Initiative législative52023IR5624
Avis du Comité européen des régions — La subsidiarité active: un principe fondamental dans le programme Mieux légiférer de l’Union européenne (avis d’initiative)
| CELEX | 52023IR5624 |
| Type | Initiative législative |
| Date | jeudi 20 juin 2024 |
Résumé IA
Cet avis d'initiative du Comité européen des régions propose de renforcer le principe de subsidiarité active dans le cadre du programme « Mieux légiférer » de l'UE. Il vise à associer plus étroitement les collectivités locales et régionales à l'élaboration des politiques européennes, en amont du processus législatif. Pour un professionnel du droit français, ce texte souligne l'importance de la participation des entités infra-étatiques pour améliorer la qualité et l'efficacité de la réglementation européenne.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2024/5366 | 17.9.2024 |
Avis du Comité européen des régions — La subsidiarité active: un principe fondamental dans le programme «Mieux légiférer» de l’Union européenne
(avis d’initiative)
(C/2024/5366)
|
RECOMMANDATIONS POLITIQUES
LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS (CdR),
| 1. | fait valoir qu’au cours de son prochain mandat institutionnel, l’Union européenne devra relever de sérieux défis d’ordre stratégique, démocratique et institutionnel. À tous les niveaux, notre démocratie européenne est confrontée à la menace que représente l’instabilité géopolitique, et elle doit s’atteler activement à répondre aux enjeux liés à la double transition numérique et écologique, tout en améliorant la compétitivité économique et la résilience. Il est donc extrêmement important que les processus décisionnels et législatifs de l’Union soient à la hauteur de ces défis et garantissent sa capacité à atteindre ses objectifs efficacement et en toute transparence; |
| 2. | considère la subsidiarité active et l’amélioration de la réglementation comme des éléments essentiels au bon fonctionnement d’une démocratie européenne responsable qui tient ses promesses, à plus forte raison lorsqu’il s’agit de faire face à ces enjeux stratégiques. Dès lors, mieux légiférer devrait faire partie des objectifs communs à toutes les institutions de l’Union. Comme il l’a souligné dans son avis sur le thème «Une meilleure réglementation: unir nos forces pour améliorer la législation» (1), le Comité européen des régions (CdR) demande que le système européen d’amélioration de la réglementation intègre la structure de gouvernance à plusieurs niveaux de l’Union; |
| 3. | est convaincu qu’en associant davantage le CdR et les régions à toutes les phases du processus législatif européen — depuis l’élaboration des projets législatifs jusqu’à la mise en œuvre, l’évaluation et la révision des actes juridiques adoptés — ainsi qu’aux processus politiques stratégiques, il est possible d’améliorer l’efficacité du processus décisionnel et de la mise en œuvre des politiques de l’Union. Cette conviction repose sur le constat que les collectivités locales et régionales, responsables de la mise en œuvre de plus de 70 % de la législation européenne, sont mieux placées que tout autre niveau d’administration publique pour reconnaître les difficultés et les enjeux spécifiques que comportent la mise en œuvre de la législation de l’UE et la communication connexe. Une bonne application des principes de gouvernance à plusieurs niveaux et de subsidiarité active permettrait non seulement de rapprocher la législation et les politiques de l’UE des besoins des citoyens européens, mais aussi de la faire reposer davantage sur des données probantes et d’accroître son efficacité; |
| 4. | souligne que les propositions de la conférence sur l’avenir de l’Europe relatives à la gouvernance à plusieurs niveaux et à la subsidiarité active mettent en évidence la corrélation qui existe entre l’adhésion à ces principes et la solidité de la démocratie européenne. Ces propositions constituent un point de départ précieux sur la base duquel les institutions de l’Union devraient poursuivre leurs efforts, y compris dans le cadre d’un processus conventionnel de réforme des traités; |
| 5. | note que l’accord de coopération révisé entre le CdR et la Commission européenne, conclu le 20 mars 2024, offre de nouveaux moyens de structurer et de consolider la coopération dans le domaine de l’amélioration de la réglementation et de la subsidiarité active; se félicite que l’accord de coopération révisé avec le Parlement européen, signé le 14 mai 2024, apporte des améliorations similaires, et considère dès lors d’autant plus important de parvenir également à un accord visant à intensifier la coopération avec le Conseil, de façon à promouvoir une meilleure réglementation et une subsidiarité active à tous les niveaux de pouvoir; |
