Avis du Comité européen des régions — Paquet élargissement 2023 — Ukraine, Moldavie et Géorgie (Avis d’initiative)

1.

accueille favorablement la décision du Conseil européen, du 14 décembre 2023, d’ouvrir des négociations d’adhésion avec l’Ukraine et la République de Moldavie, et d’octroyer le statut de pays candidat à la Géorgie pour autant que la recommandation de la Commission du 8 novembre 2023 soit mise en œuvre. Cette décision prend acte des engagements pris par ces pays sur la voie de leur adhésion à l’Union européenne et marque une nouvelle étape dans le processus d’une adhésion fondée sur le mérite. Le CdR espère que cette perspective d’adhésion réaliste imprimera dans ces pays une dynamique propice à un programme de réformes qui les transformera en vue de satisfaire aux critères de l’adhésion, y compris en ce qui concerne la démocratie à plusieurs niveaux, l’état de droit, le rapprochement avec le marché unique et la marche vers la cohésion économique, sociale et territoriale, leur ouvrant ainsi l’horizon d’un avenir plus équitable, inclusif et prospère dans l’Union européenne;

2.

souligne que le processus d’élargissement associant ces trois pays, qui subissent chacun à leur manière l’agression de la Russie, est une expression de leur droit à l’autodétermination, qu’il est dans l’intérêt géopolitique de l’Union européenne et qu’il participe de la reconstruction de la paix dans l’Europe au sens large. Il faut voir dans l’élargissement un investissement dans la sécurité et la crédibilité de l’Union, la perspective d’une plus grande cohésion du continent européen et un pas en avant dans la mise en œuvre des objectifs de développement durable (ODD) à plus grande échelle et pour les avantages partagés qui découlent d’un marché unique élargi;

3.

se félicite que cet investissement se concrétise grâce à l’accord intervenu entre les institutions de l’Union sur la mise en place de la facilité pour l’Ukraine, qui doit être déployée au plus vite et devrait permettre à l’Ukraine d’anticiper l’application des principes de la politique régionale de l’Union. Dans le contexte de la dernière évaluation rapide des dommages et des besoins de la Banque mondiale, qui met en évidence la nécessité de prévoir au moins 452,8 milliards d’euros au cours de la prochaine décennie pour le redressement et la reconstruction de l’Ukraine, le CdR partage les conclusions du Parlement européen (1) estimant que les fonds prévus au titre de la facilité pour l’Ukraine ne seront pas suffisants et demande à l’Union et à ses États membres de s’engager en faveur d’un financement supplémentaire à long terme pour l’Ukraine. Il estime par ailleurs que les menaces que la Russie fait peser sur la Moldavie et la Géorgie appellent un soutien financier accru de la part de l’Union européenne;

4.

souscrit aux conclusions du Conseil européen, du 15 décembre 2023, qui soulignent que les pays qui aspirent à devenir membres doivent intensifier leurs efforts de réforme, notamment dans le domaine de l’état de droit, conformément au caractère fondé sur le mérite du processus d’adhésion et avec l’aide de l’Union. Parallèlement, l’Union doit mettre en place en interne les travaux préparatoires et les réformes nécessaires, notamment pour assurer le fonctionnement harmonieux et efficace de ses institutions et de ses politiques, ce qui, à l’heure actuelle, s’avère complexe étant donné le recours à l’unanimité pour toutes les questions liées à l’élargissement. Faisant écho à la conférence sur l’avenir de l’Europe, le CdR réitère dès lors son point de vue selon lequel ce travail préparatoire impliquera une révision des traités de l’Union. Le CdR demande aussi que les collectivités locales et régionales soient davantage associées aux discussions sur les moyens de redéfinir et de réaliser les ambitions à long terme de l’Union à la lumière du défi que représente son élargissement;

5.

