Acte préparatoire — 52023SC0333

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’Union?

En raison de leur nature et de leur taille, les granulés plastiques sont considérés comme des microplastiques. La pollution par les microplastiques est une source croissante de préoccupations publiques et scientifiques. Les microplastiques sont présents dans l’environnement en raison 1) de la dégradation de morceaux de plastique de plus grande taille indûment jetés, éliminés ou abandonnés dans l’environnement, 2) de l’utilisation de produits contenant des microplastiques ajoutés intentionnellement et 3) des rejets non intentionnels de microplastiques. Cette initiative vise à remédier à l’une des sources de ces rejets non intentionnels, à la suite d’une enquête préliminaire visant à recenser et à caractériser les principales sources.

Cette initiative se concentre sur les granulés plastiques, terme générique utilisé pour désigner la matière première de tous les produits en plastique, qui peut se présenter sous différentes formes (granulés, flocons, poudres, etc.). S’ils sont perdus dans l’environnement, les granulés constituent la troisième plus importante source de libération de microplastiques dans l’environnement. Cette étude estime qu’entre 52 et 184 milliers de tonnes de granulés sont perdues chaque année (chiffres de 2019). Une fois libérés dans l’environnement, les granulés sont presque impossibles à récupérer, extrêmement mobiles et avalés par toute une série d’organismes et d’animaux, ce qui nuit à la biodiversité et aux écosystèmes et, potentiellement, à la santé humaine. Les granulés peuvent se décomposer en particules plus petites, susceptibles de nuire encore davantage à l’environnement en raison de leur plus grand nombre et de leur plus petite taille. Les pertes de granulés se produisent à tous les stades de la chaîne d’approvisionnement (producteurs, transformateurs, recycleurs, prestataires de services de transport et de stockage, stations de nettoyage des cuves) principalement en raison de mauvaises pratiques en matière de manipulation des granulés, et sont donc largement évitables.

Ces mauvaises pratiques en matière de manipulation des granulés sont le résultat de plusieurs facteurs:

-il existe un manque de sensibilisation, tout au long de la chaîne d’approvisionnement, concernant le volume de ces pertes, les incidences de ces pertes et la manière de les prévenir;

-il n’existe aucune incitation économique à réduire les pertes de granulés, étant donné que les dommages causés ne sont pas internalisés dans le prix des granulés; et

-il n’existe actuellement aucun cadre réglementaire régissant de manière globale la manipulation des granulés tout au long de la chaîne d’approvisionnement.

Quels sont les objectifs à atteindre?

Cette initiative apporte une contribution importante au respect des engagements pris dans le cadre du pacte vert pour l’Europe, de la stratégie sur les matières plastiques, du plan d’action pour une économie circulaire et du plan d’action «zéro pollution». Elle vise à réduire la pollution liée aux microplastiques en prévenant et en réduisant les pertes de granulés dans l’environnement dues aux pratiques actuelles en matière de manipulation des granulés. Elle se traduit par trois objectifs spécifiques:

(1)réduire et prévenir les pertes de granulés à un niveau correspondant à l’objectif de réduction de 30 % fixé par la Commission pour les microplastiques libérés dans l’environnement d’ici à 2030 (par rapport aux niveaux de 2016);

(2)améliorer les informations sur l’ampleur des pertes de granulés tout au long de la chaîne d’approvisionnement; et

(3)veiller à atténuer de manière appropriée les incidences des mesures correspondantes sur les PME intervenant dans la chaîne d’approvisionnement.

Quelle est la valeur ajoutée d’une action à l’échelle de l’Union? (subsidiarité)

La pollution par les granulés est un problème transfrontière en raison de la mobilité des granulés dans l’environnement, ainsi que de la nature transfrontière des activités de manipulation et des chaînes d’approvisionnement des granulés. Une action nationale ne peut à elle seule remédier à ce problème, tandis qu’une action au niveau de l’UE garantira un niveau élevé de protection de l’environnement dans l’ensemble de l’UE.

Une action au niveau de l’UE permettra d’éviter la fragmentation du marché intérieur en garantissant que tous les opérateurs soient soumis aux mêmes règles, ce qui permettra de créer des conditions de concurrence équitables. Une telle action contribuera à couvrir l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement et sera d’un meilleur rapport coût/efficacité que les actions sectorielles ou nationales.

B. Les solutions

Quelles sont les différentes options pour atteindre les objectifs? Y a-t-il une option privilégiée?