| 6. | est d’avis que la Commission devrait donner la priorité à la collaboration avec les collectivités locales et régionales, en particulier celles dotées de pouvoirs législatifs, tout au long du cycle d’élaboration des politiques; une telle collaboration se révèle indispensable si l’on veut que l’exercice des compétences d’exécution soit réellement le plus proche possible des citoyens, conformément au principe de proximité énoncé à l’article 10, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne. Le Comité demande également la mise en place de mécanismes transparents pour rendre compte régulièrement au public des progrès et des effets de ces collaborations. Dans le même temps, une telle collaboration est nécessaire pour améliorer les capacités de décision et d’action des États membres aux niveaux régional et local, de manière que les objectifs visés par les mesures soient atteints adéquatement et efficacement, en tenant pleinement compte des spécificités territoriales; |
| 7. | regrette que, bien qu’elle indique explicitement dans sa communication du 20 mars 2024 sur les réformes et les réexamens des politiques avant élargissement (2) que la perspective de l’élargissement est aussi l’occasion de simplifier les règles de l’UE et de mieux appliquer les principes de subsidiarité et de proportionnalité, la Commission ne reconnaisse pas et ne mentionne pas le potentiel que recèleraient à cet égard le renforcement de la subsidiarité active et une meilleure participation du niveau infranational; |
| 8. | prend acte du fait que le rapport de haut niveau sur l’avenir du marché unique, publié en avril 2024, considère la problématique de la simplification du cadre réglementaire comme le principal obstacle au futur marché unique, propose plusieurs initiatives visant à améliorer la réglementation à toutes les étapes de l’élaboration de la législation et souligne l’importance fondamentale des principes de proportionnalité et de subsidiarité pour la future stratégie pour le marché unique, qui sera élaborée par la Commission européenne (3). Le Comité soutient les conclusions du rapport, qui mentionnent explicitement son rôle consultatif à titre d’institution qui garantit que le processus législatif est guidé par une analyse complète et axée sur la pratique, et affirme, dans ce contexte, sa volonté de coopérer étroitement avec les autres institutions pour apporter sa contribution à la future stratégie pour le marché unique; |
Une approche législative tournée vers l’avenir: la dimension territoriale de la prospective stratégique
| 9. | estime qu’il faudrait intégrer une perspective locale et régionale dans la programmation interinstitutionnelle et encourage dès lors la Commission à solliciter davantage le CdR pour qu’il élabore des «avis de prospective» s’agissant des futures politiques de l’Union, avant l’adoption de mesures au niveau de l’Union, ou en vue de l’évaluation et de la mise en œuvre d’une politique, et à y donner suite d’une manière adéquate. Le Comité pourrait ainsi mieux contribuer à la définition des priorités et à l’élaboration des politiques de l’UE; |
| 10. | souligne, comme il l’a déjà fait dans son avis sur «La prospective stratégique en tant qu’instrument de gouvernance et d’amélioration de la réglementation de l’UE» (4), qu’une culture plus marquée de la prospective stratégique, axée sur l’amélioration de la gouvernance au niveau local et régional, forme une composante essentielle des efforts à entreprendre pour bâtir la résilience et développer une gouvernance anticipative et participative dans toute l’Union; |
| 11. | est déterminé à inscrire la prospective dans son cadre de programmation et sa planification stratégique — par exemple en développant une boîte à outils de prospective stratégique afin de recenser les bonnes pratiques à l’échelon local et régional et d’aider à élaborer des scénarios pour répondre aux préoccupations locales et régionales, au moyen d’outils de prospective participative tels que les consultations des parties prenantes et des citoyens, chaque fois qu’il est possible et opportun d’y recourir —, ainsi qu’à participer activement au système européen d’analyse stratégique et politique (ESPAS) en vue de faire entendre la voix des collectivités locales et régionales dans les processus de prospective; demande en particulier que la Commission apporte un soutien pour renforcer les initiatives visant à ce que, dans le respect du principe de subsidiarité active, les instruments prévus dans le programme «Mieux légiférer» de l’Union européenne intègrent de mieux en mieux les analyses prévisionnelles territoriales; |
Consultations et évaluations durant la phase prélégislative: l’importance de l’incidence territoriale
| 12. | fait valoir qu’il importe d’utiliser de manière plus systématique, cohérente et continue, tout au long du cycle décisionnel, les différents outils destinés à mieux légiférer, tels que les évaluations relatives à la subsidiarité, à la proportionnalité et à l’impact territorial, ou encore le test rural; |
| 13. | plaide pour la création d’outils spécifiques et contraignants destinés à la consultation des collectivités locales et régionales et de leurs associations, notamment au moyen d’auditions spécialement organisées par les services compétents de la Commission; |
