COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 27.9.2023
COM(2023) 568 final
2023/0344(NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
relative à la suspension de certaines dispositions du règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’Éthiopie
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
Conformément à l’article 25 bis, paragraphe 2, du code des visas, la Commission est tenue d’évaluer régulièrement la coopération des pays tiers en matière de réadmission et de rendre compte au moins une fois par an de son évaluation au Conseil.
Sur la base de ces évaluations et compte tenu des mesures prises par la Commission pour améliorer le niveau de coopération avec le pays tiers concerné dans le domaine de la réadmission et des relations globales de l’Union avec ce pays tiers, la Commission peut conclure que celui-ci ne coopère pas suffisamment et que des mesures sont par conséquent nécessaires. Si tel est le cas, la Commission, conformément à l’article 25 bis, paragraphe 5, point a), du code des visas, présente une proposition de décision d’exécution du Conseil qui suspend l’application de certaines dispositions du code des visas aux ressortissants de ce pays tiers. À tout moment, la Commission poursuit ses efforts en vue d’améliorer la coopération avec le pays tiers concerné.
• Le cas de l’Éthiopie
En février 2018, l’UE a conclu un accord de réadmission non contraignant avec l’Éthiopie (dénommé «Procédure d’admission pour le retour d’Éthiopiens au départ des États membres de l’Union européenne»). Depuis lors, deux réunions du groupe de travail conjoint chargé de contrôler la mise en œuvre de l’accord ont eu lieu, le 13 mai 2019 et le 28 novembre 2019. Le dialogue en matière de réadmission, y compris en ce qui concerne les résultats de l’évaluation annuelle au titre de l’article 25 bis du code des visas, s’est poursuivi au niveau local, notamment pendant l’état d’urgence national qui a été déclaré en novembre 2021 à la suite du conflit dans le nord de l’Éthiopie et qui a pris fin en février 2022.
En dépit de l’accord de réadmission existant, des efforts visant à intensifier le dialogue en matière de réadmission et de la fourniture d’une assistance technique par l’UE, la coopération avec l’Éthiopie concernant la réadmission ne s’est pas améliorée. L’UE a transmis à l’Éthiopie des messages clairs sur la nécessité pour l’Éthiopie d’améliorer sa coopération en matière de réadmission de ses ressortissants qui ne disposent pas d’un droit de séjour dans les États membres de l’UE, et de mettre pleinement en œuvre l’accord de réadmission, notamment en identifiant rapidement les Éthiopie n’ayant pas le droit de séjourner dans l’UE et en délivrant des titres de voyage provisoires pour tous les retours, y compris les retours forcés. Ces messages, transmis lors de réunions techniques, au cours de réunions bilatérales avec les États membres ainsi qu’à l’ambassadeur de l’Éthiopie auprès de l’UE en avril 2023, de même qu’un dialogue avec les autorités éthiopiennes n’ont pas produit les résultats escomptés et n’ont pas permis d’améliorer la coopération.
La coopération avec l’Éthiopie en matière de réadmission de ses ressortissants en séjour irrégulier sur le territoire des États membres de l’UE reste insuffisante, comme en témoignent le faible taux de retour (le nombre de décisions de retour exécutées par rapport au nombre de décisions de retour adoptées), qui s’élevait à 10 % en 2021 et en 2022, et la baisse du taux global de délivrance (c’est-à-dire le nombre de documents de voyage délivrés par des pays tiers par rapport au nombre de demandes de réadmission présentées par les États membres). Les États membres sont confrontés à des défis persistants en ce qui concerne l’établissement d’une coopération et d’un dialogue constructifs en matière de réadmission avec l’Éthiopie, en particulier en ce qui concerne les retours forcés.
Dans le cadre des évaluations effectuées en permanence par la Commission sur la base de données et informations fournies par les États membres, de discussions menées lors des réunions des groupes de travail et groupes d’experts du Conseil compétents, ainsi qu’au sein des institutions, organes et organismes de l’Union, les États membres ont fait état d’un certain nombre de problèmes entravant chaque étape du processus de réadmission et de retour, concernant notamment l’identification des ressortissants éthiopiens, la délivrance de documents de voyage et l’organisation des opérations de retour. L’absence de réponse des autorités éthiopiennes aux demandes d’identification des États membres entraîne dans la pratique l’impossibilité de renvoyer des personnes sans papiers. La délivrance de documents de voyage à des personnes dont la nationalité éthiopienne a été confirmée, par exemple au moyen de missions d’identification effectuées au cours des dernières années, reste problématique. En 2022, un nombre très limité de retours a eu lieu, et aucun retour n’a eu lieu par vol charter.