fait valoir qu’un processus d’élargissement inclusif devrait s’appuyer sur la participation des collectivités locales et régionales dans les pays candidats comme dans l’Union européenne, compte tenu du rôle fondamental que celles-ci jouent s’agissant de mettre en œuvre les politiques et la législation de l’Union et de maximiser l’impact de ses programmes de financement. Il serait par ailleurs très profitable pour le processus d’élargissement qu’une coopération entre pairs se déploie aux niveaux régional et local, notamment en ce qui concerne l’assistance technique et le renforcement des capacités des administrations publiques, le soutien apporté pour accéder aux programmes de financement de l’Union et mettre en place des dispositifs d’investissement, et enfin le rapprochement avec l’acquis de l’Union et les programmes d’échange à destination des citoyens. Dans ce contexte, le CdR met en avant le rôle des stratégies macrorégionales, telles que la stratégie de l’Union pour la région du Danube ou une future stratégie spécifique pour les Carpates, en tant que moteurs de l’intégration européenne et de la cohésion territoriale;

6.

prend acte de la communication de la Commission européenne du 20 mars 2024 sur les réformes et le réexamen des politiques préalables à l’élargissement (2), qui annonce que des examens approfondis des politiques n’auront lieu qu’au début de l’année 2025. Le CdR souscrit à l’approche de la Commission prévoyant une intégration progressive et estime également que les élargissements de 2004 et de 2007 constituent un modèle couronné de succès qu’il convient de suivre, y compris pour la transposition progressive et les mécanismes de plafonnement dans la politique agricole commune et la politique de cohésion. Le CdR attire l’attention sur le fait que plusieurs études ont déjà conclu à la faisabilité de l’élargissement (en particulier pour l’Ukraine), compte tenu des différents mécanismes de plafonnement, de la capacité d’absorption et de nos expériences passées de l’approche par étapes, qui a été celle utilisée pour l’élargissement de 2004 comme pour celui de 2007 (3). Cependant, le CdR souligne que l’analyse d’impact ne saurait être fondée uniquement sur une extrapolation du statu quo, dès lors qu’il apparaît nécessaire de réformer de nombreux domaines d’action, notamment la politique de cohésion et la politique agricole commune, indépendamment des enjeux liés à l’élargissement. Le CdR attire l’attention sur l’étude que lui-même lancera début 2024 pour examiner l’impact d’un futur élargissement de l’Union sur le cadre institutionnel et les politiques menées;

7.

suggère de renforcer les échanges à des fins de coordination à tous les niveaux entre fonctionnaires et élus géorgiens, moldaves et ukrainiens. Cela améliorera la visibilité des réformes mises en œuvre, facilitera l’échange d’expériences et permettra de relever les défis communs auxquels est confronté le «trio oriental», favorisant ainsi une approche unie;

8.

insiste sur l’importance vitale de soutenir et de promouvoir la démocratie et l’autonomie locales dans les pays du «trio oriental», sur la base de la charte européenne de l’autonomie locale, soulignant ainsi également l’importance des politiques d’élargissement et de préadhésion de l’Union pour atteindre les citoyens par l’intermédiaire de leurs collectivités locales, le niveau de pouvoir dans lequel ils ont le plus confiance;

9.

partage l’appréciation de la Commission, qui souligne que la capacité administrative limitée des autorités de mise en œuvre et des bénéficiaires dans les pays candidats et candidats potentiels posera des problèmes en matière d’absorption et de qualité des investissements, et que la convergence territoriale devra être un objectif prioritaire, mais regrette néanmoins que la Commission ne mentionne pas le rôle central que les collectivités locales et régionales des pays candidats doivent jouer à cet égard;

10.

réaffirme qu’une communication plus efficace est nécessaire, notamment aux niveaux local et régional, pour contrecarrer la désinformation et faire valoir les avantages d’un nouvel élargissement de l’Union et d’une poursuite de l’intégration européenne, en mettant en avant notamment les bénéfices tangibles qu’ont apportés les élargissements précédents;

11.

dans la continuité de son train de mesures de soutien en dix points pour l’Ukraine (4), prend les engagements suivants:

12.

souscrit aux déclarations du Conseil européen quand il rappelle «l’engagement inébranlable de l’Union européenne à continuer de fournir un soutien politique, financier, économique, humanitaire, militaire et diplomatique fort à l’Ukraine et à sa population aussi longtemps qu’il le faudra» (5);

13.