| 14. | demande en outre à être systématiquement consulté par le Parlement européen, y compris lors d’auditions organisées à cet effet, lorsque celui-ci prépare des analyses d’impact et des rapports sur des dossiers présentant une dimension territoriale et, tout particulièrement, sur les questions relatives à une réglementation affûtée, à la subsidiarité et à la proportionnalité; |
| 15. | rappelle que ces consultations revêtent également une grande valeur pour nourrir les exercices de prospective stratégique qui visent à améliorer la législation de l’Union européenne et la mise en œuvre d’une gouvernance à plusieurs niveaux; |
| 16. | considère que les analyses d’impact territorial constituent le meilleur outil pour mettre en œuvre le principe consistant à «ne pas nuire à la cohésion», en ce qu’elles garantissent que l’incidence des politiques et des actes législatifs européens ne varie pas d’une région à l’autre, ce qui risquerait d’aggraver les disparités régionales et d’alimenter le mécontentement au sein de l’Union (5); rappelle que le Conseil a invité la Commission à recourir largement aux analyses d’impact territorial (6); suggère de réfléchir à des mécanismes qui permettraient au CdR de signaler les initiatives dont il faudrait examiner l’incidence territoriale et de réaliser des analyses d’impact territorial pour le compte de la Commission et d’autres institutions européennes, à condition de se voir allouer des ressources suffisantes; |
| 17. | estime que, lorsque le cas s’y prête, l’incidence sur les zones rurales devrait aussi être systématiquement examinée lorsque la législation de l’UE est évaluée, dans le cadre des analyses d’impact territorial (7); |
| 18. | invite les institutions de l’Union à employer systématiquement la grille de subsidiarité, comme l’a suggéré la task-force «Subsidiarité, proportionnalité et “faire moins mais de manière plus efficace”» en 2018; |
| 19. | constate qu’il est souvent nécessaire de mettre à jour ou de revoir les évaluations concernant la subsidiarité, la proportionnalité, l’impact territorial ainsi que le test rural au cours du processus législatif, à la suite des changements apportés par les colégislateurs; encourage ces derniers à analyser l’impact de ces modifications, conformément à l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer». Dans ce contexte, le CdR devrait être associé aux négociations en trilogue en tant qu’observateur, afin de contribuer à cette actualisation des évaluations; |
| 20. | rappelle qu’il est depuis toujours favorable à ce que les parlements régionaux dotés de pouvoirs législatifs jouent un rôle accru dans le processus décisionnel européen; demande donc que leurs points de vue soient pris en compte dans les avis motivés émis par les parlements nationaux concernant les projets législatifs, et qu’un mécanisme de «carton vert» soit instauré pour permettre aux parlements nationaux ou aux parlements régionaux dotés de pouvoirs législatifs d’élaborer des propositions législatives afin que le droit de l’UE réponde mieux aux besoins locaux et régionaux (8); |
Tirer les leçons de notre expérience: bilans de qualité et évaluations
| 21. | reconnaît qu’en créant la plateforme «Prêts pour l’avenir», la Commission a franchi une étape importante s’agissant de réduire la bureaucratie et de simplifier la législation de l’Union; appelle à poursuivre ces activités au cours du prochain mandat institutionnel et s’engage d’ores et déjà à participer activement aux travaux de cette plateforme à l’avenir; |
| 22. | est d’avis que la plateforme «Prêts pour l’avenir» ne peut être vraiment utile que si ses membres agissent en toute indépendance et en toute autonomie pour ce qui est de choisir les thèmes, de définir le programme de travail de la plateforme et d’élaborer leurs avis; |
| 23. | demande que les méthodes de travail de la plateforme «Prêts pour l’avenir» soient étendues à la phase prélégislative, afin de garantir une approche fondée sur des données probantes, territorialisée et cohérente tout au long du cycle législatif, depuis les évaluations ex ante jusqu’aux évaluations ex post; |
| 24. | invite la Commission à poser les jalons de la prochaine plateforme «Prêts pour l’avenir», au moyen de mesures permettant de simplifier les contributions à cette nouvelle plateforme et d’associer plus activement les points de contact du réseau de pôles régionaux du CdR (RegHub). Il s’agirait notamment pour la Commission d’assurer un suivi plus approfondi des consultations, de proposer des formations ciblées et des séances d’information sur les thèmes concernés, d’organiser des réunions de haut niveau avec les représentants du réseau RegHub, et d’améliorer les outils informatiques et numériques afin d’aider les pôles à mener à bien les consultations. Le meilleur moyen d’y parvenir pourrait être de conclure des accords de niveau de service avec la Commission; |
Une législation plus transparente, pour mieux souligner la valeur ajoutée de l’action de l’Union
