Acte préparatoire — 52023SC0418

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact de la directive relative aux sols

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’UE?

Environ 60 à 70 % des sols de l’Union européenne se trouvent actuellement en mauvais état de santé.

Les sols constituent une ressource vitale, limitée, non renouvelable et irremplaçable. Les données scientifiques indiquent que la dégradation des sols dans l’Union se poursuit et s’aggrave. Les terres et les sols sont soumis à de graves processus de dégradation dus à des pressions telles que la gestion non durable des terres, le changement climatique, les phénomènes météorologiques extrêmes, l’imperméabilisation des sols, la pollution et la surexploitation. Les sols se forment très lentement et sont donc une ressource non renouvelable. La santé des sols peut toutefois être préservée et régénérée.

Les sols en bonne santé fournissent des services écosystémiques qui sont vitaux pour l’homme et pour l’environnement, notamment en assurant les conditions nécessaires à la production d’aliments sûrs, nutritifs et en quantité suffisante, de biomasse et d’eau propre, au cycle des nutriments et au stockage du carbone. La dégradation des sols réduit leur capacité à fournir ces services écosystémiques. Il en découle des risques pour l’environnement, l’économie et la société, y compris des risques pour la sécurité alimentaire, la résilience face aux catastrophes naturelles et aux sécheresses, la santé et le bien-être humains, le climat et la biodiversité.

Tous les États membres sont confrontés à la dégradation des sols. Les causes et les incidences du problème dépassent les frontières nationales et nuisent à la fourniture des services écosystémiques partout dans l’Union et dans les pays voisins. Si les politiques actuelles de l’Union contribuent à améliorer la santé des sols, elles ne suffiront pas à régénérer la totalité des sols d’ici à 2050, dès lors qu’elles ne s’attaquent pas de manière globale à tous les facteurs de la dégradation. Des lacunes importantes subsistent donc.

Quels sont les objectifs à atteindre?

L’objectif général est de parvenir à des sols en bonne santé dans toute l’Union d’ici à 2050, comme indiqué dans la stratégie de l’UE pour la protection des sols à l’horizon 2030, adoptée en novembre 2021. Cela permettra de garantir que les sols de l’Union auront la capacité de fournir de multiples services écosystémiques à une échelle suffisante pour répondre aux besoins environnementaux, sociétaux et économiques, et de réduire la pollution des sols à des niveaux qui ne soient plus considérés comme nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action au niveau de l’UE (subsidiarité)?

Les objectifs de l’action proposée peuvent être mieux atteints au niveau de l’Union en raison de l’ampleur et des effets d’une action à son échelle. L’action au niveau de l’Union se justifie en outre par l’ampleur et la nature transfrontière du problème, les incidences de la dégradation des sols partout dans l’Union, ainsi que les risques pour l’environnement, l’économie et la société. Des mesures coordonnées de tous les États membres sont nécessaires en vue d’atteindre l’objectif d’un bon état de santé pour tous les sols d’ici à 2050, et de garantir la capacité des sols à fournir des services écosystémiques à long terme. À l’heure actuelle, les politiques en matière de protection et de régénération des sols varient sensiblement d’un État membre à l’autre. Les exigences environnementales moins strictes en vigueur dans certains États membres peuvent entraîner des distorsions sur le marché intérieur et une concurrence déloyale entre les entreprises.

B. Les solutions

Quelles sont les options pour atteindre les objectifs?

Le scénario de référence décrit l’évolution attendue de la situation actuelle si aucune action législative n’est entreprise au niveau de l’Union. Le scénario de référence part du principe que les politiques actuelles et prévues de l’Union et des États membres en matière de santé des sols sont mises en œuvre et restent en vigueur. Le scénario de référence comprend des options non législatives, compte tenu des mesures déjà prises au niveau des États membres et de l’Union au titre de la stratégie thématique en faveur de la protection des sols de 2006. Ce scénario part également du principe que les politiques qui relèvent du pacte vert pour l’Europe (telles que la proposition de règlement relatif à la restauration de la nature), la politique agricole commune et les actions prévues au titre de la stratégie pour la protection des sols à l’horizon 2030, à l’exception de la directive sur les sols, sont mises en œuvre.