encourage l’Ukraine ainsi que ses partenaires de l’Alliance européenne des villes et des régions pour la reconstruction de l’Ukraine (6) à poursuivre les réformes de décentralisation et le renforcement des capacités des collectivités locales et régionales, ce qui impliquerait notamment d’entreprendre les démarches suivantes:

14.

en ce qui concerne le processus de reconstruction, réaffirme que pour préparer le rapprochement de l’Ukraine avec la politique régionale de l’Union (7), la facilité pour l’Ukraine devrait:

Le CdR demande aussi qu’une composante territoriale soit incluse dans la plateforme de coordination des donateurs d’organisations multiples pour l’Ukraine, et que l’Alliance européenne des villes et régions pour la reconstruction de l’Ukraine joue un rôle de coordination dans ce volet. Enfin, le CdR escompte que le ministère de la restauration encouragera un processus décentralisé de relance et de reconstruction, sur la base d’une participation systématique et coordonnée des instances autonomes et des collectivités de l’échelon local et régional et de leurs associations à la conception et à la mise en œuvre des politiques;

15.

souligne que la guerre et le scénario probable selon lequel plus de 20 % des réfugiés (dont beaucoup d’Ukrainiens en âge de travailler et leurs enfants) ne regagneront pas leur pays à l’issue de celle-ci ont significativement dégradé les perspectives démographiques déjà négatives de l’Ukraine, à tel point que la pénurie de main-d’œuvre sera très probablement l’un des principaux problèmes de l’après-guerre, en particulier dans certaines régions (8). Par conséquent, le CdR souligne qu’il faut créer les conditions d’un retour et d’une (ré)intégration des personnes déplacées, et donner la priorité aux investissements dans le capital humain, en particulier dans l’éducation, la formation professionnelle, le perfectionnement professionnel et l’aide aux jeunes, aux femmes, aux anciens combattants et à leurs familles, ainsi qu’aux personnes déplacées à l’intérieur du territoire. Il serait judicieux également de revoir la politique migratoire nationale et d’en adopter une nouvelle qui soit à même d’apporter des réponses aux défis que posent actuellement le flux massif de personnes quittant l’Ukraine et les pénuries de main-d’œuvre qui en découlent;

16.

note que, depuis la publication de la recommandation d’ouvrir les négociations d’adhésion que la Commission a adressée au Conseil le 8 novembre dernier, le Parlement ukrainien a adopté (le 8 décembre 2023) trois projets de loi: 1) pour modifier certaines lois relatives aux droits des minorités afin d’intégrer l’expertise réalisée par le Conseil de l’Europe; 2) pour renforcer le bureau national de lutte contre la corruption ainsi que l’autonomie et l’indépendance du parquet spécialisé dans la lutte contre la corruption (SAPO); et 3) pour élargir les compétences de l’agence nationale pour la prévention de la corruption;

17.

concernant la lutte contre la corruption, considère que les principales priorités doivent être d’adopter une loi réglementant le lobbying (conformément aux normes européennes) et de poursuivre sans relâche les réformes du système judiciaire et des marchés publics;

18.

concernant les droits des minorités, se félicite que la nouvelle loi dispose que les personnes appartenant à des minorités nationales (communautés) de l’Ukraine dont la langue a le statut de langue officielle de l’Union européenne et qui ont entamé leurs études générales secondaires avant le 1er septembre 2018 dans la langue de la minorité nationale (communauté) concernée auront le droit de poursuivre ce cursus jusqu’au terme de leur cycle d’éducation secondaire, conformément aux règles qui étaient applicables avant l’entrée en vigueur de la loi sur la protection de la langue ukrainienne en tant que langue d’État. Le CdR considère que cette loi marque une étape très positive dans la législation relative aux minorités et attend de l’Ukraine qu’elle poursuive son action visant à protéger les droits des minorités nationales et à garantir leur participation effective à la vie politique, économique et sociale, conformément à la convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales;

19.

souligne que l’on devra porter une attention toute particulière à la mise en œuvre des droits fondamentaux lors de la réintégration des territoires actuellement occupés par la Russie. Cette démarche devrait prendre la forme d’une mise à jour de la stratégie nationale en matière de droits de l’homme et du plan d’action afférent;

20.

