Proposition législative — 52023PC0227

COMMISSION EUROPÉENNE

Strasbourg, le 18.4.2023

COM(2023) 227 final

2023/0112(COD)

Proposition de

DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL

modifiant la directive 2014/59/UE en ce qui concerne les mesures d’intervention précoce, les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution et le financement des mesures de résolution

(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)

{SWD(2023) 225-226}
{SEC(2023) 230}

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION

•Justification et objectifs de la proposition

Les modifications qu’il est proposé d’apporter à la directive 2014/59/UE 1 (la directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement ou BRRD) font partie du paquet législatif relatif au cadre de gestion des crises bancaires et d’assurance des dépôts (CMDI), qui prévoit également la modification du règlement (UE) nº 806/2014 2 (le règlement sur le mécanisme de résolution unique ou règlement MRU) et de la directive 2014/49/UE 3 (la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts ou DGSD).

Si le cadre de gestion des crises de l’UE est bien établi, des épisodes passés de défaillance bancaire ont montré qu’il était nécessaire de l’améliorer. La réforme du cadre CMDI, qui part des objectifs de la gestion des crises, vise à garantir une approche plus cohérente de la résolution, afin que toute banque en crise puisse sortir du marché d’une manière ordonnée qui préserve la stabilité financière, l’argent du contribuable et la confiance des déposants. En particulier, le cadre de résolution existant pour les banques de taille relativement petite ou moyenne doit être renforcé en ce qui concerne sa conception, sa mise en œuvre et, surtout, les incitations à l’appliquer, afin qu’il puisse être appliqué avec plus de crédibilité à ces banques.

Contexte de la proposition

Au lendemain de la crise financière mondiale et de la crise des dettes souveraines, l’Union a pris des mesures décisives, conformément aux appels internationaux à la réforme, afin de créer un secteur financier plus sûr pour son marché unique. Les autorités ont notamment été dotées des instruments et des pouvoirs nécessaires pour gérer la défaillance de toute banque d’une manière ordonnée qui préserve la stabilité financière et les finances publiques et qui protège les déposants. L’union bancaire a été créée en 2014 et repose actuellement sur deux piliers: un mécanisme de surveillance unique (MSU) et un mécanisme de résolution unique (MRU). Cependant, l’union bancaire est encore incomplète, car il lui manque son troisième pilier: un système européen d’assurance des dépôts (SEAD) 4 . La proposition visant à établir un SEAD 5 , adoptée par la Commission le 24 novembre 2015, est encore sur la table.

L’union bancaire repose sur un corpus réglementaire unique qui, en ce qui concerne le cadre CMDI, est constitué de trois actes législatifs adoptés par l’Union en 2014: la BRRD, le règlement MRU et la DGSD. La BRRD définit les pouvoirs, les règles et les procédures pour le redressement et la résolution des banques, y compris les accords de coopération transfrontières visant à gérer les défaillances de banques transnationales. Le règlement MRU institue le Conseil de résolution unique (CRU) et le Fonds de résolution unique (FRU) et définit les pouvoirs, les règles et les procédures pour la résolution des entités établies dans l’union bancaire, dans le cadre du mécanisme de résolution unique. La DGSD garantit la protection des déposants et fixe les règles d’utilisation des fonds des systèmes de garantie des dépôts. La BRRD et la DGSD s’appliquent dans tous les États membres, tandis que le règlement MRU s’applique dans les États membres participants à l’union bancaire.

Dans le cadre du paquet bancaire de 2019, ou «paquet sur la réduction des risques», la BRRD, le règlement MRU, le règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) 6 et la directive sur les exigences de fonds propres (CRD) 7 ont été révisés. Ces révisions comprenaient des mesures honorant l’engagement pris par l’Union dans les enceintes internationales 8 de progresser vers l’achèvement de l’union bancaire, et notamment des mesures crédibles de réduction des risques afin d’atténuer les menaces pesant sur la stabilité financière.

En novembre 2020, l’Eurogroupe s’est mis d’accord sur la création et l’introduction rapide d’un filet de sécurité commun pour le FRU par le mécanisme européen de stabilité (MES) 9 .

La réforme du cadre pour la gestion des crises bancaires et l’assurance des dépôts (CMDI) et ses implications plus larges pour l’union bancaire

Au même titre que la réforme du cadre CMDI, une union bancaire complète, dotée de son troisième pilier (le SEAD), offrirait un niveau plus élevé de protection financière et de confiance aux ménages et aux entreprises de l’Union, améliorerait la confiance et renforcerait la stabilité financière, en tant que conditions nécessaires à la croissance, à la prospérité et à la résilience dans l’Union économique et monétaire et dans l’Union européenne en général. L’union des marchés des capitaux complète l’union bancaire, car les deux initiatives sont essentielles au financement de la double transition (numérique et écologique), assoient le rôle international de l’euro et renforcent l’autonomie stratégique ouverte de l’Union et sa compétitivité dans un monde en pleine mutation, en particulier compte tenu de l’environnement économique et géopolitique difficile actuel 10 11 .

En juin 2022, l’Eurogroupe n’a pas trouvé d’accord sur un plan de travail plus complet pour achever l’union bancaire en lui adjoignant le SEAD. Au lieu de cela, l’Eurogroupe a invité la Commission à présenter des propositions législatives plus ciblées pour réformer le cadre européen pour la gestion des crises bancaires et les systèmes nationaux de garantie des dépôts 12 .

Parallèlement, dans son rapport annuel 2021 sur l’union bancaire 13 , le Parlement européen a également souligné l’importance d’achever l’union bancaire en mettant en place le SEAD et a encouragé la Commission à présenter une proposition législative sur la révision du cadre CMDI. Bien que le SEAD n’ait pas été explicitement approuvé par l’Eurogroupe, il rendrait la réforme du cadre CMDI plus solide et permettrait des synergies et des gains d’efficacité pour le secteur bancaire. Un tel paquet législatif s’inscrirait dans la stratégie visant à achever l’union bancaire, comme l’a souligné la présidente von der Leyen dans ses orientations politiques, en rappelant également l’importance du SEAD, et comme l’affirment régulièrement les dirigeants 14 .

Les objectifs du cadre pour la gestion des crises et l’assurance des dépôts (CMDI)

Le cadre CMDI a été conçu pour atténuer les risques et gérer la défaillance d’établissements de toute taille, en poursuivant quatre grands objectifs:

i)protéger la stabilité financière et éviter la contagion, de manière à garantir la discipline de marché et la continuité des fonctions critiques pour la société;

ii)préserver le fonctionnement du marché unique et offrir des conditions de concurrence équitables dans toute l’Union;

iii)recourir le moins possible à l’argent du contribuable et affaiblir le lien banques-souverains; et

iv)protéger les déposants et susciter la confiance des consommateurs.

Le cadre CMDI prévoit une série d’instruments pouvant être appliqués aux différentes étapes du cycle de vie des banques en difficulté: des mesures de redressement accompagnées de plans de redressement élaborés par les banques; des mesures d’intervention précoce; des mesures visant à prévenir la défaillance d’une banque; des plans de résolution élaborés par les autorités de résolution; et une panoplie d’instruments de résolution pour les banques dont la défaillance est déclarée ou prévisible et dont la résolution (plutôt que la liquidation) est considérée être dans l’intérêt public. En outre, les procédures nationales d’insolvabilité, qui sortent du cadre CMDI 15 , continuent de s’appliquer aux défaillances bancaires qui peuvent être gérées selon ces procédures nationales, lorsque celles-ci sont plus adaptées (que la résolution) et ne sont pas contraires à l’intérêt public, ni ne mettent en péril la stabilité financière.

