1.Contexte et champ d’application
La Commission européenne, direction générale de la politique régionale et urbaine, a rédigé un document de travail pour rendre compte des résultats de l’évaluation ex post des investissements dans les infrastructures et les activités de recherche et de développement technologique (RDT) soutenues par le Fonds européen de développement régional (FEDER) au cours de la période 2007-2013. L’étude d’évaluation a été réalisée par un contractant externe et le rapport final a été publié 1 en décembre 2021 2 .
Au cours de la période 2007-2013, plus de 86 milliards d’euros, soit près de 25 % du financement total de la politique de cohésion, ont été consacrés à l’innovation au sens large. En ce qui concerne plus particulièrement la RDT, quelque 17 milliards d’euros ont été investis au titre du FEDER, à travers 215 programmes opérationnels (PO), dans des projets soutenant les infrastructures, les centres de compétences et les activités de RDT dans les États membres et les régions. Sur ces ressources, plus de 11 milliards d’euros ont servi à financer la construction de nouvelles infrastructures, la modernisation des infrastructures existantes et l’achat d’équipements. Les quelque 6 milliards d’euros restants ont été investis dans d’autres formes de soutien aux activités de recherche.
Les programmes opérationnels ont mis en évidence deux groupes principaux de besoins en matière d’investissements: l'absence d'une masse critique de dotations en infrastructures et de capacités de recherche pour permettre la réalisation de recherches de haut niveau (cela concerne en particulier l'EU-13 3 ) et la nécessité d'accroître l'intérêt pour l'industrie de la base scientifique régionale en reliant les pôles d'excellence scientifique existants ou émergents aux domaines de force industrielle.
Entre 2007 et 2017, le taux de croissance moyen du nombre d’employés et de chercheurs travaillant dans le secteur de la recherche et du développement (R&D) dans les régions bénéficiant d’un soutien du FEDER était de 40 %, et les dépenses régionales du FEDER consacrées aux infrastructures et aux projets de R&D dans les établissements d’enseignement supérieur s’élevaient en moyenne à environ 35 millions d’euros. Au cours de la même période, les publications scientifiques ont presque doublé en volume dans l’ensemble de l’UE, mais les régions de l’EU-13 ont enregistré un taux de croissance plus élevé que celles de l’EU-15 4 (145 % contre 96 %), ce qui met en évidence un processus de rattrapage en cours. Le taux de croissance observé de la part des diplômés de l’enseignement supérieur dans les régions cibles était, en moyenne, de 7 % au cours de la période 2007-2017, le taux minimum étant de -5 % dans la région allemande de Chemnitz (DED1) et le taux maximum, de 18 % dans la région de Prague (CZ01).
Le taux de croissance moyen du nombre de brevets dans les régions cibles était de 48 % au cours de la période 2008-2016 . Si l’on considère les deux valeurs extrêmes du taux de croissance, quatre régions, situées en Pologne et en Roumanie, ont connu une augmentation du nombre de brevets supérieure à 500 %, tandis que certaines régions, situées principalement dans l’EU-15, ont enregistré des taux de croissance négatifs. Le taux de croissance du nombre de copublications public-privé a suivi une trajectoire similaire entre 2008 et 2015.
2.Constatations
Efficacité
L’évaluation a fait apparaître que les investissements du FEDER, visant à moderniser les établissements d’enseignement, ont contribué à accroître à la fois le nombre de personnes diplômées de l’enseignement supérieur et le nombre de personnes diplômées de l’enseignement supérieur travaillant dans le domaine des sciences et des technologies. Les données disponibles font également état d’une augmentation du nombre de publications scientifiques grâce au soutien du FEDER. Certains résultats positifs ont également été rapportés en ce qui concerne les aspects plus immatériels de l’innovation, mesurés par le taux de croissance des demandes de marques de l’UE, ainsi qu’en ce qui concerne la capacité de gestion des instituts de recherche et le renforcement de leurs capacités de recherche et d’innovation.