Sur la base des éléments qui précèdent, en dépit des mesures continues prises jusqu’à présent par la Commission pour améliorer la coopération en matière de réadmission, et compte tenu des relations globales de l’Union avec l’Éthiopie, il est considéré que la coopération de l’Éthiopie avec l’UE en matière de réadmission n’est pas suffisante et que des mesures supplémentaires sont nécessaires.
• Relations globales de l’Union avec l’Éthiopie
L’Éthiopie est un pays clé pour la stabilité dans la Corne de l’Afrique. Il s’agit du deuxième pays d’Afrique le plus peuplé (avec 110 millions d’habitants); le pays accueille près de 900 000 réfugiés originaires de la région. L’Éthiopie connaît un conflit interne depuis novembre 2020, ce qui a conduit à la signature de l’accord de cessation permanente des hostilités en Éthiopie. La situation reste fragile et les tensions internes persistent. Les processus de justice transitionnelle et de réhabilitation font l’objet d’un suivi. La normalisation des relations avec l’Éthiopie et la reprise d’un dialogue politique constructif avec les autorités sont en cours. Au cours de la phase critique du conflit au Soudan, les autorités éthiopiennes ont, lors de l’évacuation des ressortissants de l’UE du Soudan, fourni une aide substantielle en matière de délivrance de visas et d’assouplissement des procédures à la frontière.
Le pays bénéficie d’un accès en franchise de droits et sans contingent au marché européen dans le cadre du régime «Tout sauf les armes».
L’Éthiopie est membre de l’Autorité intergouvernementale pour le développement et membre du comité de pilotage du processus de Khartoum. Elle est partie à l’accord de Cotonou. L’Éthiopie est un partenaire important pour l’Union européenne, le partenariat de longue date qui les unit remontant à plus de 40 ans. En 2016, l’Union et l’Éthiopie ont signé un «engagement stratégique», soumettant les deux parties à une coopération étroite dans des domaines allant de la paix et la sécurité régionales au commerce et à l’investissement, en passant par la migration et les déplacements forcés. L’Union propose d’aider l’Éthiopie dans le cadre de l’IVCDCI - Europe dans le monde au moyen d’un programme indicatif pluriannuel national pour la période 2024-2027 (adoption prévue fin septembre). Ce programme couvrira trois domaines prioritaires: pacte vert, développement humain (y compris migration et déplacements forcés) et gouvernance/consolidation de la paix.
• Les mesures en matière de visas
Portée des mesures
La décision d’exécution du Conseil devrait suspendre temporairement l’application de certaines dispositions du code des visas à l’égard des ressortissants éthiopiens. Toutefois, cette suspension ne devrait pas s’appliquer aux membres éthiopiens de la famille de citoyens (mobiles) de l’UE auxquels s’applique la directive 2004/38/CE et de membres éthiopiens de la famille de ressortissants de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et ses États membres, d’une part, et le pays tiers concerné, d’autre part.
Contenu des mesures en matière de visas
L’absence de coopération suffisante de l’Éthiopie en matière de réadmission justifie l’activation de toutes les mesures prévues à l’article 25 bis, paragraphe 5, point a), du code des visas: la suspension de la possibilité d’exempter les demandeurs de visa visés à l’article 14, paragraphe 6, des obligations prévues en matière de pièces justificatives à présenter, la suspension du délai général de traitement de 15 jours calendaires visé à l’article 23, paragraphe 1 (ce qui exclut dès lors également l’application de la règle qui limite aux seuls cas particuliers la possibilité de prolonger ce délai jusqu’à 45 jours au maximum, de telle sorte que la durée normale de traitement d’une demande est désormais portée à 45 jours), la suspension de la délivrance de visas à entrées multiples conformément à l’article 24, paragraphes 2 et 2 quater, ainsi que la suspension de la dispense facultative du paiement des droits de visa pour les titulaires de passeports diplomatiques et de service prévue par l’article 16, paragraphe 5, point b).