Le cadre CMDI vise à proposer une combinaison de sources de financement pour gérer les défaillances de manière économiquement efficiente, en protégeant la stabilité financière et les déposants et en préservant la discipline de marché, tout en réduisant le recours à l’argent public et, en définitive, le coût pour le contribuable. Le coût de la résolution d’une banque est supporté en premier lieu par les ressources propres de la banque, c’est-à-dire réparti entre les actionnaires et les créanciers de la banque (qui constituent la capacité interne d’absorption des pertes de la banque), ce qui réduit en outre l’aléa moral et améliore la discipline de marché. Au besoin, ces ressources peuvent être complétées par des fonds issus des systèmes de garantie des dépôts (SGD) et des dispositifs de financement pour la résolution (fonds de résolution nationaux ou Fonds de résolution unique dans l’union bancaire). Ces fonds sont financés par des contributions de toutes les banques, quels que soient leur taille et leur modèle d’entreprise. Dans l’union bancaire, ces règles correspondent à un niveau d’intégration encore accru, puisque le CRU est chargé de gérer et de superviser le Fonds de résolution unique, lequel est financé par les contributions du secteur bancaire dans les États membres participants à l’union bancaire. Selon l’instrument utilisé pour aider une banque en difficulté (mesure préventive, mesure à titre de précaution, mesure de résolution ou mesure alternative dans le cadre d’une procédure nationale d’insolvabilité) et selon les circonstances précises du dossier, un contrôle des aides d’État 16 peut être nécessaire en cas d’intervention d’un fonds de résolution national/du Fonds de résolution unique ou d’un système de garantie des dépôts, ou en cas de recours à des fonds publics provenant du budget de l’État.

Justification de la proposition

Malgré les progrès accomplis depuis 2014, la résolution a rarement été appliquée, particulièrement dans l’union bancaire. Des aspects nécessitant d’être encore renforcés et ajustés ont été pointés en ce qui concerne la conception du cadre CMDI, sa mise en œuvre et, surtout, les incitations à l’appliquer.

À ce jour, de nombreuses défaillances bancaires d’établissements de taille relativement petite ou moyenne ont été gérées dans le cadre des régimes nationaux, souvent en ayant recours à l’argent du contribuable (renflouements externes) au lieu d’utiliser les filets de sécurité financés par le secteur bancaire, tels que le Fonds de résolution unique dans l’union bancaire, qui n’a encore jamais servi dans le cadre de la résolution. Cela contraste avec l’ambition du cadre tel qu’il a été conçu après la crise financière mondiale, qui prévoyait un changement majeur de paradigme consistant à passer du renflouement externe (bail-out) au renflouement interne (bail-in). Dans ce contexte, le coût d’opportunité des dispositifs de financement pour la résolution financés par l’ensemble des banques est considérable.

Le cadre de résolution n’a pas tout à fait atteint ses grands objectifs clés, à savoir faciliter le fonctionnement du marché unique de l’Union dans le secteur bancaire en offrant des conditions de concurrence équitables, gérer les crises transfrontières et nationales et réduire autant que possible le recours à l’argent du contribuable.

Les raisons tiennent principalement à l’inadéquation des incitations à choisir le bon instrument pour gérer une défaillance bancaire, qui s’est traduite par la non-application du cadre de résolution harmonisé au profit d’autres solutions. Cela est dû, dans l’ensemble, au large pouvoir d’appréciation prévu dans le cadre de l’évaluation de l’intérêt public, au fait qu’il est difficile d’accéder aux financements dans le contexte de la résolution sans imposer de pertes aux déposants, et qu’il est plus facile d’accéder aux financements en dehors du contexte de la résolution. Suivre cette voie entraîne des risques de fragmentation et de résultats non optimaux dans la gestion des défaillances bancaires, en particulier celles des banques de taille relativement petite ou moyenne.

La révision du cadre CMDI et de son articulation avec les procédures nationales d’insolvabilité devrait apporter des solutions à ces problèmes. Cela devrait également permettre au cadre de pleinement réaliser ses objectifs et d’être adapté à sa finalité pour toutes les banques dans l’Union, quels que soient leur taille, leur modèle d’entreprise et la structure de leurs passifs, y compris les banques de taille relativement petite ou moyenne, si les circonstances du moment l’exigent. La révision devrait avoir pour finalité de garantir une application uniforme des règles dans tous les États membres et de garantir des conditions de concurrence plus équitables, tout en protégeant la stabilité financière et les déposants, en prévenant la contagion et en réduisant le recours à l’argent du contribuable. En particulier, le cadre devrait être amélioré pour faciliter la résolution des banques de taille relativement petite ou moyenne telle qu’initialement prévue, en atténuant les incidences sur la stabilité financière et l’économie réelle sans recourir à des fonds publics et en renforçant la confiance des déposants, qui sont principalement des ménages et des petites et moyennes entreprises (PME). En ce qui concerne l’ampleur des changements envisagés, la révision du cadre CMDI ne vise pas à transformer le cadre actuel, mais plutôt à lui apporter de bien nécessaires améliorations dans plusieurs domaines clés afin qu’il fonctionne comme prévu pour toutes les banques.

Synthèse des éléments de la réforme du cadre pour la gestion des crises et l’assurance des dépôts (CMDI)

Les modifications prévues dans le paquet CMDI embrassent un ensemble d’aspects et apportent une réponse cohérente aux problèmes recensés:

·réviser l’évaluation de l’intérêt public afin d’élargir le champ de la résolution, lorsque celle-ci permet d’atteindre les objectifs du cadre, tels que la protection de la stabilité financière, de l’argent du contribuable et de la confiance des déposants, mieux que ne le feraient les procédures nationales d’insolvabilité;

·renforcer le financement de la résolution en complétant la capacité interne d’absorption des pertes des établissements, qui reste la première ligne de défense, par la possibilité, moyennant certaines conditions et garanties, d’utiliser les fonds des SGD dans le cadre de la résolution pour permettre d’accéder plus facilement aux fonds de résolution sans devoir imposer des pertes aux déposants;

·modifier le rang des créances en cas d’insolvabilité et garantir une préférence générale aux déposants avec un dispositif de «préférence aux déposants» à niveau unique, dans le but de permettre l’utilisation des fonds des SGD pour des mesures autres que le remboursement des dépôts couverts;

·harmoniser le critère du moindre coût pour tous les types d’interventions des SGD en dehors du remboursement des dépôts couverts dans les procédures d’insolvabilité pour améliorer l’équité des conditions de concurrence et garantir la cohérence des résultats;

·clarifier le cadre d’intervention précoce en supprimant les chevauchements entre les mesures d’intervention précoce et les mesures de surveillance, en fournissant une sécurité juridique en ce qui concerne les conditions applicables et en facilitant la coopération entre les autorités compétentes et les autorités de résolution;

·garantir un déclenchement précoce de la résolution; et

·améliorer la protection des déposants (par exemple, améliorations ciblées des dispositions de la DGSD concernant l’étendue de la protection et la coopération transfrontière, harmonisation des options nationales et amélioration de la transparence en ce qui concerne la solidité financière des SGD).

•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action

La proposition prévoit de modifier la législation existante pour la rendre pleinement cohérente avec les dispositions en vigueur dans le domaine de la gestion des crises bancaires et de l’assurance des dépôts. La révision de la BRRD/du règlement MRU et de la DGSD vise à améliorer le fonctionnement du cadre de manière à fournir aux autorités de résolution les instruments pour pouvoir gérer la défaillance de toute banque, quels que soient sa taille et son modèle d’entreprise, afin de préserver la stabilité financière, protéger les déposants et éviter le recours à l’argent du contribuable.

•Cohérence avec les autres politiques de l’Union

Elle contribue à renforcer la législation financière adoptée par l’Union au cours des dix dernières années pour réduire les risques dans le secteur financier et garantir une gestion ordonnée des défaillances bancaires. Sa finalité est de rendre le système bancaire plus solide et, en définitive, de promouvoir le financement durable de l’activité économique dans l’Union. Elle est pleinement conforme aux objectifs fondamentaux de l’Union consistant à promouvoir la stabilité financière, à réduire la mise à contribution des contribuables dans la résolution des banques et à préserver la confiance des déposants. Ces objectifs favorisent un niveau élevé de compétitivité et de protection des consommateurs.