concernant la réforme de l’administration publique, escompte que la loi adoptée dernièrement sur l’emploi dans les collectivités locales permettra de progresser concrètement dans le sens de procédures de sélection et de recrutement fondées sur le mérite et d’une réforme des salaires, y compris pour les fonctionnaires aux niveaux local et régional. Les besoins considérables de l’administration ukrainienne en matière d’assistance technique dans le cadre du processus d’adhésion à l’Union appellent un renforcement du troisième pilier de la facilité pour l’Ukraine;

21.

accueille favorablement le plan d’action pour la mise en œuvre de la stratégie nationale pour la société civile, laquelle prévoit 43 chantiers visant à améliorer le système de participation du public à l’élaboration des politiques gouvernementales, créant un environnement propice au développement d’une société civile indépendante et diverse, et encourageant la participation des organisations qui en émanent au développement social et économique de l’Ukraine, à des programmes de développement durable menés au niveau local et aux actions engagées pour venir en aide aux populations les plus vulnérables;

22.

réaffirme son soutien à la création d’un comité consultatif paritaire avec l’Ukraine, à la demande du gouvernement ukrainien et sur la base d’une déclaration officielle du Conseil d’association UE-Ukraine;

23.

salue les efforts immenses que la Moldavie a entrepris sur la voie de son intégration européenne, dans des circonstances extrêmement difficiles, étant notamment le pays d’Europe qui, rapporté à sa population, a accueilli le plus grand nombre de réfugiés ukrainiens fuyant l’agression russe, dans un contexte d’inflation, de menaces pesant sur l’approvisionnement énergétique et d’attaques hybrides, par exemple sous la forme d’une manipulation de l’information et de cyberattaques;

24.

demande à la Moldavie d’aller de l’avant dans ses réformes des pouvoirs locaux, en particulier en ce qui concerne la décentralisation budgétaire et les mesures portant mise en œuvre de la loi sur les fusions volontaires adoptée en juillet 2023, qui vise à améliorer la viabilité et les capacités des administrations locales ainsi que la fourniture des services publics;

25.

escompte que la Moldavie veillera à ce que les institutions chargées de lutter contre la corruption fonctionnent dans le cadre d’une structure organisationnelle claire et soient suffisamment dotées en ressources. La Moldavie doit poursuivre l’actualisation et la mise en œuvre du plan d’action pour la «désoligarchisation» , notamment à la lumière de la conclusion de la Commission selon laquelle les agences indépendantes et les régulateurs de ce pays restent susceptibles de se laisser influencer par des intérêts privés et par les organismes ou les industries mêmes qu’ils sont censés réguler;

26.

souligne que, même si un grand nombre de nouveaux postes ont été créés pour renforcer la capacité de l’administration publique à se préparer à l’adhésion à l’Union et que les salaires ont augmenté pour certaines catégories d’agents publics, l’administration publique moldave souffre encore d’une pénurie chronique de ressources humaines qualifiées et de dysfonctionnements dans le système de développement professionnel des fonctionnaires locaux. L’investissement dans de nouvelles réformes et la résolution des problèmes touchant à l’égalité hommes-femmes dans l’administration publique doivent donc constituer des priorités dans le processus d’adhésion de la Moldavie;

27.

invite instamment la Moldavie à intensifier ses efforts pour mettre en œuvre le programme de soutien aux Roms pour la période 2022-2025;

28.

fait observer qu’une grande partie de la population moldave possède déjà la citoyenneté de l’Union et s’attend par conséquent à ce que cette donnée ait des retombées positives sur la capacité de la Moldavie à satisfaire aux critères régissant la libre circulation des personnes et la citoyenneté européenne;

29.

encourage le gouvernement moldave à présenter une demande au Conseil d’association UE-Moldavie en vue de la création d’un comité consultatif paritaire entre le CdR et les collectivités locales moldaves;

30.

voit dans les profonds clivages politiques, l’absence de réelle coopération entre les partis et la désinformation généralisée au sujet de l’Union européenne les principales pierres d’achoppement auxquelles se heurte la Géorgie sur la voie de son intégration européenne. Par conséquent, le CdR demande à la Géorgie de remédier aux carences mises en évidence par le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme (BIDDH) de l’OSCE et la Commission de Venise, et notamment d’améliorer encore le cadre électoral;