Durée d’application des mesures en matière de visas
Le code des visas prévoit que les mesures en matière de visas s’appliquent temporairement, mais il n’y a pas d’obligation d’indiquer une durée précise d’application de ces mesures dans la décision d’exécution. Cependant, conformément à l’article 25 bis, paragraphe 6, du code des visas, la Commission devrait évaluer en permanence les progrès accomplis dans la coopération en matière de réadmission en fonction des indicateurs énoncés à l’article 25 bis, paragraphe 2, du code des visas, y compris en ce qui concerne l’aide fournie en vue de l’identification des personnes en séjour irrégulier sur le territoire des États membres, la délivrance en temps utile de documents de voyage et l’organisation d’opérations de retour. La Commission indiquera si une amélioration substantielle et durable de la coopération avec le pays tiers concerné en matière de réadmission peut être établie et elle peut, en tenant également compte des relations globales de l’Union avec ce pays tiers, présenter au Conseil une proposition en vue de l’abrogation ou de la modification de la décision d’exécution. Si, en revanche, les mesures en matière de visas prévues par la décision d’exécution se sont révélées inopérantes, il devrait être envisagé de déclencher la deuxième phase du mécanisme [prévue à l’article 25 bis, paragraphe 5, point b), du code des visas].
Au titre de l’article 25 bis, paragraphe 7, du code des visas, au plus tard six mois après l’entrée en vigueur de la décision d’exécution, la Commission présentera un rapport au Parlement européen et au Conseil sur les progrès accomplis dans la coopération avec le pays tiers concerné en matière de réadmission.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La décision proposée est cohérente avec le code des visas qui établit les règles harmonisées de la politique commune des visas régissant les procédures et conditions de délivrance des visas pour les séjours prévus sur le territoire des États membres ne dépassant pas 90 jours sur toute période de 180 jours.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
L’UE promeut une approche globale en matière de migration et de déplacements forcés, fondée sur des valeurs et des responsabilités partagées. Le nouveau pacte sur la migration et l’asile prévoit l’élaboration et l’approfondissement de partenariats adaptés, complets et équilibrés afin de favoriser la coopération sur tous les aspects pertinents:
– fournir une protection aux personnes qui en ont besoin et soutenir les pays et communautés d’accueil;
– créer des perspectives économiques et s’attaquer aux causes profondes de la migration irrégulière et des déplacements forcés;
– soutenir les partenariats visant à renforcer la gouvernance et la gestion de la migration;
– favoriser la coopération en matière de retour et de réadmission;
– développer des voies légales d’accès à l’Europe.
La coopération entre les États membres et les pays tiers en matière de réadmission de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier constitue un élément important de cette politique. Pour renforcer ces partenariats globaux et garantir une coopération pleine et entière de la part des pays tiers, le Conseil européen a appelé l’UE à mobiliser tous les outils disponibles, y compris des mesures en matière de coopération au développement, de commerce ou de visas.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
Règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas), article 25 bis, paragraphe 5, point a).
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
•Proportionnalité
Les mesures proposées, qui visent à améliorer la coopération de l’Éthiopie en matière de réadmission de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, sont proportionnées par rapport à l’objectif poursuivi. Ces mesures ne visent pas à remettre en cause la possibilité même, pour les demandeurs, de solliciter et d’obtenir un visa, mais concernent certains aspects de la procédure de délivrance du visa. En outre, certaines catégories de personnes sont exclues du champ d’application de la décision.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
•Consultation des parties intéressées
•Obtention et utilisation d'expertise
•Analyse d'impact
•Réglementation affûtée et simplification
•Droits fondamentaux
Les mesures proposées ne visent pas à remettre en cause la possibilité de demander et d’obtenir un visa et respectent les droits fondamentaux des demandeurs, en particulier le droit au respect de la vie familiale.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information
•Documents explicatifs (pour les directives)
•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition
L’article 1er définit le champ d’application de la proposition de décision d’exécution.
Les paragraphes 1 et 2 précisent que la proposition ne s’applique qu’aux ressortissants éthiopiens soumis à l’obligation de visa, et non à ceux qui en sont exemptés en vertu de l’article 4 ou de l’article 6 du règlement (UE) 2018/1806.
Le paragraphe 3 exclut du champ d’application de la décision proposée les demandeurs de visa qui sont des membres de la famille d’un citoyen de l’Union auxquels s’applique la directive 2004/38/CE, et les membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et ses États membres, d’une part, et un pays tiers, d’autre part.
Le paragraphe 4 précise que la décision proposée s’entend sans préjudice des obligations internationales des États membres.
