couloir atlantique et de la mer Méditerranée est dans une large mesure le fruit de l’instabilité, de la multiplication des conflits armés, des tensions politiques et de la grave crise humanitaire que subissent les pays méditerranéens;

La coopération transfrontalière au cœur des enjeux politiques, économiques et sociétaux de l’Union

6.

souhaite rappeler, face à ces constats, que la coopération transfrontalière avec les pays voisins contribue au développement durable en améliorant les niveaux de vie et en réduisant les écarts de bien-être de part et d’autre de la frontière tout en permettant de faire face ensemble aux défis communs; elle contribue aussi aux processus d’inter-compréhension, de réconciliation et de reconstruction dans les situations conflictuelles;

7.

souligne que les résultats de 35 ans de programmes Interreg, et des nombreux programmes de coopération mis en œuvre aux frontières de l’Union (3), ont permis une augmentation significative de la coopération entre des communautés transfrontalières et ont surtout contribué à créer de la confiance réciproque, condition essentielle du vivre-ensemble et ferment de la démocratie et de la paix;

8.

est convaincu que les autorités régionales et locales jouent un rôle essentiel dans la coopération transfrontalière avec les pays voisins du fait de la connaissance des terrains géographique et sociétal, des opportunités, des contraintes et des défis communs; demande aux États de mettre à leur disposition les outils et moyens nécessaires au déploiement d’une coopération transfrontalière ambitieuse;

9.

fait valoir que celle-ci constitue une étape essentielle dans les processus de préadhésion à l’Union européenne en ce qu’elle favorise pour les pays candidats, et tout particulièrement pour leurs collectivités locales et régionales, l’apprentissage du fonctionnement institutionnel de l’Union, le partage d’expériences, l’installation d’une compréhension mutuelle et de liens de confiance dans le cadre de projets interpersonnels et les processus de convergence économique; met en évidence par ailleurs le rôle que les régions de l’Union peuvent jouer afin de soutenir les collectivités locales et régionales de leurs voisines par un renforcement de leurs capacités, un échange de bonnes pratiques, le développement d’infrastructures et la promotion des liens économiques et culturels lors du processus de préadhésion;

Un intérêt renouvelé lors de la COFOE et une offre de programmation importante

10.

rappelle sa résolution (4) de 2021 qui souligne le rôle central de la coopération transfrontalière et des structures transfrontalières permanentes dans la réalisation du développement durable au sein de l’Union et au-delà des frontières extérieures, ainsi que la nécessité de replacer la coopération transfrontalière en tête de l’agenda politique de l’Union;

11.

soutient l’appel au renforcement de la coopération transfrontalière figurant dans le rapport final de la conférence sur l’avenir de l’Europe (5) afin d’améliorer la cohésion et la résilience des régions frontalières;

12.

souligne que l’article 174 du TFUE stipule qu’une attention particulière devrait également être accordée aux régions transfrontalières; la coopération transfrontalière avec les pays voisins est essentielle pour accompagner efficacement les citoyens vivant dans ces territoires;

13.

se félicite de l’inclusion des programmes de coopération territoriale aux frontières extérieures de l’Union dans le règlement Interreg pour la période de programmation 2021-2027 [anciens programmes de coopération transfrontière relevant de l’instrument européen de voisinage (ENI CBC), actuels programmes Interreg VI NEXT], qui devrait également contribuer à simplifier la mise en place et la gestion des programmes;

14.

se félicite de la décision de la Commission de suspendre la coopération avec la Russie et la Biélorussie dans le cadre des programmes ENI CBC à la suite de l’agression militaire russe contre l’Ukraine et de réorienter les fonds vers l’Ukraine et la Moldavie; constate cependant que cette démarche a entraîné des répercussions néfastes sur les régions de l’Union qui bénéficiaient auparavant de ces programmes et demande la mise en place d’un mécanisme permettant de compenser la baisse de l’accès aux financements dans ces régions frontalières;

15.

est fermement convaincu que les programmes Interreg IPA CBC et NEXT (Global Europe) sont également essentiels pour développer l’expertise des fonctionnaires des collectivités locales et régionales voisines, alors que leurs pays se préparent à rejoindre l’Union européenne;

16.

note toutefois que les possibilités de coopération existantes ne sont pas suffisamment connues des acteurs locaux et régionaux qui souvent n’ont pas la capacité de s’y retrouver dans la complexité des différents dispositifs prévus par l’Union;

17.

se félicite que le programme URBACT et Interreg Europe soient ouverts à l’Ukraine et la Moldavie en tant que membres et que ESPON ait été récemment ouvert aux pays candidats, y compris ces deux pays;

18.