| 25. | souscrit à l’objectif global de la Commission consistant à éviter la surréglementation et à rationaliser la législation européenne actuelle dans l’objectif de la rendre à la fois plus conviviale et plus facile à comprendre et à mettre en œuvre pour les particuliers, les entreprises et les collectivités locales et régionales; |
| 26. | estime que le principe «un ajout, un retrait» proposé par la Commission aide à atteindre les objectifs susmentionnés et à faire progresser la culture législative et administrative ainsi que les mentalités; il vise à éviter toute charge administrative supplémentaire superflue dans la conception, la transposition et la mise en œuvre de la législation de l’Union, étant entendu que ce principe n’empêche pas les États membres de maintenir ou de prendre des mesures plus ambitieuses et d’adopter des normes sociales, environnementales et de protection des consommateurs plus exigeantes lorsque le droit de l’Union ne prévoit que des normes minimales. Toutefois, pour préserver les normes européennes rigoureuses appliquées dans les domaines économique, social et environnemental, la mise en œuvre des initiatives législatives doit s’inscrire dans une approche fondée sur des données probantes et s’accompagner d’analyses d’impact, notamment pour déterminer si leur incidence variera d’une région à l’autre et pour évaluer le coût de l’inaction (9); |
| 27. | craint, dans le même esprit, que l’initiative de la Commission visant à réduire les charges liées aux obligations de déclaration ne tienne pas suffisamment compte de son incidence sur les collectivités locales et régionales; |
| 28. | estime que la Commission devrait exploiter davantage les techniques législatives visant à rationaliser et à simplifier la législation, par exemple en prévoyant dans la législation la possibilité d’envisager des solutions de substitution moins contraignantes; en axant la législation sur les résultats, plutôt que de prescrire les mécanismes exacts par lesquels il convient de s’y conformer; en introduisant dans l’acte législatif un «droit de contestation» grâce auquel les administrations publiques, les collectivités locales et régionales, voire les États membres, peuvent demander des dérogations; en instaurant des «clauses de caducité», le cas échéant, par lesquelles une loi cessera de produire ses effets si aucune autre mesure n’est requise; ou encore en vérifiant régulièrement que les textes législatifs existants ne se contredisent pas mutuellement et qu’ils apportent une réelle valeur ajoutée européenne, en tenant compte également de la législation adoptée dans plusieurs domaines stratégiques. Dans ce contexte, le Comité invite la Commission à commander une évaluation indépendante du mécanisme de «bacs à sable réglementaires» lancé en 2022; |
| 29. | demande que le comité d’examen de la réglementation de la Commission accorde plus d’attention à l’incidence territoriale de la législation lorsqu’il émet des recommandations quant aux projets d’analyse d’impact, aux bilans de qualité et aux principales évaluations des actes législatifs existants; l’invite pour cela à réfléchir aux moyens de coopérer avec le CdR et, en particulier, à inclure dans ses rangs un membre permanent désigné par ce dernier; |
| 30. | se félicite qu’ait été spécialement nommé un représentant de l’UE pour les petites et moyennes entreprises (PME) et apprécie la détermination de la Commission à intervenir en leur faveur; apprécie tout particulièrement le fait que ce représentant plaidera pour que les préoccupations et besoins spécifiques des PME soient pris en compte, conformément au programme d’amélioration de la réglementation de la Commission, notamment en s’efforçant de réduire la bureaucratie et en repérant les futurs textes législatifs de l’UE qui méritent une attention particulière du point de vue des PME, tout en nouant un dialogue continu avec le comité d’examen de la réglementation; estime que le cadre de subsidiarité active recèle un grand potentiel pour stimuler une coopération plus étroite avec le représentant de l’UE pour les PME et le réseau des représentants des PME et pour tirer parti des synergies; |
La voie à suivre: vers un programme d’amélioration de la réglementation coordonné et efficace
| 31. | propose de rassembler, au sein d’une «plateforme de subsidiarité» interinstitutionnelle unique, les points de contact et organes chargés de la subsidiarité et de l’amélioration de la réglementation qui sont déjà en place dans les institutions. Cette plateforme jouerait le rôle d’un conseil consultatif d’experts ayant pour mission de poursuivre la mise au point de la grille de subsidiarité, de soutenir les évaluations de la subsidiarité et de la proportionnalité, ainsi que de recenser les forces et les faiblesses du système; le CdR est disposé à coopérer activement à cette plateforme; |