L’évaluation n’a pas démontré que le soutien du FEDER était parvenu à stimuler la R&D dans les entreprises, principal moteur de la production technologique. De même, la capacité à tirer des avantages économiques de la valorisation commerciale des résultats de la R&D et à renforcer les capacités et les mécanismes de transfert de connaissances entre partenaires scientifiques et industriels s’est révélée limitée. Les résultats escomptés en termes de consolidation des partenariats de recherche ont montré une viabilité à long terme limitée. Le FEDER a également été moins efficace pour ce qui est de faciliter la coordination et les interactions entre tous les acteurs associés à l’écosystème de l’innovation.
Efficience
Les investissements du FEDER dans la RDT ont été concentrés géographiquement: plus de 50 % des fonds cartographiés ont été investis en Pologne, en Allemagne et en Tchéquie, 70 % ont été consacrés aux régions de convergence et 64 % aux zones urbaines. Dans l’ensemble, le soutien du FEDER à la RDT a été suffisamment concentré pour permettre d’améliorer à la fois la qualité des infrastructures de recherche et les capacités de gestion de la recherche dans la plupart des pays examinés.
Certains problèmes de mise en œuvre ont pu entraîner une perte d’efficacité. Cela s’explique principalement par une faible capacité administrative ou un cadre juridique flou, comme cela a été signalé en particulier pour la R&D collaborative. L'interprétation et l'application incertaines des règles, notamment en ce qui concerne les aides d'État, ont entraîné des retards dans la mise en œuvre et généré de la confusion et des ajustements.
La viabilité financière à long terme des infrastructures de RDT a parfois représenté un défi. L’utilisation limitée des infrastructures par le secteur privé et les utilisateurs externes a rendu l’exploitation et la maintenance de ces infrastructures fortement tributaires du financement public. Les études de cas confirment que les instruments stratégiques de R&D collaborative n’ont pas pleinement réussi à garantir la viabilité des résultats des projets de recherche, car ces résultats ne se sont pas traduits en innovations pratiques.
Cohérence
Le FEDER a joué un rôle contracyclique dans de nombreuses régions, en évitant l’érosion des systèmes de R&D à un moment de coupes sévères dans le financement public de l’éducation et de la recherche, du fait de la récession économique de 2008. Le dosage des mesures du FEDER en matière de RDT était aussi généralement cohérent avec les stratégies régionales et nationales de RDT, mais il était principalement motivé par des obligations de cofinancement. Le FEDER a joué un rôle plus important dans l’élaboration des politiques nationales et régionales dans les pays où il représentait une part importante des dépenses nationales ou régionales de R&D.
La cohérence avec d’autres formes de soutien du FEDER était généralement élevée. Il y a eu une coordination solide entre les différents PO et entre les différents axes prioritaires au sein d’un même PO, avec une prise en compte claire des synergies possibles et de la complémentarité des rôles respectifs. De bonnes synergies ont été signalées avec le Fonds social européen, notamment en ce qui concerne le soutien au secteur de l’enseignement supérieur, tandis que la question de la cohérence entre la politique de cohésion et la politique de concurrence n’est toujours pas réglée. Le FEDER et les programmes-cadres de l’UE pour la recherche et l’innovation ont été considérés comme poursuivant des objectifs connexes mais fondamentalement différents. Malgré l’ambition de s’appuyer sur des forces complémentaires, aucune disposition spécifique n’a été mise en œuvre pour faciliter ou promouvoir des synergies actives.
Valeur ajoutée de l’UE
Les autorités de gestion ont souligné qu’il y avait une valeur ajoutée significative, en particulier dans l’EU-13, où les programmes du FEDER 2007-2013 ont constitué le premier ensemble d’interventions systématiques dans le domaine de la recherche, après des années de sous-investissement et de priorités politiques limitées.