salue la création de conseils conjoints transfrontaliers de gouvernements locaux, tels que ceux établis entre la Roumanie et la Moldavie, ou entre la Suisse, le Bade-Wurtemberg et l’Alsace, qui contribueront à l’élaboration de projets communs dans l’intérêt mutuel et pourraient inspirer d’autres territoires;

19.

souligne que le groupement européen de coopération territoriale (GECT) est un outil stable pour intensifier la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale et une entité juridique idoine pour mettre en œuvre des projets financés par l’Union, tout en contribuant à une intégration plus solide et plus structurée des régions frontalières; d’autres structures de coopération territoriale ne doivent pas non plus être oubliées, comme les communautés de travail, qui se sont avérées être une formule gagnante pour faire progresser la coopération transfrontalière;

20.

reconnaît néanmoins que d’autres formes de gouvernance multiniveaux et transfrontalière telles que les eurorégions, les macrorégions, les accords bilatéraux tels que le traité d’Aix-la-Chapelle sur la coopération et l’intégration franco-allemandes ou le traité du Quirinal entre la France et l’Italie, les accords fondés sur la convention-cadre de Madrid du Conseil de l’Europe et d’autres sont essentiels pour améliorer la qualité de vie des citoyens vivant dans des zones transfrontalières et pourraient fournir des solutions temporaires appropriées en vue de la création de GECT;

II. DES OBSTACLES À LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE AVEC LES PAYS VOISINS

21.

rappelle l’importance de résoudre les obstacles transfrontaliers comme déjà mentionné dans ses propres avis sur «les projets interpersonnels et projets à petite échelle dans le cadre des programmes de coopération transfrontalière (6) et sur les services publics transfrontaliers en Europe (7), ainsi que dans sa résolution «Une vision pour l’Europe — Avenir de la coopération transfrontalière» (8);

22.

souligne le manque de confiance comme obstacle majeur à la coopération transfrontalière, d’où l’importance des programmes de coopération territoriale européenne pour renforcer l’inter-connaissance, améliorer les relations interétatiques et favoriser des sociétés plus résilientes, stables et intégrées;

23.

reconnaît l’existence de disparités, d’asymétries et de déséquilibres entre pays voisins, en particulier dans les régions frontalières, entravant la coopération du fait de différences géographiques, économiques, administratives et fiscales;

24.

constate en particulier que les autorités régionales et locales (ARL) des pays voisins sont souvent dans l’incapacité d’adhérer aux GECT en raison de réglementations nationales qui les en empêchent; encourage les pays voisins de l’Union à adopter une législation permettant aux collectivités locales et régionales et aux entités publiques d’adhérer à ces dispositifs;

25.

salue les efforts visant à identifier, cartographier, analyser et résoudre ces obstacles à la coopération, en particulier lorsqu’ils ont une nature juridique, linguistique et administrative;

26.

note que bon nombre de ces obstacles ont été résolus aux frontières intérieures de l’Union grâce au développement du marché unique, aux dispositions de Schengen, etc., mais observe que d’autres persistent toujours et se multiplient, en particulier aux frontières extérieures;

27.

mentionne les bons résultats obtenus par l’initiative en cours, b-solutions (9), promue par la direction générale de la politique régionale et urbaine de la Commission européenne et mise en œuvre par l’Association des régions frontalières européennes (AEBR) depuis 2018;

28.

met en évidence l’importance du réseautage et de la comparaison en matière de coopération transfrontalière afin de lever les obstacles à celle-ci; ils doivent permettre une meilleure utilisation des instruments actuels (et futurs), tels que les GECT, l’outil d’investissements territoriaux intégrés (ITI), la stratégie de développement local mené par les acteurs locaux (DLAL), et tout autre mécanisme visant à faciliter la coopération; défend l’idée consistant à affecter des fonds pour développer une approche territoriale dans les zones rurales grâce au DLAL pour le développement rural non agricole, afin de compléter les actions soutenues dans le cadre de l’approche «Leader», offrant par la même occasion un levier essentiel pour traiter la question de la «géographie du mécontentement»;

29.

rappelle que le manque d’infrastructures et de réseaux de transport adéquats, notamment dans le cadre de la coopération transfrontalière maritime et entre les territoires insulaires, entrave les échanges et la mobilité et complexifie la coopération;

30.

souligne les défauts de coordination résultant de différences institutionnelles entre pays limitrophes; fait observer que la coopération peut souvent s’avérer particulièrement difficile lorsque les compétences se situent à différents niveaux de gouvernement de part et d’autre des frontières, par exemple dans les domaines de la santé et de la protection civile;

31.

déplore que les procédures administratives complexes et les entraves juridiques, renforcées par les barrières linguistiques et les lourdeurs bureaucratiques, ralentissent voire obèrent la réalisation de projets de coopération transfrontalière;

