Acte préparatoire — 52023SC0601 — MeilleurAvocats.fr

COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 24.5.2023

SWD(2023) 601 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION

Rapport par pays 2023 - Belgique

accompagnant le document

Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL

concernant le programme national de réforme de la Belgique pour 2023 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la Belgique pour 2023

{COM(2023) 601 final} - {SWD(2023) 600 final}

Une économie belge résiliente…

La Belgique s’est rapidement remise de la crise de la COVID-19, mais sa croissance a ralenti en raison des prix élevés de l’énergie et de l’inflation. La croissance trimestrielle du PIB s’est essoufflée au cours du deuxième semestre de l’année 2022, mais a montré une résilience plus grande qu’initialement escomptée. À court terme, l’indexation automatique des salaires et des prestations sociales a permis de soutenir grandement le pouvoir d’achat des ménages, mais pourrait peser sur la compétitivité. Selon les prévisions économiques du printemps 2023 de la Commission, l’inflation globale devrait ralentir, la consommation privée devrait continuer de croître et le PIB réel (corrigé pour tenir compte de l’inflation) devrait augmenter de 1,2 % en 2023 et de 1,4 % en 2024.

L’inflation globale a affiché des niveaux record en 2022, atteignant 10,3 % après s’être établie à 3,2 % en 2021. Cette hausse s’explique principalement par les prix astronomiques de l’énergie, mais également par des prix alimentaires élevés et par une inflation structurelle ascendante. Selon les prévisions économiques du printemps 2023 de la Commission, l’inflation globale devrait diminuer, pour tomber à 3,4 % en 2023 et à 3,5 % en 2024, en raison de la transmission rapide de la baisse des prix de gros du gaz et de l’électricité aux prix de détail et de l’effet des mesures gouvernementales visant à limiter les prix. L’inflation structurelle devrait rester élevée pendant le premier semestre de l’année 2023, avant de chuter lentement, à mesure que les pressions s’atténueront.

La dette privée reste considérable, même si la croissance des crédits s’est récemment ralentie. La hausse abrupte des taux hypothécaires depuis mars 2022 a freiné la flambée des prix immobiliers. Cette hausse, conjuguée aux mesures introduites par la Banque nationale de Belgique pour renforcer la résilience des banques, devrait réduire les risques liés au marché immobilier ( 1 ).

…mais des défis tenaces en matière de finances publiques

La réponse du gouvernement à la crise énergétique et à la crise de la COVID-19 a soumis les finances publiques à des pressions continues au cours des 3 dernières années. En 2022, le déficit public est resté important, atteignant 3,9 %, sous l’effet des diverses mesures de soutien prises en particulier pour atténuer les conséquences des prix de l’énergie élevés et de la guerre en Ukraine. Ces mesures devraient continuer à peser sur les finances publiques en 2023, bien que dans une moindre mesure. Selon les prévisions du printemps 2023 de la Commission, le déficit public devrait atteindre 5 % en 2023 (voir l’annexe 20).

Les déficits budgétaires publics élevés attendus pour 2023 et 2024 reflètent les défis budgétaires structurels auxquels la Belgique est confrontée. En 2024, l’arrêt prévu des mesures prises face à la crise énergétique (voir l’encadré 1.1) atténuera légèrement les pressions budgétaires. Toutefois, le déficit budgétaire prévu reste élevé, à 4,7 % du PIB, car les dépenses courantes permanentes devraient augmenter rapidement au cours de la période 2023-2024. Cela reflète les conséquences de la flambée des coûts associés au vieillissement, qui devraient augmenter de 0,1 à 0,2 % du PIB par an en moyenne dans les années à venir, selon le rapport sur le vieillissement de 2021 ( 2 ). Les multiples indexations des dépenses publiques en 2022-2023 et l’incidence budgétaire supplémentaire résultant des mesures permanentes adoptées ces dernières années (l’augmentation de la pension minimale en particulier) viennent aggraver cette tendance. En outre, une réforme de la fiscalité sur l’énergie concernant les contrats résidentiels de gaz et d’électricité devrait aggraver le déficit en 2023 et 2024. L’absence de mesures budgétaires compensatoires d’une ampleur conséquente et les augmentations structurelles des dépenses courantes pèseront de plus en plus lourdement sur les finances publiques dans les années à venir, tandis que les taux d’intérêts plus élevés feront progressivement grimper les coûts du service de la dette publique, limitant davantage la marge de manœuvre budgétaire.