Les options stratégiques sont décrites à l’aide de cinq grandes composantes qui établissent des définitions et des obligations en tant que base d’une législation cohérente. Ces composantes sont la définition de la santé des sols et des districts de gestion des sols, la surveillance, la gestion durable des sols, l’identification et l’étude des sites contaminés et la restauration de la santé des sols. L’option 1 prévoyait des obligations contraignantes uniquement en matière de surveillance, mais elle a rapidement été écartée. Les options 2, 3 et 4 sont envisagées pour chaque composante, en variant les degrés de flexibilité et d’harmonisation pour parvenir à des solutions potentielles pertinentes. Les solutions offrant le plus de flexibilité aux États membres sont accompagnées de la mention «option 2» dans chaque composante, celles offrant le plus haut degré d’harmonisation sont accompagnées de la mention «option 4», tandis que l’«option 3» est une combinaison intermédiaire d’harmonisation et de flexibilité.

L’option privilégiée réunit les meilleures solutions de chaque composante pour garantir que les objectifs seront atteints, au moyen d’exigences réalistes et n’allant pas au-delà de ce qui est nécessaire. C’est pourquoi l’option privilégiée repose sur une approche progressive qui laisse aux États membres le temps de mettre en place les mécanismes nécessaires pour, dans un premier temps, évaluer l’état des sols, puis décider des mesures de régénération requises à partir des conclusions obtenues. Dans l’option privilégiée, l’objectif consistant à parvenir à des sols en bonne santé d’ici à 2050 est envisagé d’une manière qui tient compte des limites scientifiques en ce qui concerne les conditions particulières des sols et des incertitudes quant aux incidences potentielles de certaines mesures.

Quelles sont les positions des différentes parties prenantes? Qui soutient quelle option?

Il est ressorti de l’appel à contributions «La santé des sols – protection, gestion durable et restauration des sols» que les répondants étaient favorables à une initiative législative au niveau de l’Union. La totalité des centres de recherche, des ONG et des autorités publiques qui ont répondu à l’appel étaient favorables à une telle initiative, tout comme la majorité des associations et organisations professionnelles participantes. Certaines entreprises ont souligné l’importance de la surveillance des sols et des liens avec la politique de l’Union dans le domaine de l’eau et ont montré une préférence pour une approche fondée sur les risques pour lutter contre la contamination des sols. Certaines entreprises et certains agriculteurs ont exprimé des craintes quant aux risques de double réglementation et de surcharge administrative. D’autres ont marqué leur préférence pour une approche non contraignante au niveau de l’Union. Toutes les catégories de parties prenantes ont demandé que l’acte législatif sur les sols ménage suffisamment de flexibilité pour tenir compte de la diversité des sols et des conditions locales (pas de solution unique).

La grande majorité des répondants à la consultation publique en ligne ont estimé que les causes de la dégradation des sols n’étaient pas suffisamment ou pas du tout traitées au niveau de l’Union à l’heure actuelle. Concernant le contenu de la proposition législative sur la santé des sols, le plus important, selon les répondants, était de prévoir une obligation d’utiliser les sols de manière durable, d’imposer aux États membres l’obligation de parvenir à des sols en bonne santé, et d’utiliser une approche fondée sur les risques pour remédier à la contamination des sols.

C. Incidence de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée?

L’option privilégiée permet d’agir et de faire face aux coûts, en particulier le coût de la perte de services écosystémiques due à la dégradation des sols. Selon les estimations sur lesquelles cette option se fonde, la dégradation des sols coûte 68,8 milliards d’EUR par an (valeur supérieure des coûts quantifiés), si l’on exclut les sites contaminés, ou 292,4 milliards d’EUR par an (valeur supérieure des coûts quantifiés).

Les principaux bénéfices de l’initiative découlent de l’obligation qu’elle crée pour les États membres de prendre des mesures pour enrayer la dégradation et régénérer les sols en mauvaise santé. Concernant le coût de l’application de mesures de gestion des sols particulières, les retombées économiques quantifiables dans les cas étudiés ont été évaluées à 52 milliards d’EUR par an, ce qui compenserait les coûts, sans parler des avantages non quantifiables, mais très importants, que la proposition législative engendrerait pour l’environnement et la société.