| 32. | considère, dans la perspective du prochain cadre financier pluriannuel, que la coopération avec la Commission devrait être élargie de façon à prévoir un financement supplémentaire qui permettrait au CdR de gérer un réseau plus étendu de pôles régionaux et d’accroître leur contribution aux dossiers politiques pertinents dans le cadre de la future plateforme «Prêts pour l’avenir». Le Comité pourrait ainsi assister la Commission et d’autres institutions dans la réalisation de leurs analyses d’impact territorial et apporter une contribution accrue grâce aux autres outils d’amélioration de la réglementation dont il dispose; cette coopération avec la Commission et les autres institutions européennes aidera les collectivités locales et régionales à participer plus activement à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’Union; |
| 33. | estime qu’il y aurait lieu d’étudier les possibilités de financement supplémentaire, au moyen d’un projet pilote ou d’une action préparatoire que le Parlement européen pourrait présenter dans le cadre de la procédure budgétaire annuelle de l’Union; |
| 34. | est d’avis que toute révision de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» devrait prendre en considération les propositions énoncées ci-dessus, de façon à intégrer la dimension à plusieurs niveaux du processus réglementaire de l’UE, comme cela est précisé dans les paragraphes suivants; |
| 35. | demande à être activement impliqué dans les négociations portant sur une éventuelle révision de cet accord interinstitutionnel et à être associé au cadre correspondant, par l’intermédiaire de protocoles ad hoc ou d’accords de mise en œuvre; |
| 36. | considère que la plupart des propositions ci-dessus peuvent être mises en œuvre dans le cadre actuel des traités ou en l’optimisant; soutient néanmoins la requête du Parlement européen invitant le Conseil européen à convoquer dans les plus brefs délais une convention, conformément à la procédure ordinaire de révision des traités prévue à l’article 48 du traité sur l’Union européenne; |
| 37. | souligne les propositions et recommandations qu’il a formulées dans sa résolution du 30 juin 2022 sur «Les résultats et le suivi de la conférence sur l’avenir de l’Europe», et réitère sa demande de renforcer la position qu’il occupe au sein de la structure interinstitutionnelle de l’Union. La convention à venir devrait donc aussi envisager des solutions pour réformer le CdR de manière à renforcer son incidence dans le processus législatif lorsqu’il est question de sujets ayant des conséquences territoriales et faire en sorte qu’il soit associé aux travaux du Conseil européen; |
| 38. | prend acte de la proposition du Parlement européen qui entend inviter le CdR à participer à la convention en tant qu’observateur uniquement, et renouvelle donc sa demande de voir cette convention associer pleinement les membres du Comité afin que soient entendues les voix de plus d’un million d’élus régionaux et locaux européens, compte tenu également du fait que certains de ces responsables représentent des régions dotées de pouvoirs législatifs. |
Bruxelles, le 20 juin 2024.
Le président
du Comité européen des régions
Vasco ALVES CORDEIRO
(1) Avis du Comité européen des régions — «Une meilleure réglementation: unir nos forces pour améliorer la législation» (JO C 97 du 28.2.2022, p. 10).
(2) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil sur les réformes et les réexamens des politiques avant élargissement [COM(2024) 146 final], publiée le 20 mars 2024.
(3) Rapport d’Enrico Letta «Bien plus qu’un marché — Rapidité, sécurité, solidarité — Donner au marché unique les moyens d’apporter à tous les citoyens un avenir durable et la prospérité», avril 2024.
(4) Avis du Comité européen des régions sur le thème «La prospective stratégique en tant qu’instrument de gouvernance et d’amélioration de la réglementation de l’Union européenne» (JO C, C/2023/1327, 22.12.2023, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2023/1327/oj).
(5) Avis du Comité européen des régions sur le thème «Ne pas nuire à la cohésion — Un principe transversal pour contribuer à la cohésion, élevé au rang d’objectif global et de valeur de l’Union européenne» (JO C 257 du 21.7.2023, p. 1).
(6) Conclusions du Conseil du 30 novembre 2023 sur l’avenir de la politique de cohésion.
(7) Déclaration du bureau du Comité européen des régions sur le thème «Assurer l’essor de zones rurales prospères et dynamiques», Logroño, 31 octobre 2023.
(8) P9_TA(2023)0427 — Projets du Parlement européen tendant à la révision des traités — Résolution du Parlement européen du 22 novembre 2023 sur les projets du Parlement européen tendant à la révision des traités (2022/2051(INL)) (JO C, C/2024/4216, 24.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/4216/oj).
(9) Avis du Comité européen des régions — «Une meilleure réglementation: unir nos forces pour améliorer la législation» (JO C 97 du 28.2.2022, p. 10).
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/5366/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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