Le ratio élevé de la dette au PIB de la Belgique ne devrait pas se stabiliser à moyen terme. Même si la forte inflation a permis une réduction du ratio de la dette publique en 2022, dans l’hypothèse de politiques inchangées, la dette publique continuerait d’augmenter au cours des dix prochaines années pour atteindre environ 126 % du PIB en 2033, en partant de 105,1 % en 2022 (voir l’annexe 21).

La Belgique saura mieux faire face aux défis budgétaires tenaces grâce à l’amélioration de son cadre budgétaire. Le financement nécessaire pour la transition écologique et numérique obligera la Belgique à relever son niveau d’investissement public. Malgré ce relèvement, le niveau restera faible par rapport à d’autres pays de l’UE. L’amélioration de la coordination budgétaire, le renforcement du cadre budgétaire à moyen terme et la révision de la conception, du nombre et du champ d’application des règles budgétaires peuvent forger un cadre utile pour relever les défis budgétaires tenaces.

…et certaines difficultés structurelles persistent

La faible participation au marché du travail (c’est-à-dire les personnes occupant un emploi ou à la recherche d’un emploi) et les disparités régionales apparentes dans les résultats sur le marché du travail demeurent des défis structurels. Bien que la Belgique affiche globalement de bons résultats pour ce qui est de la mise en œuvre du socle européen des droits sociaux (voir l’annexe 14), le taux considérable d’inactivité parmi les travailleurs âgés et les groupes défavorisés pose un défi de taille en Belgique, au vu également de la transition écologique et numérique. Par ailleurs, de fortes disparités régionales s’observent sur le plan du chômage, avec un pic à 11,4 % dans la Région de Bruxelles-Capitale par rapport à une moyenne nationale de 5,6 % en 2022 (voir l’annexe 17).

La productivité de la main-d’œuvre reste relativement élevée, malgré un net ralentissement de la croissance de la productivité. Bien que la productivité de la main-d’œuvre par personne tourne toujours autour de 130 % de la moyenne de l’UE (voir le graphique 1.1), la croissance de la productivité s’est avérée plus faible en Belgique que dans la zone euro et la plupart de ses pays voisins ( 3 ). Cela peut s’expliquer, en partie, par un manque de dynamisme des entreprises et une réglementation des services comparativement lourde, ainsi que par une diffusion insuffisante de l’innovation et une pénurie de travailleurs dans le domaine des sciences, des technologies, de l’ingénierie et des mathématiques (voir les annexes 11 et 15).

Graphique 1.1: Le PIB en standards de pouvoir d’achat aux prix courants par heure travaillée et en pourcentage de la moyenne de l’UE

Source: Commission européenne, base de données AMECO.

L’indexation des salaires et des prestations sociales a soutenu le pouvoir d’achat au cours la période 2022-2023, mais a entraîné des coûts de la main-d’œuvre élevés pour les employeurs. L’augmentation escomptée en 2022 et en 2023 de la rémunération nominale par salarié, due presque exclusivement aux effets de l’indexation automatique en fonction de l’inflation, devrait dépasser celle des trois principaux pays voisins ( 4 ). Après la mise en œuvre du cadre juridique pour l’orientation des négociations salariales en Belgique, qui vise à aider les entreprises à rester compétitives en termes de coûts tout en préservant le pouvoir d’achat des ménages, il n’y aura aucune marge de manœuvre pour des augmentations de salaire en termes réels dans le cadre de la nouvelle norme salariale (mesure dans laquelle le coût salarial moyen d’une entreprise peut croître) pour la période 2023-2024 (voir l’annexe 12).