32.

constate que la nécessité d’une coopération transfrontalière à tous les niveaux de la société n’a jamais été plus cruciale pour accroître la cohésion entre les peuples, trouver des solutions à la transition climatique qui est indispensable, lutter contre une concurrence dommageable et, en particulier, prévenir les conflits;

III. RECOMMANDATIONS POLITIQUES

Les ARL actrices-clés de la coopération transfrontalière avec les pays voisins

33.

réaffirme que la situation géopolitique actuelle exige de considérer les autorités locales et régionales comme des acteurs clés de la coopération transfrontalière européenne (CTE) avec les pays voisins et/ou candidats à l’adhésion et demande qu’un soutien accru leur soit apporté sur le plan tant administratif que financier;

34.

s’engage à intensifier la coopération avec les autorités locales et régionales des pays voisins par le biais de la Conférence des collectivités régionales et locales pour le partenariat oriental (Corleap), de l’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM), de l’Alliance pour la reconstruction de l’Ukraine ainsi que des groupes de travail et des comités consultatifs paritaires avec les pays candidats et pré-candidats, et invite l’Union à prêter également une attention particulière aux pays d’Afrique de l’Ouest;

35.

rappelle la nécessité de rester attentifs à la situation aux frontières extérieures de la Finlande et de la Pologne et à maintenir une coopération solide entre l’Irlande, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, même post-Brexit;

36.

se félicite de l’augmentation du budget global pour l’instrument IPA III et demande que l’enveloppe globale consacrée à la coopération territoriale transfrontalière soit renforcée;

37.

appelle à une simplification accrue des projets Interreg et souligne que le financement correspondant devrait être suffisamment flexible pour répondre aux besoins réels des zones transfrontalières conformément à une approche bottom-up;

38.

invite l’Union à renforcer l’utilisation d’indicateurs clairs pour mesurer les impacts de la politique de l’Union dans ses relations avec les pays voisins;

39.

met en évidence la nécessité de promouvoir les synergies et les complémentarités entre les actions de coopération transfrontalière et les programmes de financement européens dans le cadre d’une gestion directe, indirecte et, notamment, partagée;

40.

insiste sur la nécessité impérieuse de soutenir les ARL dans le processus de reconstruction de l’Ukraine, tout en maintenant le soutien aux régions limitrophes et en appelant à une coopération renforcée;

41.

estime que le processus de décentralisation entamé en Ukraine doit rester une priorité car il ouvrira de nouvelles perspectives sur la voie de l’adhésion à l’Union; souligne à ce titre le rôle joué par le GECT Tisza, le premier impliquant un membre d’un pays tiers;

42.

encourage l’Union européenne à prendre des mesures appropriées pour mettre en œuvre le plan REPowerEU et promouvoir activement la coopération transfrontalière en vue de relever les défis communs liés aux énergies propres, à la résilience climatique, à la réduction de la pollution et à la protection des écosystèmes;

43.

suggère que les régions de l’Union européenne limitrophes de la Fédération de Russie et de la Biélorussie puissent être identifiées comme des cas spéciaux nécessitant une plus grande attention, une analyse et une action politiques plus approfondies. En raison de leur contexte exceptionnel et des restrictions imposées par la fermeture des frontières, il serait approprié de concevoir des instruments spécifiques et adaptés pour promouvoir le développement de ces régions frontalières;

44.

mentionne la situation géopolitique tendue en mer Noire du fait de la guerre en Ukraine, des relations avec la Turquie et de la situation compliquée de la rive orientale et appelle à maintenir une coopération renforcée dans cette zone aux abords du bassin méditerranéen;

45.

fait observer que dans les Balkans occidentaux, une certaine méfiance se diffuse vis-à-vis de l’Union quant à la question de l’adhésion; rappelle qu’il est essentiel de contrecarrer cette tendance afin de garantir la paix et donner une chance au projet européen dans cette zone, notamment par des projets de coopération d’envergure;

46.

rappelle que depuis 2015, le bassin méditerranéen est confronté à une crise migratoire majeure et incite les régions touchées des deux côtés de la Méditerranée à renforcer leur collaboration, afin de tenter de maîtriser les mouvements migratoires et promouvoir le développement des zones concernées;

47.

souligne que la collaboration et la vie transfrontalières sont une réalité sur l’île d’Irlande et que tout obstacle devrait être supprimé; met en exergue le rôle vital du programme PEACE Plus pour maintenir des relations de bon voisinage et le développement socio-économique de la région ainsi que pour consolider la coopération à long terme entre l’Irlande et le Royaume-Uni après l’interruption des programmes antérieurs;