2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ

•Base juridique

La présente proposition modifie une directive existante, la BRRD, et prévoit en particulier une meilleure application des instruments qu’offre déjà le cadre relatif au redressement et à la résolution des banques, en clarifiant les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution, en facilitant l’accès aux filets de sécurité en cas de défaillance bancaire et en améliorant la clarté et la cohérence des règles de financement. En établissant des exigences harmonisées pour l’application du cadre CMDI aux banques dans le marché intérieur, la présente proposition réduit considérablement le risque de règles nationales divergentes dans les États membres, qui pourraient fausser la concurrence sur le marché intérieur.

Par conséquent, la base juridique de la proposition est la même que pour l’acte législatif original, à savoir l’article 114 du TFUE. Cette disposition permet l’adoption de mesures visant le rapprochement des dispositions nationales ayant pour objectif l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)

La base juridique relève du domaine du marché intérieur, qui est considéré comme une compétence partagée, au sens de l’article 4 du TFUE. La plupart des mesures envisagées consistent en des mises à jour et des modifications de dispositions législatives existantes de l’Union existant et, par conséquent, concernent des domaines dans lesquels l’Union a déjà exercé sa compétence et n’a pas l’intention de cesser de l’exercer.

Étant donné que les mesures proposées visent à compléter des dispositions législatives existantes de l’Union, les objectifs qu’elles poursuivent peuvent être mieux atteints au niveau de l’Union que par diverses initiatives nationales. En particulier, la raison d’être d’un régime de résolution européen spécifique et harmonisé pour toutes les banques de l’Union a été exposée dès la création du cadre en 2014. Ses principales caractéristiques s’inspirent des orientations internationales ainsi que des «Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions» (caractéristiques essentielles de systèmes performants de résolution pour les établissements financiers) adoptées par le Conseil de stabilité financière après la crise financière mondiale de 2008.

Le principe de subsidiarité est inscrit dans le cadre de résolution existant. Ses objectifs, à savoir l’harmonisation des règles et des procédures de résolution, ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres. Au contraire, en raison des effets que la défaillance de tout établissement entraîne dans l’ensemble de l’Union, ils peuvent l’être mieux au niveau de l’Union, grâce à une action de cette dernière.

L’ambition du cadre de résolution existant a toujours été de fournir une panoplie d’instruments communs pour gérer efficacement, et de manière ordonnée, la défaillance de toute banque, quels que soient sa taille, son modèle d’entreprise ou son lieu d’établissement, lorsque cela est nécessaire pour préserver la stabilité financière de l’Union, de l’État membre ou de la région dans laquelle cette banque exerce ses activités, et pour protéger les déposants sans recourir à des fonds publics.

La proposition modifie certaines dispositions de la BRRD pour améliorer le cadre existant, en particulier quand il s’agit de l’appliquer à des banques de taille relativement petite ou moyenne, sans quoi celui-ci pourrait ne pas atteindre ses objectifs.

Les risques pour la stabilité financière, la confiance des déposants ou l’utilisation des deniers publics dans un État membre peuvent avoir de lourdes conséquences au-delà des frontières et peuvent, en définitive, contribuer à une fragmentation du marché unique. L’absence de mesures prises au niveau de l’Union vis-à-vis des établissements moins importants et le fait que ces derniers soient perçus comme exclus d’un filet de sécurité mutualisé pourraient aussi potentiellement nuire à leur capacité à accéder aux marchés et à attirer des déposants, en comparaison avec les établissements importants. Qui plus est, le recours à des solutions nationales pour gérer des défaillances bancaires renforcerait le lien banques-souverains et irait à l’encontre de l’idée sous-tendant l’union bancaire, à savoir un changement de paradigme consistant à passer du renflouement externe (bail-out) au renflouement interne (bail-in).

Agir au niveau européen pour réformer le cadre de résolution ne signifie pas que la stratégie à suivre en cas de défaillance bancaire sera imposée. Le choix entre une stratégie/un instrument de résolution harmonisé de l’Union et une stratégie de liquidation nationale reste du ressort de l’autorité de résolution, après évaluation de l’intérêt public. Ce choix dépend de chaque cas spécifique de défaillance et ne résulte pas automatiquement de facteurs tels que la taille de la banque, l’étendue géographique de ses activités et la structure du secteur bancaire. En pratique, cela fait de l’évaluation de l’intérêt public le test de subsidiarité dans l’Union.

Par conséquent, alors qu’il est nécessaire de procéder au cas par cas pour évaluer si une banque doit être ou non soumise à une procédure de résolution, il est crucial de préserver la possibilité pour toutes les banques d’être soumises à une procédure de résolution et de donner aux autorités de résolution de bonnes raisons de choisir la résolution, compte tenu de la nature potentiellement systémique de tous les établissements, comme le prévoit déjà la BRRD.

Dans le cadre réformé, les États membres gardent la possibilité d’envisager une liquidation pour les banques de taille relativement petite ou moyenne. À cet égard, les régimes nationaux d’insolvabilité (qui ne sont pas harmonisés) restent en place lorsqu’une procédure d’insolvabilité est considérée comme une meilleure solution que la résolution. Toute la gamme des instruments, y compris les instruments en dehors du cadre de la résolution, est ainsi préservée, notamment: les mesures préventives et les mesures prises à titre de précaution; les instruments de résolution; les mesures alternatives dans le cadre des procédures nationales d’insolvabilité et le remboursement des dépôts couverts en cas de liquidation par distribution des actifs.

La modification de la BRRD est donc considérée comme la meilleure option. Elle garantit le juste équilibre entre harmonisation des règles et maintien de la marge de manœuvre nationale, le cas échéant. Les modifications devraient en outre favoriser une application uniforme du cadre de résolution et la convergence des pratiques des autorités de surveillance et de résolution, ainsi que des conditions de concurrence équitables dans tout le marché intérieur des services bancaires. Cette considération est particulièrement importante pour le secteur bancaire, où nombre d’établissements exercent leur activité dans l’ensemble du marché intérieur de l’Union. Des dispositions nationales ne permettraient pas d’atteindre ces objectifs.

•Proportionnalité

En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire pour réaliser ses objectifs, conformes aux objectifs généraux des traités.

La proportionnalité a été dûment prise en considération dans l’analyse d’impact qui accompagne la proposition. Les modifications proposées ont été individuellement analysées dans la perspective de la proportionnalité. En outre, le manque de proportionnalité des règles existantes a fait l’objet d’évaluations dans plusieurs domaines et des options spécifiques destinées à réduire la charge administrative et les coûts de mise en conformité des établissements de taille relativement petite ont été étudiées, en particulier la suppression de l’obligation de déterminer l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL) pour certains types d’entités.

Dans le cadre actuel, les conditions d’accès aux dispositifs de financement pour la résolution ne sont pas suffisamment différenciées en fonction de la stratégie de résolution, de la taille et/ou du modèle d’entreprise à des fins de proportionnalité. La capacité des banques à remplir les conditions d’accès aux dispositifs de financement pour la résolution dépend du stock d’instruments utilisables pour un renflouement interne dont elles disposent dans leur bilan au moment de l’intervention. Or, des données indiquent que, dans certains marchés, certaines banques (de taille relativement petite ou moyenne) sont confrontées à des difficultés structurelles pour constituer la MREL. Compte tenu de la structure particulière des passifs de ces banques (notamment celles qui dépendent fortement du financement par les dépôts), l’accès de ces dernières au dispositif de financement pour la résolution nécessiterait que certains dépôts soient utilisés pour le renflouement interne, ce qui pourrait soulever des préoccupations quant à la stabilité financière et à la faisabilité opérationnelle compte tenu des incidences économiques et sociales dans plusieurs États membres. Les modifications proposées (par exemple, des règles claires sur l’adaptation de la MREL aux stratégies de résolution par transfert, l’introduction d’un dispositif de «préférence aux déposants» à niveau unique et la possibilité d’utiliser les fonds des SGD afin de combler l’écart pour pouvoir accéder au dispositif de financement pour la résolution) amélioreraient l’accès au financement dans le contexte de la résolution. Elles instaureraient également plus de proportionnalité pour les banques qui feraient l’objet d’une résolution par transfert, en protégeant les dépôts contre le renflouement interne le cas échéant, et en apportant une réponse efficace au problème du financement de la résolution sans affaiblir les conditions minimales de renflouement interne à remplir pour pouvoir accéder au dispositif de financement de la résolution.