L’article 2 dispose que l’application des dispositions suivantes du code des visas est temporairement suspendue pour les ressortissants éthiopiens relevant du champ d’application de la décision proposée:
–la possibilité pour les États membres de lever l’obligation de présenter un ensemble complet de pièces justificatives. Cela signifie qu’un ensemble complet de pièces justificatives prouvant le respect des conditions d’entrée énoncées dans le code frontières Schengen devra être présenté à chaque demande par tous les demandeurs;
–la possibilité pour les États membres d’exonérer les titulaires de passeports diplomatiques et de service des droits de visa. Les droits de visa forfaitaires de 80 EUR s’appliqueront à cette catégorie de demandeurs;
–le délai de traitement standard de 15 jours pour prendre une décision sur une demande. Cela signifie que les États membres disposeront de 45 jours pour statuer sur les demandes;
–les règles relatives à la délivrance des visas à entrées multiples. Cela signifie qu’en principe, seuls des visas à entrée unique seront délivrés.
L’article 3 contient la liste des destinataires de la décision proposée, à savoir les États membres concernés.
2023/0344 (NLE)
Proposition de
DÉCISION D’EXÉCUTION DU CONSEIL
relative à la suspension de certaines dispositions du règlement (CE) nº 810/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’Éthiopie
LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
vu le règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas), et notamment son article 25 bis, paragraphe 5, point a),
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)La coopération en matière de réadmission avec l’Éthiopie a été jugée insuffisante au regard de l’article 25 bis, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 810/2009. Des améliorations significatives de la coopération à toutes les étapes du processus de réadmission sont nécessaires, notamment pour faire en sorte que l’Éthiopie coopère efficacement avec tous les États membres en matière d’identification et de délivrance des documents de voyage, ainsi qu’en ce qui concerne les opérations de retour, en temps utile et de manière prévisible.
(2)Il existe des difficultés persistantes en ce qui concerne l’identification des ressortissants éthiopiens en séjour irrégulier sur le territoire des États membres, en raison de l’absence de réponse des autorités éthiopiennes aux demandes de réadmission, des difficultés liées à la délivrance de titres de voyage provisoires qui ne sont pas fournis même lorsque la nationalité a été précédemment confirmée, et de l’organisation d’opérations de retour pour les retours volontaires et les retours forcés sur des vols réguliers et des vols charters.
(3)Compte tenu des différentes démarches entreprises jusqu’à présent par la Commission pour améliorer la coopération ainsi que les relations globales de l’Union avec l’Éthiopie, il est considéré que la coopération de ce pays avec l’Union sur les questions de réadmission n’est pas suffisante et que des mesures sont donc nécessaires.
(4)Il convient dès lors de suspendre temporairement l’application de certaines dispositions du règlement (CE) nº 810/2009 pour les ressortissants éthiopiens soumis à l’obligation de visa au titre du règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil. L’objectif est d’encourager l’Éthiopie à faire le nécessaire pour améliorer la coopération sur les questions de réadmission.
(5)Les dispositions temporairement suspendues devraient être celles visées à l’article 25 bis, paragraphe 5, point a), du règlement (CE) n° 810/2009: la suspension de la possibilité d’exempter les demandeurs de visa visés à l’article 14, paragraphe 6, des obligations prévues en matière de pièces justificatives à présenter, la suspension du délai général de traitement de 15 jours calendaires visé à l’article 23, paragraphe 1, ce qui exclut dès lors également l’application de la règle qui limite aux seuls cas particuliers la possibilité de prolonger ce délai jusqu’à 45 jours au maximum, de telle sorte que la durée normale de traitement d’une demande est désormais portée à 45 jours, la suspension de la délivrance de visas à entrées multiples conformément à l’article 24, paragraphes 2 et 2 quater, ainsi que la suspension de la dispense facultative du paiement des droits de visa pour les titulaires de passeports diplomatiques et de service prévue par l’article 16, paragraphe 5, point b).
(6)La présente décision ne devrait pas affecter l’application de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, qui étend le droit à la libre circulation aux membres de la famille du citoyen de l’Union, indépendamment de leur nationalité, lorsqu’ils rejoignent ou accompagnent ce dernier. La présente décision ne devrait donc pas s’appliquer aux membres de la famille d’un citoyen de l’Union auxquels s’applique la directive 2004/38/CE, ni aux membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et un pays tiers.