48.

rappelle la nécessité d’une coopération transfrontalière maritime mieux structurée, étant donné que de nombreux pays voisins de l’Union partagent avec elle des frontières aussi bien en mer Méditerranée que dans l’océan Atlantique dont ils sont riverains. En ce qui concerne les régions ultrapériphériques de l’Union qui coopèrent dans leurs bassins géographiques respectifs, l’accent devrait être mis sur la coopération entre fonctionnaires, responsables politiques, entreprises et citoyens;

49.

est convaincu que les structures transfrontalières permanentes peuvent contribuer à une coopération transfrontalière plus efficace et durable, et souhaite que la Commission se penche sur une simplification des dispositifs existants;

50.

rappelle que depuis l’échec des négociations de l’accord-cadre avec la Suisse, le flou demeure quant à la relation bilatérale entre ce pays et l’Union et porte ainsi préjudice à la coopération transfrontalière; à cet égard, demande à la Commission de poursuivre ses efforts en vue de conclure un nouvel accord, qui puisse apporter plus de clarté à ces relations dans les plus brefs délais;

51.

estime que, dans l’optique de relever les divers défis sociaux, démographiques, économiques, environnementaux et climatiques, l’Union doit redoubler d’efforts pour faciliter une coopération plus efficace entre les autorités des régions frontalières et lever ainsi les obstacles transfrontaliers qui subsistent sur le plan juridique et administratif;

52.

met l’accent sur l’intérêt que présente la notion de zone fonctionnelle transfrontalière et propose qu’à titre exploratoire puisse être envisagée et soutenue, avec les États membres et les ARL concernés, la mise en œuvre de zones de ce type pour des territoires ayant déjà une expérience avérée de coopération transfrontalière avec leur voisinage;

53.

fait valoir l’importance de garantir un accès aisé à l’information et aux compétences d’ingénierie de projets pour les parties prenantes afin de stimuler la participation à la coopération transfrontalière;

54.

souligne qu’il convient d’associer les collectivités régionales et locales de manière constructive et inclusive à l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures visant à lever les obstacles transfrontaliers, ainsi que de consulter les groupements d’entreprises, les acteurs de la société civile locale et les groupes locaux et de les tenir dûment informés du processus;

55.

souligne aussi le rôle des fonds de petits projets et des projets interpersonnels dans l’établissement de liens au-delà des frontières nationales;

56.

propose d’élargir l’initiative b-solutions aux frontières extérieures de l’Union envers les pays voisins et éventuellement les nouveaux candidats, même en dehors de l’IPA;

57.

rappelle que les régions dotées de pouvoirs législatifs ou les régions autonomes disposent de compétences et de responsabilités spécifiques, leur permettant ainsi de concevoir leurs propres projets de CTE dans le cadre de leurs compétences autonomiques, tout en respectant les prérogatives des États membres en la matière. En outre, il est souligné que la gestion partagée reste en cela la méthode de mise en œuvre la plus appropriée;

58.

insiste sur le fait que pour les territoires à handicaps structurels et permanents tels que les régions ultrapériphériques et de nombreux territoires montagneux, insulaires et situés aux frontières extérieures de l’Union, la coopération territoriale en général — et la coopération transfrontalière en particulier — est une option vitale pour maintenir les liens avec les territoires continentaux de l’Union et avec leur voisinage.

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(1) Inforegio — programmes Interreg NEXT (https:/ec.europa.eu/regional_policy/policy/cooperation/european-territorial/next_en).

(2) Rapport spécial: Soutien de l’UE en faveur de la coopération transfrontalière avec les pays voisins (https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/cross-border-27-2022/fr/index.html).

(3) Phare CBC & Credo, Tacis CBC, CARDS, MEDA, LACE, ENPI CBC, ENI CBC, IPA CBC et Interreg Next.

(4) RESOL-VII/014, Résolution du Comité européen des régions sur le thème «Une vision pour l’Europe: l’avenir de la coopération transfrontalière», adoptée lors de la 145e session plénière du CdR le 1er juillet 2021 (JO C 440 du 29.10.2021, p. 6).

(5) https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20220509RES29121/20220509RES29121.pdf, proposition no 12.

(6) COTER-VI/023, rapporteur: Pavel Branda (CZ/ECR), adopté lors de la 124e session plénière du CdR le 12 juillet 2017 (JO C 342 du 12.10.2017, p. 38).

(7) COTER-VII/005, rapporteur: Pavel Branda (CZ/ECR), adopté lors de la 142e session plénière du CdR le 4 février 2021 (JO C 106 du 26.3.2021, p. 12).

(8) RESOL-VII/014.

(9) https://www.b-solutionsproject.com