•Choix de l’instrument

Il est proposé de mettre en œuvre ces mesures en modifiant la BRRD par une directive. Les mesures proposées renvoient à des dispositions déjà existantes de cet instrument juridique ou les développent.

Certaines des modifications proposées, par exemple celles concernant la sortie du marché à la suite d’une évaluation négative de l’intérêt public, laisseraient aux États membres une marge de manœuvre suffisante, au stade de leur transposition en droit national, pour maintenir des règles nationales différentes en matière de liquidation.

3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT

•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante

Le cadre CMDI a été conçu pour prévenir et gérer la défaillance d’établissements de toute taille ou de tout modèle d’entreprise. Il a pour objectif de maintenir la stabilité financière, de protéger les déposants, de réduire le recours aux deniers publics, de limiter l’aléa moral et d’améliorer le marché intérieur des services financiers. L’évaluation a conclu que, dans l’ensemble, il conviendrait d’améliorer le cadre CMDI à certains égards, notamment pour mieux protéger l’argent du contribuable.

En particulier, l’évaluation montre que la sécurité juridique et la prévisibilité dans le cadre de la gestion des défaillances bancaires restent insuffisantes. La décision des autorités publiques de recourir soit à une procédure de résolution soit à une procédure d’insolvabilité peut fortement varier d’un État membre à l’autre. En outre, les filets de sécurité financés par le secteur bancaire ne sont pas toujours efficaces et les conditions d’accès au financement dans le cadre de la résolution et en dehors de celle-ci restent divergentes. Cela a des répercussions sur les facteurs incitatifs et crée des possibilités d’arbitrage au moment de prendre des décisions au sujet de l’instrument de gestion de crise à utiliser. Enfin, la protection des déposants reste inégale et variable d’un État membre à l’autre dans nombre de domaines.

•Consultation des parties intéressées

La Commission a procédé, au moyen de différents outils de consultation, à des échanges approfondis avec toutes les parties intéressées concernées, afin de mieux cerner comment le cadre a fonctionné et quelles sont les possibilités d’amélioration.

En 2020, la Commission a lancé une consultation sur une analyse d’impact initiale combinée à une feuille de route destinée à fournir une analyse détaillée des mesures à prendre au niveau de l’Union et des incidences potentielles des différentes options sur l’économie, la société et l’environnement.

En 2021, la Commission a lancé deux consultations: une consultation ciblée et une consultation publique pour avoir un retour des parties intéressées sur la manière dont le cadre CMDI a été appliqué et connaître leur avis sur les modifications possibles. La consultation ciblée, comprenant 39 questions générales ou techniques, n’était disponible qu’en anglais et a été ouverte du 26 janvier au 20 avril 2021. La consultation publique comprenait 10 questions générales, était disponible dans toutes les langues de l’Union et s’est déroulée pendant la période du 25 février au 20 mai 2021.

En outre, la Commission a organisé une conférence de haut niveau le 18 mars 2021, rassemblant des représentants de toutes les parties intéressées concernées. Cette conférence a confirmé l’importance d’un cadre efficace mais a également mis en lumière les faiblesses actuelles.

Les services de la Commission ont également, dans le contexte du groupe d’experts sur la banque, les paiements et l’assurance, consulté à plusieurs reprises les États membres au sujet de la mise en œuvre par l’Union du cadre CMDI et de révisions éventuelles de la BRRD/du règlement MRU et de la DGSD. Parallèlement aux débats menés au sein du groupe d’experts, les problématiques abordées dans cette proposition ont également été examinées lors de réunions des instances préparatoires du Conseil, à savoir le groupe «Services financiers et union bancaire» et le groupe de travail de haut niveau sur le SEAD.

En outre, au cours de la phase d’élaboration de la législation, les services de la Commission ont également tenu de nombreuses réunions (physiques et virtuelles) avec des représentants du secteur bancaire ainsi que d’autres parties intéressées.

Les résultats de toutes les initiatives susmentionnées ont alimenté la préparation de la présente proposition et de l’analyse d’impact qui l’accompagne. Ils ont clairement démontré la nécessité d’actualiser et de compléter les règles actuelles afin de réaliser au mieux les objectifs du cadre. L’annexe 2 de l’analyse d’impact contient les synthèses de ces consultations et de la conférence publique.

•Obtention et utilisation d’expertise

La Commission a sollicité l’avis de l’Autorité bancaire européenne (ABE) sur le financement de l’insolvabilité et de la résolution. La Commission a sollicité des conseils techniques ciblés pour: i) évaluer les difficultés à émettre suffisamment d’instruments financiers permettant d’absorber les pertes, que certaines banques de taille relativement petite ou moyenne ont déclaré rencontrer; ii) examiner les conditions actuelles d’accès aux sources de financement disponibles dans le cadre existant; et iii) évaluer les incidences quantitatives des différentes options possibles en matière de financement dans le contexte de la résolution et de l’insolvabilité et leur efficacité dans la réalisation des objectifs stratégiques. L’ABE a répondu en octobre 2021 17 .

La Commission a également bénéficié de l’avis rendu par la plateforme «Prêts pour l’avenir» en décembre 2021. Cet avis soulignait la nécessité de rendre le cadre CMDI adapté à sa finalité pour toutes les banques, de manière proportionnée, en tenant compte de l’incidence potentielle sur la confiance des déposants et sur la stabilité financière.

•Analyse d’impact 18

La proposition a fait l’objet d’une analyse d’impact approfondie qui a tenu compte des retours donnés par les parties intéressées et de la nécessité de traiter diverses questions interdépendantes couvertes dans trois textes législatifs différents.

L’analyse d’impact a examiné une série d’options pour résoudre les problèmes recensés, liés à la conception du cadre pour la gestion des crises et l’assurance des dépôts et à sa mise en œuvre. Compte tenu des liens étroits existant entre la panoplie d’outils de gestion des crises et leur financement, l’analyse d’impact a examiné des ensembles d’options qui regroupent les caractéristiques pertinentes du cadre CMDI afin de garantir une approche globale et cohérente. Certains changements proposés – portant sur les mesures d’intervention précoce, sur les éléments déclencheurs amenant à déterminer que la défaillance d’une banque est avérée ou prévisible, et sur l’harmonisation de certaines caractéristiques de la DGSD – se retrouvent dans chacun des ensembles d’options envisagés.

Les différents ensembles d’options visent principalement à analyser les différentes possibilités d’élargissement crédible et efficace du champ d’application de la résolution, en fonction du niveau d’ambition avec lequel on souhaite rendre le financement plus accessible. En particulier, il est envisagé parmi ces options de faciliter l’utilisation des fonds des SGD dans le cadre de la résolution, notamment en servant de relais, dans le respect de la garantie offerte par le critère du moindre coût, afin d’améliorer la proportionnalité dans l’accès aux dispositifs de financement de la résolution pour les banques, en particulier celles de taille relativement petite ou moyenne, qui font l’objet de stratégies de transfert avec sortie du marché. En outre, la possibilité est envisagée d’utiliser les fonds des SGD de manière plus efficace et plus efficiente, selon un critère du moindre coût harmonisé, pour des mesures autres que le remboursement des dépôts couverts, dans un effort d’amélioration de la compatibilité des incitations à l’égard des autorités de résolution lorsqu’elles sélectionnent l’instrument le plus adéquat pour gérer une crise. Le déblocage des fonds des SGD pour des mesures autres que le remboursement des dépôts couverts dépend du rang auquel se situe le SGD dans la hiérarchie des créances. Par conséquent, les options prévoient également différents scénarios d’harmonisation de la préférence accordée aux déposants.