En ce qui concerne l’assainissement des sites contaminés, l’initiative devrait entraîner des bénéfices majeurs, en particulier en contribuant à l’ambition «zéro pollution», mais les bénéfices sont pour l’essentiel impossibles à quantifier et l’emportent sur les coûts. Ces bénéfices pourraient se chiffrer, selon une estimation prudente, à 24,4 milliards d’EUR. Il est important de noter que les coûts de l’action généreront des débouchés pour le secteur de l’assainissement (le plus souvent des PME européennes), qui verrait une augmentation estimée des emplois pouvant atteindre 35 800 unités.

L’option privilégiée crée donc de nombreuses possibilités pour les PME à la fois en termes de croissance (par exemple, étude et assainissement des sites contaminés, services de conseil en matière de santé des sols, laboratoires d’analyse des sols, certification) et d’innovation.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée?

Les principaux coûts de l’initiative découlent de l’obligation de prendre des mesures pour enrayer la dégradation des sols, d’appliquer des pratiques de gestion durable et de régénérer les sols. Les coûts seraient de l’ordre de 28 à 38 milliards d’EUR par an. Le coût total de la gestion des sites contaminés est très incertain. Il est estimé à 29 milliards d’EUR (sur 15 ans) pour identifier et étudier les sites contaminés et à 24,9 milliards d’EUR (sur 25 ans) pour assainir les sites contaminés.

Quelles sont les incidences sur les PME et la compétitivité?

Les secteurs d’activité potentiellement concernés par l’initiative sont notamment l’agriculture, la sylviculture et les services de vulgarisation connexes, les activités économiques ayant engendré des contaminations des sols, les activités économiques liées à l’assainissement des sites contaminés, la recherche et les laboratoires. La dégradation des sols nuit à leur productivité et à leur compétitivité. Les mesures prises pour lutter contre la dégradation des sols ne sont pas récompensées, et cela fausse les conditions de concurrence. L’option privilégiée créera de nombreuses opportunités pour les PME (en termes de croissance comme d’innovation), qu’il s’agisse de la conception et de l’application de mesures de gestion durable et de régénération des sols, ou de l’étude et de l’assainissement des sites contaminés. Le fait d’obliger les États membres à surveiller la santé des sols ouvrirait également des perspectives de recherche et développement et créerait des débouchés commerciaux en rapport avec l’élaboration de paramètres et le développement de moyens d’observation des sols.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

La mise en place des structures (districts de gestion des sols, mécanismes de surveillance, registres, évaluations) engendrera des coûts, mais ceux-ci seront comparables à ceux d’autres cadres juridiques (dans le domaine de l’air ou de l’eau). Les principaux coûts découleront des travaux de régénération et d’assainissement. Pour faire en sorte que les bénéfices surpassent globalement les coûts, les États membres sont appelés à contribuer au financement de la transition vers des pratiques durables et la régénération des sols lorsqu’il est estimé que les bénéfices sur site pour les gestionnaires des sols ou les propriétaires fonciers ne suffiront pas à compenser les coûts. Ils peuvent également recourir aux fonds de l’Union disponibles pour parvenir à des sols en bonne santé.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

L’option privilégiée entraînera d’importants bénéfices environnementaux et améliorera la santé des sols. Elle aura des retombées bénéfiques sur la qualité de l’eau et de l’air ainsi que sur la biodiversité, le climat et notre système alimentaire. La prospérité et le bien-être des générations présentes et à venir dépendent de la santé des sols.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

Le processus de surveillance prévoit une évaluation des incidences de la directive sur les sols basée sur des indicateurs clés reposant sur des données factuelles et géolocalisées et sur des informations concernant les différentes mesures prises et leur incidence. Il prévoit également la mise en commun des bonnes pratiques entre les unités (districts) de gestion des sols. La Commission s’appuiera sur la surveillance et l’évaluation effectuées au niveau national, complétées par l’enquête LUCAS sur les sols menée par la Commission et par des données satellitaires, pour évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs fixés. Il est important de laisser aux États membres suffisamment de temps pour mettre en place ces cadres de surveillance et adopter des mesures qui produisent des résultats.