(7)Les mesures prévues par la présente décision devraient s’entendre sans préjudice des obligations qui incombent aux États membres en vertu du droit international, y compris en tant que pays hôtes d’organisations intergouvernementales internationales ou de conférences internationales convoquées par les Nations unies ou d’autres organisations intergouvernementales internationales établies dans des États membres. Par conséquent, la suspension temporaire ne devrait pas s’appliquer aux ressortissants éthiopiens demandant un visa dans la mesure où cela est nécessaire pour que les États membres se conforment à leurs obligations en tant que pays hôtes de telles organisations ou de telles conférences.
(8)Conformément aux articles 1er et 2 du protocole nº 22 sur la position du Danemark annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le Danemark ne participe pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas lié par celle-ci ni soumis à son application. La présente décision développant l’acquis de Schengen, le Danemark décide, conformément à l’article 4 dudit protocole, dans un délai de six mois à partir de la décision du Conseil sur la présente décision, s’il la transpose dans son droit interne.
(9)La présente décision constitue un développement de dispositions de l’acquis de Schengen auxquelles l’Irlande ne participe pas, conformément à la décision 2002/192/CE du Conseil; l’Irlande ne participe donc pas à l’adoption de la présente décision et n’est pas liée par celle-ci ni soumise à son application.
(10)En ce qui concerne l’Islande et la Norvège, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord conclu par le Conseil de l’Union européenne, la République d’Islande et le Royaume de Norvège sur l’association de ces deux États à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE du Conseil.
(11)En ce qui concerne la Suisse, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens de l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2008/146/CE du Conseil.
(12)En ce qui concerne le Liechtenstein, la présente décision constitue un développement des dispositions de l’acquis de Schengen au sens du protocole entre l’Union européenne, la Communauté européenne, la Confédération suisse et la Principauté de Liechtenstein sur l’adhésion de la Principauté de Liechtenstein à l’accord entre l’Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l’association de la Confédération suisse à la mise en œuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen, qui relèvent du domaine visé à l’article 1er, point B, de la décision 1999/437/CE, lue en liaison avec l’article 3 de la décision 2011/350/UE du Conseil.
(13)La présente décision constitue un acte fondé sur l’acquis de Schengen ou qui s’y rapporte, au sens, respectivement, de l’article 3, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2003 et de l’article 4, paragraphe 2, de l’acte d’adhésion de 2005.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Champ d’application
1.La présente décision s’applique aux ressortissants éthiopiens qui sont soumis à l’obligation de visa au titre du règlement (UE) 2018/1806.
2.La présente décision ne s’applique pas aux ressortissants éthiopiens exemptés de l’obligation de visa au titre de l’article 4 ou de l’article 6 du règlement (UE) 2018/1806.
3.La présente décision ne s’applique pas aux ressortissants éthiopiens demandant un visa et qui sont des membres de la famille d’un citoyen de l’Union auxquels s’applique la directive 2004/38/CE ni aux membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers jouissant d’un droit à la libre circulation équivalent à celui des citoyens de l’Union en vertu d’un accord entre l’Union et un pays tiers.
4.La présente décision est sans préjudice des cas où un État membre est lié par une obligation de droit international, à savoir:
(a)en tant que pays hôte d’une organisation internationale intergouvernementale;
(b)en tant que pays hôte d’une conférence internationale convoquée par les Nations unies ou tenue sous leurs auspices, ou par d’autres organisations intergouvernementales internationales établies dans un État membre;
(c)en vertu d’un accord multilatéral conférant des privilèges et immunités;
(d)en vertu du traité de réconciliation (accords du Latran) conclu en 1929 par le Saint-Siège (État de la Cité du Vatican) et l’Italie, tel que modifié en dernier lieu.
Article 2
Suspension temporaire de l’application de certaines dispositions du règlement (CE) nº 810/2009
L’application des dispositions ci-après du règlement (CE) nº 810/2009 est temporairement suspendue:
a) article 14, paragraphe 6;
b) article 16, paragraphe 5, point b);
c) article 23, paragraphe 1;
d) article 24, paragraphes 2 et 2 quater.
Article 3
Destinataires
Le Royaume de Belgique, la République de Bulgarie, la République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, la République d’Estonie, la République hellénique, le Royaume d’Espagne, la République française, la République de Croatie, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, la Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la Roumanie, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande et le Royaume de Suède sont destinataires de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président