La Belgique est confrontée à d’importants défis dans sa transition vers une économie verte et résiliente au changement climatique. Compte tenu de sa forte dépendance aux combustibles fossiles importés, des efforts supplémentaires seront nécessaires pour que la Belgique devienne neutre pour le climat en 2050. Des investissements supplémentaires et des mesures visant à éliminer les goulets d’étranglement qui entravent le développement des sources d’énergie renouvelables et la modernisation du réseau aideraient à décarboner la production d’électricité et à composer avec une électrification accrue. Il existe encore une large marge de manœuvre pour améliorer l’efficacité énergétique aussi bien des bâtiments que de l’industrie. La promotion des solutions de mobilité propre et la diminution des vulnérabilités face au changement climatique contribueront à la transition écologique (voir les annexes 6, 7, 8 et 9).

Encadré 1.1:

La réponse de la Belgique en matière de politique énergétique

La Belgique a adopté un certain nombre de mesures de soutien afin d’amortir les conséquences de l’inflation des prix de l’énergie sur les ménages et les entreprises. Selon les prévisions économiques du printemps 2023 de la Commission, les coûts budgétaires bruts nationaux devraient s’élever à 0,6 % du PIB en 2023 ( 5 ). La plupart des mesures ne ciblent pas les plus vulnérables, mais la plupart d’entre elles préservent le signal de prix en 2023. La plupart des mesures de soutien sur l’énergie ont été progressivement supprimées à la fin du premier trimestre 2023.

Bien qu’il ne soit pas explicitement considéré comme une mesure de soutien, le mécanisme belge d’indexation automatique des salaires et des prestations sociales a aidé à préserver le pouvoir d’achat d’une large partie de la population pendant la crise énergétique. Les mesures clés adoptées par le gouvernement comprennent le paquet énergétique, qui prévoit des transferts mensuels de montants forfaitaires à la plupart des ménages (jusqu’à 196 EUR pour les foyers consommant de l’électricité et du gaz) entre novembre 2022 et avril 2023, et d’autres transferts de montants forfaitaires aux ménages se chauffant au fioul, au propane, au butane ou aux pastilles de combustible. Les critères d’éligibilité du tarif social pour l’électricité et le gaz ont été élargis, ce qui a permis à un plus grand nombre de ménages vulnérables de bénéficier de prix réduits pour l’électricité et le gaz. En outre, le gouvernement a baissé les accises sur l’essence ainsi que la TVA sur l’électricité et le gaz de 21 % à 6 % entre avril 2022 et avril 2023.

La Belgique applique une mesure nationale en application du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil, à savoir une contribution spéciale du gestionnaire de réseaux gaziers international Fluxys en 2023. Un taux de contribution de 6,9 EUR par tonne de pétrole brut traité est appliqué au secteur pétrolier pendant les exercices budgétaires 2022 et 2023 ( 6 ), ainsi qu’un plafonnement des recettes issues du marché pour les producteurs d’électricité sur la même période.

La Belgique a reporté de 10 ans la date d’arrêt définitif de deux de ses centrales nucléaires, elle a mené une campagne d’économies d’énergie pour sensibiliser la population sur la question de la consommation d’énergie et elle a mis sur pied de nombreuses autres incitations financières pour la réalisation de rénovations au service de l’efficacité énergétique.

La Belgique obtient des résultats plutôt bons en ce qui concerne les objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies, bien que des obstacles subsistent dans certains domaines tels que l’énergie propre et d’un coût abordable (ODD 7). La Belgique a également pris du retard en ce qui concerne l’ODD 15 (Vie terrestre). Elle obtient de très bons résultats et progresse encore pour ce qui est de tous les ODD en lien avec la productivité (ODD 4, 8 et 9). La Belgique a également réalisé des progrès en ce qui concerne plusieurs indicateurs relatifs à l’emploi (ODD 8). Cependant, s’agissant de la réduction des inégalités (ODD 10), elle accuse un retard pour ce qui est de garantir la participation au marché du travail des personnes issues de l’immigration et de lutter contre les inégalités dans les résultats scolaires liées au statut socioéconomique (voir l’annexe 1).