Compte tenu de ces éléments, l’analyse d’impact examine trois ensembles d’options possibles qui produisent des résultats correspondant à différents niveaux d’ambition. Chaque ensemble vise à créer un cadre incitatif qui favorise une application plus cohérente des instruments de résolution, qui garantisse une plus grande sécurité juridique et une plus grande prévisibilité, qui uniformise les conditions de concurrence et qui facilite l’accès aux filets de sécurité communs, tout en préservant d’autres solutions que la résolution dans le cadre des procédures nationales d’insolvabilité. Cependant, de par leur conception, ces ensembles d’options atteignent les objectifs dans une mesure variable et leur faisabilité politique diffère.

L’option privilégiée prévoit des améliorations d’envergure dans l’équation du financement, ouvrant la possibilité d’élargir considérablement le champ d’application de la résolution pour y inclure davantage de banques de taille relativement petite ou moyenne ainsi qu’une meilleure adéquation des incitations lorsqu’il s’agit de décider du meilleur instrument de crise pour ces établissements. Cette option a été jugée plus efficace, plus efficiente et plus cohérente dans l’accomplissement des objectifs du cadre que les autres options, y compris le scénario de référence dans lequel aucune mesure n’est prise. En particulier, la suppression de la super-préférence accordée aux SGD a été reconnue comme le moyen le plus efficace de faire en sorte que les fonds des SGD puissent être utilisés dans le contexte de la résolution. L’existence d’une super-préférence pour les créances des SGD est la raison principale pour laquelle les fonds des SGD ne peuvent presque jamais être utilisés, hormis pour rembourser des dépôts couverts dans les procédures d’insolvabilité, en raison de son incidence sur le résultat du critère du moindre coût, lequel privilégie un remboursement. Or, il a été constaté que la super-préférence conduisait en définitive à protéger les moyens financiers des SGD et le secteur bancaire d’une éventuelle reconstitution des ressources en limitant toute intervention des SGD dans le contexte de la résolution, sans apporter une meilleure protection des dépôts couverts. Par conséquent, la suppression de la super-préférence est nécessaire pour corriger la conclusion existante de l’évaluation à l’aune du critère du moindre coût, qui penche en faveur d’un remboursement, et pour fournir un financement adéquat dans le cadre de la résolution afin de rendre possible la résolution des banques de taille relativement petite ou moyenne au moyen d’un transfert des activités et d’une sortie du marché de l’établissement défaillant.

L’analyse d’impact prévoyait également une autre option, consistant en une réforme ambitieuse du cadre CMDI, comprenant un SEAD sous la forme d’un modèle hybride intermédiaire, différent de la proposition faite par la Commission en 2015. Cette option tient compte de l’importance d’établir un système commun d’assurance des dépôts pour rendre le cadre plus robuste et pour achever l’union bancaire; néanmoins, à ce stade, elle a été jugée irréalisable sur le plan politique.

La proposition entraînerait des coûts pour les autorités et certaines banques, en fonction de la mesure dans laquelle la résolution serait élargie sur la base d’évaluations de l’intérêt public au cas par cas et des circonstances propres à chaque cas. L’utilisation des fonds des SGD et des fonds de résolution nationaux/Fonds de résolution unique présenterait un meilleur rapport coût-efficacité pour ce qui est des moyens financiers à utiliser, mais elle pourrait également entraîner la nécessité de reconstituer les ressources par des contributions du secteur. Dans l’ensemble, les coûts pour les autorités de résolution et les banques seraient toutefois compensés par les avantages qu’offrent un meilleur niveau de préparation d’un plus grand éventail de banques, des mesures d’incitation plus explicites pour décider des instruments de crise à utiliser, un recours réduit à l’argent du contribuable, une plus grande stabilité financière ainsi qu’une confiance des déposants accrue, le tout grâce à des règles plus claires et à un accès aux filets de sécurité financés par le secteur bancaire. Les coûts pour les consommateurs et le grand public seraient limités et clairement compensés par les avantages, dont une meilleure protection des déposants, une plus grande stabilité financière et un recours réduit à l’argent du contribuable.

Le comité d’examen de la réglementation a validé l’analyse d’impact après avoir rendu un premier avis négatif. En réponse aux observations formulées par le comité, l’analyse d’impact a été élargie pour inclure des explications supplémentaires sur: i) la nature des problèmes que la révision vise à corriger et les avantages que présente globalement la résolution par rapport à une procédure d’insolvabilité lorsqu’il s’agit de protéger la stabilité financière et la confiance des déposants et de réduire le recours à l’argent du contribuable; ii) la manière dont la réforme respecte le principe de subsidiarité; et iii) d’autres aspects tels que la cohérence avec la révision des règles concernant les aides d’État, le lien avec la proposition de 2015 de la Commission sur le SEAD, la manière dont l’avis de l’ABE a été pris en considération ou les conditions dans lesquelles les SGD pourraient intervenir dans le contexte de la résolution.

•Réglementation affûtée et simplification

La révision porte principalement sur la structure et le fonctionnement global du cadre pour la gestion des crises bancaires et l’assurance des dépôts, en accordant une attention particulière aux banques de taille relativement petite ou moyenne et à un traitement plus équitable des déposants. La réforme proposée devrait apporter des avantages en termes d’efficacité du cadre et de clarté juridique.

La réforme est neutre sur le plan technologique et n’a pas d’incidence sur la préparation au numérique.

•Droits fondamentaux

L’Union a la volonté de respecter des normes élevées de protection des droits fondamentaux et est signataire d’un large ensemble de conventions sur les droits de l’homme. Dans ce contexte, la proposition respecte ces droits, énoncés dans les principales conventions des Nations unies relatives aux droits de l’homme, la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui fait partie intégrante des traités de l’Union, et la convention européenne des droits de l’homme.

4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE

5.AUTRES ÉLÉMENTS

•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information

La proposition prévoit d’imposer aux États membres de transposer les modifications apportées à la BRRD dans leur droit national dans un délai de dix-huit mois à compter de l’entrée en vigueur de la directive modificative.

La proposition soumet l’ABE à l’obligation de publier des normes relatives à certaines dispositions du cadre et de présenter à la Commission un rapport sur sa mise en œuvre effective, par exemple en ce qui concerne les évaluations de la résolvabilité menées par les autorités de résolution ou la préparation de l’exécution de la résolution.

Une évaluation de la législation sera conduite cinq ans après sa date limite de mise en œuvre, afin de déterminer dans quelle mesure elle a permis d’atteindre ses objectifs de manière efficace et efficiente et de décider de la nécessité de nouvelles mesures ou de modifications.

6.EXPLICATION DÉTAILLÉE DES DIFFÉRENTES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION

Mesures d’intervention précoce et préparation de la résolution

Les conditions d’application des mesures d’intervention précoce, y compris la destitution de la direction et la nomination d’administrateurs temporaires, sont modifiées afin de lever toute ambiguïté et de fournir aux autorités compétentes l’indispensable sécurité juridique. L’article 27, paragraphe 1, l’article 28 et l’article 29, paragraphe 1, sont modifiés afin que des mesures d’intervention précoce puissent être utilisées lorsque les conditions pour l’application de mesures de surveillance au titre de la CRD ou de la directive (UE) 2019/2034 19 (directive sur les entreprises d’investissement ou IFD) sont remplies, mais que ces mesures n’ont pas été prises par l’établissement ou sont jugées insuffisantes pour remédier aux problèmes signalés. Les conditions de déclenchement existantes qui ne sont pas couvertes par la CRD ou l’IFD sont conservées. Dans le même temps, le séquencement interne entre les mesures d’intervention précoce, la destitution de la direction et la nomination d’administrateurs temporaires est supprimé – dans le cadre de la proposition, ces mesures sont toutes soumises aux mêmes conditions de déclenchement, mais les autorités compétentes sont tenues de respecter le principe de proportionnalité lorsqu’elles choisissent la mesure la plus appropriée pour chaque circonstance. Le mandat chargeant l’ABE d’élaborer des orientations visant à favoriser l’application cohérente des conditions de déclenchement est maintenu.