Sur la base d’une analyse documentaire et des contributions des parties prenantes (à l’analyse d’impact initiale, à la consultation publique et à l’enquête ciblée sur les PME), quatre options stratégiques ont été envisagées:

option nº 1: une méthode normalisée obligatoire de mesure des pertes de granulés;

option nº 2: des exigences obligatoires (fondées sur les bonnes pratiques du secteur, par exemple le programme Operation Clean Sweep®) visant à prévenir et à réduire les pertes de granulés dans le cadre d’un nouvel acte législatif de l’UE, avec certification obligatoire des entreprises, et trois sous-options assorties d’exigences allégées pour:

2a: les micro-entreprises;

2b: les microentreprises et petites entreprises;

2c: les micro, petites et moyennes entreprises;

option nº 3: l’amélioration de l’emballage pour la logistique des granulés; et

option nº 4: un objectif de l’UE visant à réduire les pertes de granulés.

L’option privilégiée a été élaborée en combinant les options qui présentent le meilleur rapport coût/efficacité et sont les plus appropriées, au vu de leurs conséquences environnementales, économiques et sociales attendues, de leur coût administratif, ainsi que de leur efficacité, leur efficience, leur cohérence et leur proportionnalité.

L’option stratégique privilégiée est une combinaison de l’option 1 (méthode normalisée obligatoire de mesure des pertes de granulés) et de la sous-option 2b (exigences obligatoires dans le cadre d’un nouvel acte législatif de l’UE prévoyant des exigences allégées applicables aux micro et petites entreprises). L’option 1 permettra d’améliorer les informations sur l’ampleur des pertes de granulés tout au long de la chaîne d’approvisionnement (objectif 2). La sous-option 2b permettra de réduire directement la quantité de granulés perdus dans l’environnement de l’UE (objectif 1) tout en atténuant les éventuelles incidences sur les PME intervenant dans la chaîne d’approvisionnement (objectif 3).

Le potentiel de réduction que présente chaque option stratégique a été estimé et exprimé à l’aide d’une fourchette, en raison d’une certaine incertitude concernant le scénario de référence pour les pertes de granulés. Toutefois, la comparaison des différentes options est relativement claire, car elle présente le classement des options.

Quelles sont les positions des différentes parties intéressées? Qui soutient quelle option?

Au cours de la consultation publique, environ 80 % des répondants ont reconnu que la pollution par les microplastiques était dangereuse pour l’environnement et la santé humaine. Une majorité a estimé que des manipulations inappropriées étaient actuellement à déplorer dans les activités en rapport avec les granulés et 87 % ont plaidé en faveur d’un système législatif complet à l’échelle de l’UE applicable aux entreprises dans lesquelles des granulés sont manipulés.

Les ONG soutiennent fermement la mise en place d’exigences obligatoires harmonisées au niveau de l’UE. Les producteurs considèrent également que ces exigences seraient faciles et rapides à mettre en œuvre, pourvu qu’elles s’appuient sur leur système de certification existant (Operation Clean Sweep®). Les recycleurs privilégient également des exigences au niveau de l’UE pour garantir des conditions de concurrence équitables. Les transformateurs, composés principalement de PME, ont déclaré que certaines exigences seraient difficiles à mettre en œuvre en raison de ressources limitées.

Au cours de l’enquête ciblant des PME, les micro et petites entreprises ont indiqué que les coûts liés au respect de certaines exigences obligatoires seraient trop lourds pour elles, et une majorité de répondants ont indiqué qu’un soutien financier et une norme de mesure constituaient les mesures de soutien les plus appropriées pour les aider à lutter contre les pertes de granulés.

L’option privilégiée est donc conforme au point de vue des parties prenantes et devrait être acceptable tant pour les parties prenantes concernées que pour le grand public.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée?

Les mesures proposées dans le cadre de l’option privilégiée garantissent de soumettre l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement en granulés au sein de l’UE aux mêmes exigences obligatoires. Ces mesures devraient contribuer à une réduction comprise entre 60 et 83 % du volume de granulés libérés dans l’environnement (entre 25 et 141 milliers de tonnes par an), contribuant ainsi à environ un quart de l’objectif global de réduction de 30 % des rejets de microplastiques d’ici à 2030 fixé par la Commission.

La réduction des pertes de granulés présente des avantages pour l’environnement et l’économie (par exemple, grâce à une meilleure attractivité pour les touristes et à des produits de la pêche plus importants en raison de la diminution des granulés dans l’environnement). En outre, cette réduction constitue une mesure de précaution face à un risque potentiel pour la santé humaine. Les coûts seraient également plus faibles pour les communautés locales des zones touchées, qui ne devraient pas financer le nettoyage des pertes.