31.

estime que la Géorgie doit donner la priorité à une élaboration inclusive des politiques et renforcer les mesures de démocratie participative au niveau local. La participation directe des citoyens au processus décisionnel local est essentielle pour minimiser efficacement l’immixtion du politique. Cet objectif peut être atteint en renforçant sensiblement les compétences des conseils locaux et en leur conférant une plus grande autorité, notamment en ce qui concerne la gestion budgétaire locale, afin de rééquilibrer la dynamique du pouvoir. Il est essentiel d’atténuer les clivages politiques et de prévenir toute ingérence directe du gouvernement central dans les décisions des maires. Par ailleurs, le CdR fait part de sa plus grande crainte devant la possibilité que soit à nouveau présenté un projet de loi sur la «transparence des influences étrangères», inspirée de la loi russe sur les agents étrangers. Une loi de cette nature compromettrait la liberté des médias et l’autonomie des organisations de la société civile, lesquelles constituent des conditions préalables à une démocratie fonctionnelle et au processus d’adhésion de la Géorgie à l’Union;

32.

souligne que la Géorgie doit encore, afin de donner suite à quelques-unes des principales recommandations que lui a adressées la Commission de Venise, mener une réforme globale et effective de son système judiciaire afin d’en assurer concrètement l’indépendance, la responsabilité et l’impartialité;

33.

fait part de son inquiétude concernant le retrait de la Géorgie du réseau anticorruption de l’OCDE, mais se félicite qu’aient été adoptés un plan d’action révisé sur la «désoligarchisation» , qui s’inspire des recommandations antérieures de la Commission de Venise, et un plan d’action 2023-2024 pour lutter contre la criminalité organisée;

34.

souligne que l’administration publique géorgienne souffre de son morcellement et d’une normalisation limitée, et qu’il serait nécessaire de la convertir massivement au numérique. Cependant, le CdR se félicite que des dispositions renforçant la gouvernance locale et les services municipaux aient été incluses dans la stratégie de décentralisation 2020-2025, la stratégie et le plan d’action pour la réforme de l’administration publique ainsi que la vision stratégique nationale pour le développement à l’horizon 2030;

35.

souligne que, si la Géorgie dispose d’une stratégie de décentralisation bien conçue, le processus de mise en œuvre en cours nécessite des outils supplémentaires pour assurer un suivi efficace. La mise en œuvre actuelle, gérée exclusivement par le gouvernement national, doit être diversifiée avec davantage d’outils. Un processus parallèle et indépendant est indispensable pour en assurer le suivi et mesurer les résultats de la décentralisation et des réformes de l’administration publique;

36.

souligne que les procédures de passation de marchés publics doivent être alignées sur la législation de l’Union afin de permettre une mise en œuvre efficace des programmes de l’Union qui financent différents objectifs liés au développement local et régional. Cela est particulièrement important au vu du manque évident de compétences en matière de gestion de projets au niveau local;

37.

estime que la législation relative à la lutte contre les discriminations devrait être renforcée et que des mesures plus vigoureuses doivent être prises pour contrer et prévenir les discours et crimes de haine. Une stratégie nationale doit être mise en place pour lutter contre toutes les formes de haine et de discrimination et pour protéger les minorités ethniques et religieuses;

38.

se félicite que la Géorgie ait donné suite aux recommandations de l’Union européenne sur la nécessité de renforcer l’égalité entre les hommes et les femmes et de lutter contre les violences faites aux femmes, mais reste préoccupé du fait que malgré l’introduction de quotas hommes/femmes, ces dernières demeurent sous-représentées dans les fonctions publiques (9);

39.

souligne qu’il est nécessaire de renforcer encore les mécanismes de dialogue structuré avec les organisations de la société civile, notamment en mettant en place un mécanisme pour les consultations publiques en ligne ou les contributions aux projets de loi ou documents stratégiques. Enfin, le CdR déplore que, dans son rapport, la Commission semble faire l’amalgame entre organisations de la société civile et collectivités locales et régionales.