Les mesures d’intervention précoce énumérées à l’article 27 de la BRRD et qui se chevauchent avec les pouvoirs de surveillance prévus par l’article 104 de la CRD ou par l’article 49 de l’IFD (en ce qui concerne l’examen de la situation financière par l’organe de direction, la destitution des dirigeants qui ne remplissent plus les critères d’adéquation, ainsi que les modifications de la stratégie commerciale et de la structure opérationnelle de l’établissement) sont supprimées de la BRRD et ne sont conservées que dans la CRD/l’IFD. Cela devrait permettre de remédier aux difficultés pratiques et administratives d’application de ces mesures redondantes que les autorités compétentes ont constatées.

Afin d’étendre les dispositions limitées de la BRRD qui exigent une coopération entre les autorités compétentes et les autorités de résolution lorsque la situation financière d’une banque commence à se détériorer, un nouvel article 30 bis expose en détail les interactions et les responsabilités des autorités compétentes et des autorités de résolution en amont de la résolution. L’autorité compétente est tenue d’informer l’autorité de résolution lorsqu’elle adopte certaines mesures de surveillance au titre de la CRD ou de l’IFD (en particulier des mesures qui se chevauchaient auparavant avec des mesures d’intervention précoce), lorsqu’elle considère que les conditions d’une intervention précoce sont remplies et lorsqu’elle applique effectivement des mesures d’intervention précoce. Les autorités compétentes, en coopération avec les autorités de résolution, devraient contrôler la situation financière de l’établissement et son respect de toute mesure imposée. Dans le même temps, l’autorité compétente est tenue de fournir à l’autorité de résolution toutes les informations nécessaires à la préparation de la résolution, ou doit exiger de l’établissement qu’il fournisse lui-même ces informations. Il est également précisé que l’autorité de résolution a le pouvoir de procéder à la mise en vente de l’établissement ou de prendre des dispositions à cet effet et de demander la création d’une salle de données virtuelle sans que cela dépende de l’application préalable de mesures d’intervention précoce. Dans un souci de cohérence et d’efficacité, les autorités compétentes et les autorités de résolution sont tenues de coopérer étroitement lorsqu’elles envisagent de prendre des mesures d’intervention précoce ou pour préparer la résolution.

Avertissement précoce en cas de défaillance avérée ou prévisible

L’article 30 bis prévoit l’obligation, pour l’autorité compétente, d’informer suffisamment tôt l’autorité de résolution dès qu’elle estime qu’il existe un risque significatif qu’un établissement ou une entité remplisse les conditions pour que sa défaillance soit jugée avérée ou prévisible, conformément à l’article 32, paragraphe 4. Cette notification devrait indiquer les raisons d’une telle évaluation par l’autorité compétente et donner un aperçu des différentes solutions susceptibles d’empêcher la défaillance de l’établissement ou de l’entité concerné(e) dans un délai raisonnable.

Les délais dans lesquels les mesures de résolution sont prises jouant un rôle capital pour ce qui est de préserver autant que possible les niveaux de fonds propres, de MREL et de liquidité de l’établissement ou de l’entité et, plus généralement, pour garantir que les conditions nécessaires soient en place pour que l’autorité de résolution puisse mettre en œuvre avec succès la stratégie de résolution élaborée pour chaque établissement ou entité, l’autorité de résolution est habilitée à évaluer, en étroite coopération avec l’autorité compétente, ce qu’elle considère comme un délai raisonnable pour trouver des solutions, privées ou administratives, susceptibles d’éviter la défaillance. Au cours de cette période d’avertissement précoce, l’autorité compétente devrait continuer à exercer ses compétences, tout en assurant la liaison avec l’autorité de résolution conformément à l’article 30 bis. L’autorité compétente et l’autorité de résolution devraient surveiller, en étroite coopération, l’évolution de la situation de l’établissement ou de l’entité ainsi que la mise en œuvre des mesures alternatives. Dans ce contexte, l’autorité de résolution et l’autorité compétente devraient se réunir régulièrement, à une fréquence fixée par l’autorité de résolution.

Si aucune mesure alternative appropriée qui permettrait d’éviter la défaillance n’est trouvée ou mise en œuvre dans ce délai, il y a lieu pour l’autorité compétente d’évaluer si la défaillance de l’établissement ou de l’entité est avérée ou prévisible. Lorsque l’autorité compétente conclut que la défaillance de l’établissement ou de l’entité est avérée ou prévisible, elle doit en informer formellement l’autorité de résolution, conformément à la procédure prévue à l’article 32, paragraphes 1 et 2. L’autorité de résolution peut également procéder elle-même à cette évaluation dès lors que l’État membre fait usage de la possibilité qui lui est offerte en application de l’article 32, paragraphe 2. L’autorité de résolution devrait alors déterminer si les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution sont remplies. Lorsque l’évaluation de l’intérêt public conclut à la nécessité d’une résolution de l’établissement ou de l’entité, l’autorité de résolution devrait alors adopter la décision de prendre une mesure de résolution. Cela est conforme à la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne relative à une affaire qui s’est déroulée dans l’union bancaire, selon laquelle l’évaluation de la BCE constitue une mesure préparatoire destinée à permettre au CRU de prendre une décision quant à la résolution d’une banque. La Cour a également affirmé qu’il appartient exclusivement au CRU d’apprécier les conditions requises pour l’application d’une mesure de résolution, sous réserve de l’approbation du dispositif de résolution par la Commission et, le cas échéant, de l’absence d’objection du Conseil 20 .

Évaluation de l’intérêt public (EIP)

Le cadre CMDI a été conçu pour prévenir et gérer la défaillance des établissements, quelle que soit leur taille, tout en protégeant les déposants et les contribuables. Si une banque est considérée être en situation de défaillance avérée ou prévisible et que sa résolution est dans l’intérêt public, les autorités de résolution interviendront en utilisant les instruments et les pouvoirs conférés par la BRRD en l’absence de solution de nature privée. Si la résolution n’est pas dans l’intérêt public, la défaillance bancaire devrait être traitée au moyen d’une procédure nationale de liquidation ordonnée menée par les autorités nationales, éventuellement financée par le SGD ou d’autres sources de financement, selon le cas.

En substance, l’évaluation de l’intérêt public (EIP) consiste à comparer la résolution à l’insolvabilité et, en particulier, à évaluer dans quelle mesure chaque scénario permet d’atteindre les objectifs de la résolution. Les objectifs de la résolution sur la base desquels l’évaluation est effectuée sont notamment les suivants: i) l’incidence sur la stabilité financière (dans le cas d’une crise de grande ampleur, les résultats de l’EIP peuvent ne pas être les mêmes que dans le cas d’une défaillance individuelle circonscrite); ii) l’évaluation de l’incidence sur les fonctions critiques de la banque; et iii) la nécessité de limiter le recours à un soutien financier public exceptionnel. Dans le cadre actuel, la résolution ne peut être envisagée que lorsqu’une procédure d’insolvabilité ne permettrait pas d’atteindre les objectifs de la résolution dans la même mesure.

La BRRD et le règlement MRU laissent une marge d’appréciation aux autorités de résolution lors de la réalisation de l’EIP, ce qui entraîne des applications et des interprétations divergentes qui ne reflètent pas toujours pleinement la logique et l’intention de la législation. Dans certains cas, en particulier au sein de l’union bancaire, l’EIP a été appliquée de manière assez restrictive.

Afin de réduire le plus possible les divergences et d’élargir l’application de l’EIP, c’est-à-dire en élargissant le champ de la résolution, la proposition comprend les modifications législatives suivantes:

Modifications des objectifs de la résolution

La définition actuelle des «fonctions critiques» ne comporte pas de référence explicite à l’incidence de leurs perturbations sur l’économie réelle et la stabilité financière au niveau régional, ce qui pourrait être interprété comme signifiant que des fonctions ne peuvent être considérées comme critiques que si leur interruption a une incidence au niveau national. Afin d’éviter toute divergence d’interprétation, il est à présent fait référence, dans la définition des «fonctions critiques», au «niveau national ou régional» de l’incidence que les perturbations entraînées par leur interruption exerceraient sur l’économie réelle ou sur la stabilité financière [article 2, paragraphe 1, point 35)].