En outre, la norme de mesure permet de disposer de meilleures données sur les pertes de granulés.

Quant aux entreprises, elles réaliseraient des économies car elles ne devraient appliquer qu’une seule norme de mesure et perdraient moins de granulés. Le fait de bénéficier de conditions de concurrence équitables grâce à un seul ensemble d’exigences obligatoires leur serait également bénéfique.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée?

Les mesures proposées devraient coûter entre 376 et 491 millions d’EUR supplémentaires par an aux entreprises, car celles-ci doivent adapter leurs mesures de prévention et de réduction. Les entreprises doivent également financer l’audit externe et la certification de leurs mesures, puis en informer les autorités publiques. Bien que la norme de mesure entraîne des coûts d’ajustement initiaux compris entre 1,3 et 3,2 millions d’EUR, sa mise en œuvre permet aux entreprises de réduire les coûts à long terme, car elles ne doivent appliquer qu’une seule procédure de mesure pour respecter l’obligation de déclaration distincte prévue dans le cadre du règlement REACH en ce qui concerne les pertes de granulés.

Les autorités publiques des États membres font face à des coûts supplémentaires de traitement et d’exécution, car elles doivent mettre en place un registre public des entreprises certifiées et veiller au respect du règlement. Cette situation est toutefois compensée par les économies réalisées car il ne sera plus nécessaire de procéder à des opérations de nettoyage.

Les consommateurs pourraient faire face à une augmentation modérée du coût des produits en plastique si les producteurs de granulés n’absorbent pas la légère augmentation des coûts des granulés.

Quelles sont les incidences sur les PME et la compétitivité?

La chaîne d’approvisionnement en granulés compte une grande part de PME. Tandis que les producteurs et les recycleurs sont pour la plupart de grandes entreprises, environ 89 % des transformateurs et 96 % des entreprises de logistique seraient des PME. Afin d’évaluer l’incidence de l’option privilégiée sur les PME, une enquête ciblée a été menée. Parmi les 330 répondants, une majorité a indiqué qu’une version allégée des exigences obligatoires serait acceptable. Cet élément a été pris en considération avec l’application de la sous-option 2b, qui réduit le niveau des exigences applicables aux micro et petites entreprises (par exemple, réduction de la fréquence des audits externes, absence d’obligation d’investir dans certains équipements ou procédures coûteux). À la demande des répondants à l’enquête, l’option privilégiée inclut un soutien financier et non financier destiné à ces petits opérateurs et prévoit la possibilité de leur accorder plus de temps pour s’adapter aux nouvelles exigences.

En ce qui concerne plus généralement la compétitivité du secteur européen des granulés plastiques, les coûts estimés de l’option privilégiée représentent environ 0,13 % du chiffre d’affaires du secteur européen des plastiques et ne représentent donc pas une menace significative pour la compétitivité du secteur. Il est possible que les incidences sur les PME soient plus importantes mais l’allègement des exigences pour ces opérateurs devrait contribuer à les atténuer. Les mesures ne s’appliquent qu’aux activités réalisées au sein de l’UE, ce qui aura une incidence négative très modérée sur la compétitivité internationale des opérateurs de l’UE. Toutefois, les opérateurs de l’UE seront avantagés si/lorsque d’autres pays adopteront des exigences similaires, par exemple dans le cadre d’un accord international tel que le traité mondial sur la pollution par les plastiques.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

Le traitement des rapports sur l’audit externe et l’exécution du règlement entraînera des coûts mineurs (313 000 EUR pour la première année puis 125 000 EUR par an pour l’UE).

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

Non.

Proportionnalité?

L’évaluation de cette initiative a montré que l’option privilégiée n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de l’initiative. Cette option est conforme à ce que le secteur avait indiqué comme étant approprié pour réduire efficacement les pertes de granulés, et prévoit des exigences allégées applicables aux micro et petites entreprises, qui en avaient indiqué la nécessité. L’option privilégiée permettra de réduire considérablement les rejets non intentionnels de microplastiques, ce qui générera des avantages pour l’environnement et probablement pour la santé humaine, et l’emportera sur les coûts supplémentaires associés.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

L’objectif global de réduction de 30 % des rejets de microplastiques dans l’environnement est fixé pour 2030. Les progrès accomplis dans la réalisation de cet objectif seront évalués tous les deux ans (2024, 2026, 2028, 2030) dans le rapport de surveillance «zéro pollution». À la suite du rapport de 2030, une révision de l’initiative pourrait avoir lieu.