L’objectif de la résolution qui consiste à réduire autant que possible le recours à un soutien financier public exceptionnel ne permet pas d’établir une distinction entre l’utilisation de fonds budgétaires nationaux et l’utilisation de filets de sécurité financés par le secteur bancaire (fonds de résolution nationaux, Fonds de résolution unique ou SGD). Par conséquent, cet objectif de la résolution est modifié de manière à inclure une référence spécifique au soutien apporté par le budget d’un État membre, afin d’indiquer que le financement fourni par les filets de sécurité financés par le secteur bancaire devrait être considéré comme préférable au financement fourni par l’argent du contribuable [article 31, paragraphe 1, point c)]. À cela s’ajoute une modification des règles de procédure en matière d’EIP, qui impose à l’autorité de résolution de prendre en considération tout soutien financier public exceptionnel dont on peut raisonnablement penser qu’il sera fourni à l’établissement dans le cadre d’une procédure de résolution et de le comparer aux soutiens fournis dans le scénario contrefactuel de l’insolvabilité. Si une aide à la liquidation est attendue dans le scénario contrefactuel de l’insolvabilité, cela devrait aboutir à une EIP au résultat positif (article 32, paragraphe 5, second alinéa).

L’objectif de la résolution relatif à la protection des déposants est modifié afin de préciser que la résolution devrait viser à protéger les déposants tout en réduisant autant que possible les pertes pour les systèmes de garantie des dépôts. Autrement dit, la résolution devrait être privilégiée dès lors que l’insolvabilité serait plus coûteuse pour les SGD.

Modifications procédurales de la comparaison entre la procédure de résolution et la procédure nationale d’insolvabilité

Selon les dispositions actuelles de la BRRD, les autorités de résolution sont censées opter pour l’insolvabilité, à moins que le choix de la résolution ne permette de mieux atteindre les objectifs de la résolution. Dans son libellé actuel, l’article 32, paragraphe 5, dispose que la résolution n’est choisie que lorsque la liquidation de l’établissement selon une procédure normale d’insolvabilité ne permettrait pas d’atteindre les objectifs de la résolution dans la même mesure. Afin de permettre d’élargir l’application de la résolution, l’article 32, paragraphe 5, premier alinéa, est modifié de manière à préciser que les procédures nationales d’insolvabilité ne devraient être retenues comme stratégie privilégiée que lorsqu’elles permettent de réaliser les objectifs du cadre mieux que ne le ferait la résolution (et non dans la même mesure). L’insolvabilité reste l’option par défaut, mais la modification alourdit la charge de la preuve incombant aux autorités de résolution pour démontrer que la résolution n’est pas dans l’intérêt public. Néanmoins, l’EIP demeurera une décision au cas par cas laissée à la discrétion de l’autorité de résolution.

Utilisation des SGD dans le cadre de la résolution

L’un des principes fondamentaux du cadre de résolution actuel est que le financement dans le contexte de la résolution doit avant tout être assuré par les ressources internes de la banque (fonds propres et autres passifs, y compris certaines catégories de dépôts), lesquelles sont utilisées pour couvrir ses pertes. Ces ressources peuvent être complétées par des sources de financement externes, à savoir 1) le dispositif de financement pour la résolution – mais seulement après que 8 % des fonds propres et des passifs de la banque ont été utilisés pour couvrir ses pertes – et 2) le SGD – à la place des déposants couverts, à concurrence du montant des pertes qu’ils auraient subies (s’il était possible qu’ils soient soumis à des pertes dans le cadre d’une résolution). Pour certaines banques de taille relativement petite ou moyenne, en particulier celles qui sont principalement financées par des dépôts, il peut être très difficile de satisfaire à ces exigences conditionnant l’accès à des financements extérieurs financés par le secteur sans que les dépôts au-delà de la limite de couverture et les dépôts non couverts ne soient utilisés pour le renflouement interne. Or, dans certains cas, le fait de faire subir des pertes aux dépôts peut entraîner une contagion généralisée et une instabilité financière, accentuant les risques de panique bancaire plus générale, et avoir ainsi également de graves répercussions sur l’économie réelle.

Par conséquent, afin de garantir un degré plus élevé de proportionnalité du cadre de résolution, de renforcer l’application des instruments de transfert dans le contexte de la résolution pour les banques de taille relativement petite ou moyenne qui sortiront du marché, et de faciliter les interventions des SGD à l’appui de ces instruments lorsque cela s’avère nécessaire pour éviter aux déposants de subir des pertes, l’article 109 est modifié afin de clarifier certains aspects de l’utilisation des SGD dans le contexte de la résolution. Sont ainsi préservés les conditions d’accès au dispositif de financement pour la résolution ainsi que le principe fondamental selon lequel la première ligne de défense lorsqu’une banque est en difficulté devrait toujours être sa capacité interne d’absorption des pertes. En particulier, l’article 109 précise que le SGD peut être utilisé pour soutenir les opérations de transfert qui incluent les dépôts couverts de même que, sous certaines conditions, les dépôts éligibles qui se situent au-delà du plafond de la garantie et les dépôts exclus de la garantie du SGD. La contribution du SGD devrait couvrir tout ou partie de la différence entre la valeur des dépôts transférés à un acquéreur ou à un établissement-relais et la valeur des actifs transférés. Lorsqu’une contribution est requise par l’acquéreur dans le cadre de l’opération afin de garantir la neutralité capitalistique de cette dernière et de préserver le respect des exigences de fonds propres applicables à l’acquéreur, le SGD est également autorisé à contribuer à cet effet.

Afin d’éviter tout phénomène d’épuisement des ressources du SGD et de veiller à ce que celles-ci soient suffisantes pour qu’il puisse maintenir ses fonctions, la contribution du SGD à la résolution reste soumise à certaines limites.

D’une part, l’article 109, paragraphe 1, exige que toute perte que le SGD est susceptible de subir à la suite d’une intervention dans le cadre de la résolution ne dépasse pas celle qu’il subirait dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité s’il remboursait les déposants couverts et se subrogeait dans leurs créances. Ce montant est déterminé par le SGD sur la base du critère du moindre coût, conformément aux critères et à la méthodologie définis dans la DGSD pour toute utilisation éventuelle des SGD. Ces mêmes critères et méthodologie doivent également être utilisés lors de la valorisation ex post au titre de l’article 74 pour déterminer le traitement que le SGD aurait reçu si l’établissement avait fait l’objet d’une procédure normale d’insolvabilité aux fins de l’évaluation du respect du principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus mal traité qu’il ne le serait en cas de liquidation et de la détermination de toute compensation due au SGD.

D’autre part, le montant de la contribution du SGD ne peut dépasser l’éventuelle différence entre la valeur des actifs de l’établissement soumis à une procédure de résolution transférés à l’acquéreur ou à l’établissement-relais et la valeur des dépôts transférés et des passifs transférés ayant un rang de priorité en cas d’insolvabilité identique ou supérieur à celui de ces dépôts. L’objectif est de veiller à ce que la contribution du SGD ne soit utilisée qu’à des fins de protection des déposants, le cas échéant, et non à des fins de protection des créanciers ayant un rang inférieur à celui des dépôts en cas d’insolvabilité.

En outre, il est précisé à l’article 109, paragraphe 1, que le SGD ne peut contribuer à une opération incluant tous les dépôts que si la conclusion de l’autorité de résolution est que les dépôts éligibles qui se situent au-delà du plafond de la garantie fournie par le SGD, ainsi que les dépôts qui sont exclus de cette garantie, devraient être protégés contre les pertes et ne peuvent pas servir à un renflouement interne ni être laissés dans l’établissement résiduel issu de la procédure de résolution, lequel sera liquidé. Tel serait notamment le cas lorsque l’exclusion est strictement nécessaire et proportionnée pour préserver la continuité des fonctions critiques et des activités fondamentales ou, le cas échéant, pour éviter une contagion généralisée et une instabilité financière susceptibles de causer une perturbation grave de l’économie de l’Union ou d’un État membre. Afin de garantir l’accès aux dispositifs de financement pour la résolution lorsque cela est nécessaire à la mise en œuvre d’une stratégie de transfert, l’article 109, paragraphe 2 ter, prévoit que les contributions des SGD dans le cadre de la résolution devraient être comptabilisées dans l’exigence de 8 % du total des passifs, fonds propres compris, conditionnant l’accès au dispositif de financement pour la résolution. Si la contribution apportée par les actionnaires et les créanciers de l’établissement soumis à une procédure de résolution au moyen de réductions, de dépréciations ou de conversion de leurs créances, additionnée de la contribution apportée par le SGD, s’élève au moins à 8 % du total des passifs de l’établissement, fonds propres compris, l’autorité de résolution aura la possibilité d’utiliser le dispositif de financement pour la résolution pour financer la mesure de résolution, qui doit conduire à ce que l’établissement défaillant sorte du marché. Afin de garantir que la MREL demeure la première ligne de défense et de préserver des conditions de concurrence équitables, cette possibilité ne devrait exister que pour les établissements pour lesquels le plan de résolution ou le plan de résolution de groupe ne prévoit pas de liquidation ordonnée en cas de défaillance, étant donné que la MREL applicable à ces établissements a été fixée à un niveau qui inclut à la fois l’absorption des pertes et les montants de recapitalisation.

Le fait que l’utilisation des fonds du SGD permette l’accès aux dispositifs de financement pour la résolution ne devrait pas avoir d’effet sur l’incitation des établissements à se conformer à la MREL. En effet, les incitations au respect de la MREL font partie intégrante de la gouvernance du cadre. Les autorités de résolution calibrent les exigences de MREL pour tous les établissements ayant des stratégies de résolution, y compris, le cas échéant, les établissements de taille relativement petite ou moyenne, conformément aux dispositions juridiques existantes, et remédient à tout manquement par différentes mesures. En outre, l’obligation pour les établissements de publier leur exigence et leur capacité de MREL, qui commencera à s’appliquer en 2024 (comme le prévoient les règles existantes), renforcera la discipline de marché et la conformité. En outre, le recours au SGD pour faciliter l’accès au dispositif de financement pour la résolution ne sera possible que pour les stratégies de transfert avec sortie du marché et au cas par cas lorsque les autorités de résolution le justifient. Par conséquent, étant donné que l’établissement défaillant quittera le marché à l’issue de la résolution en cas d’utilisation des fonds du SGD, ce mécanisme empêche de facto tout avantage en ce qui concerne le calibrage de la MREL ou l’utilisation des fonds du SGD par rapport à d’autres établissements qui continueraient à exercer leurs activités après avoir été restructurés. Il est important de noter qu’il existe un aléa moral du fait de la possibilité de subventions en dehors du contexte de la résolution sous la forme d’octroi de fonds publics dans le cadre de l’insolvabilité. En permettant une application plus crédible de la résolution via l’utilisation du SGD dans certains cas spécifiques, la réforme vise à décourager le recours à l’argent du contribuable, ce qui pourrait influer sur les anticipations du marché, donnant ainsi lieu à une plus grande discipline de marché et à une réduction du risque d’aléa moral. Enfin, l’utilisation de la contribution du SGD en vue de respecter le seuil de 8 % du total des passifs, fonds propres compris, afin d’accéder aux dispositifs de financement pour la résolution n’est possible que pour les établissements pour lesquels la MREL a été fixée (c’est-à-dire les établissements et les entités qui n’ont pas été identifiés comme des entités vouées à la liquidation) et comprend à la fois la composante absorption des pertes et la composante recapitalisation, étant donné que le plan de résolution ou le plan de résolution de groupe concerné ne prévoit pas leur liquidation en cas de défaillance.

Préférence accordée aux déposants

Selon le libellé actuel de l’article 108, paragraphe 1, la BRRD instaure, dans la hiérarchie des créances, une préférence à trois niveaux en faveur des déposants. Cette disposition impose à chaque État membre de prévoir dans sa législation en matière d’insolvabilité que les dépôts couverts et les créances des SGD bénéficient d’une «super-préférence» dans la hiérarchie des créanciers par rapport aux dépôts privilégiés non couverts (c’est-à-dire la partie des dépôts éligibles des personnes physiques et des PME dépassant le plafond de la garantie fixé à 100 000 EUR). Ces derniers doivent bénéficier d’un niveau de priorité supérieur à celui des créances des créanciers ordinaires non garantis.

La BRRD est actuellement muette sur le niveau de priorité des dépôts restants, à savoir les dépôts non couverts non privilégiés (c’est-à-dire les dépôts d’entreprises autres que des PME dépassant le plafond de garantie fixé à 100 000 EUR) et les dépôts exclus (qui, dans le cadre actuel, comprennent les dépôts des autorités publiques, des entités du secteur financier et des fonds de pension). Dans la plupart des États membres, les dépôts non privilégiés non couverts ont, en cas d’insolvabilité, un rang identique à celui des créances ordinaires non garanties, comprenant les instruments de dette de rang supérieur éligibles à la MREL (section A de l’illustration ci-dessous), tandis que dans une minorité d’États membres, ils bénéficient d’ores et déjà d’un rang supérieur à celui des créances ordinaires non garanties (section B de l’illustration ci-dessous).

La super-préférence accordée au SGD dans le cadre actuel (c’est-à-dire son rang supérieur à celui des créances des déposants qui ne sont pas couvertes) influe sur les résultats du critère du moindre coût de telle manière que les fonds du SGD ne peuvent pratiquement jamais être utilisés en dehors du remboursement des dépôts couverts dans le contexte de l’insolvabilité, car le SGD tablerait sur un recouvrement intégral ou très élevé des ressources utilisées pour rembourser les dépôts couverts.

D’un autre côté, l’absence de préférence générale en faveur des déposants (c’est-à-dire l’octroi à tous les dépôts d’un rang supérieur à celui des créances ordinaires non garanties) dans certains États membres crée des conditions de concurrence inégales ainsi que des obstacles potentiels à une procédure de résolution dans des contextes transfrontières et peut entraîner des violations du principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus mal traité qu’il ne le serait en cas de liquidation, lorsque, pour des raisons de stabilité financière, il est nécessaire d’empêcher les dépôts non couverts de subir des pertes.

Afin de faciliter le recours au SGD dans le contexte de la résolution conformément à la mesure de sauvegarde fondée sur le critère du moindre coût lorsque cela s’avère nécessaire pour maintenir la stabilité financière et protéger les déposants, et afin de supprimer les obstacles à la résolution, l’article 108, paragraphe 1, est modifié de manière à introduire une préférence générale en faveur des déposants avec un niveau de priorité unique. Cela passe par deux modifications. Premièrement, le privilège légal que la BRRD impose aux États membres de prévoir dans leur législation en matière d’insolvabilité pour les dépôts par rapport aux créances ordinaires non garanties est étendu à l’ensemble des dépôts. En d’autres termes, tous les dépôts, y compris les dépôts éligibles des grandes entreprises et les dépôts exclus, ont un rang supérieur à celui des créances ordinaires non garanties. Deuxièmement, la hiérarchie entre les différentes catégories de dépôts est remplacée par une préférence en faveur des déposants à niveau unique, la super-préférence accordée aux SGD/dépôts couverts étant supprimée et tous les dépôts étant traités pari passu (c’est-à-dire avec un niveau de priorité identique entre eux) et bénéficiant d’un rang supérieur à celui des créances ordinaires non garanties.

Représentation schématique de la hiérarchie des créanciers en cas d’insolvabilité conformément au cadre actuel (préférence en faveur des déposants selon trois niveaux) et conformément à la réforme proposée (préférence générale en faveur des déposants selon un niveau unique)

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