Le plan pour la reprise et la résilience (PRR) de la Belgique a pour ambition de relever les défis clés relatifs à la mobilité et aux travaux publics, à la productivité, à la durabilité et à l’innovation et à l’inclusion numérique et sociale. Le plan comprend 35 réformes et 105 investissements soutenus par des subventions d’un total de 5,9 milliards d’EUR, ce qui représente 1,2 % du PIB (voir l’annexe 3 pour plus d’informations) ( 7 ). Des plans complémentaires pour la reprise ont été adoptés à différents niveaux de pouvoir.

La mise en œuvre du plan pour la reprise et la résilience de la Belgique est en cours, mais avec un risque croissant de retards. La Belgique n’a pas encore soumis de demande de paiement. Une gouvernance efficace sera nécessaire pour permettre une mise en œuvre rapide et régulière. Le plan devrait être révisé en 2023, pour inclure entre autres un chapitre REPowerEU, tout en tenant compte de la révision à la baisse des subventions maximales allouées au titre de la FRR à la Belgique résultant de la mise à jour générale des allocations de subvention aux États membres en 2022. La Belgique a également exprimé son intention de demander, le 31 mars 2023, 1 024 900 000 EUR de soutien supplémentaire sous forme de prêt. L’examen ci-après des mesures mises en œuvre dans le cadre du PRR n’implique en rien une approbation ou un refus formel de la Commission d’une quelconque demande de paiement.

Des mesures visant à stimuler la transition numérique sont en cours de mise en œuvre. Le PRR de la Belgique soutient la transition numérique via des investissements en faveur de la numérisation de l’administration publique, des compétences et de l’inclusion numérique, de la cybersécurité et de la connectivité. En vue de sa première demande de paiement, la Belgique a lancé les réformes requises pour permettre la numérisation de l’administration publique et le déploiement de la 5G. En particulier, le gouvernement fédéral a œuvré à l’introduction d’un bureau de gestion de programme doté d’une structure de gouvernance claire pour la numérisation du SPF Justice. La Région de Bruxelles-Capitale a de plus pris les premières mesures pour le développement de plateformes régionales d’échange de données. Une de ces plateformes permettra la création de «jumeaux numériques» urbains (c’est-à-dire des représentations virtuelles des actifs physiques d’une ville), tandis que l’autre facilitera les interactions entre l’administration et les individus/entreprises. La Belgique s’est également penchée sur l’adoption d’un plan concernant la mise en œuvre des bonnes pratiques de la boîte à outils de l’UE pour la connectivité, incluant une feuille de route visant à simplifier les procédures d’octroi de licences et de permis pertinentes pour le déploiement de la 5G et des réseaux à très haute capacité.

La Belgique progresse dans la mise en œuvre des mesures contribuant à la transition écologique. Le PRR soutient la transition écologique grâce à des investissements et des réformes dans des domaines tels que la mobilité durable, la rénovation des bâtiments pour les rendre plus économes en énergie, la décarbonation de l’industrie et l’économie circulaire. Plusieurs mesures prévues dans le plan ont pour but des investissements dans la chaîne de valeur de l’hydrogène. Dans le cadre de son premier ensemble de jalons et de cibles, le gouvernement fédéral a révisé son régime fiscal préférentiel pour les voitures de société, le limitant aux voitures à émissions nulles à partir de 2026. Il a aussi modifié le «Budget mobilité» afin de promouvoir des solutions de mobilité autres que les voitures de société pour les salariés. La Flandre a travaillé sur l’adoption d’un cadre en vue du déploiement de l’infrastructure de recharge, tandis que le gouvernement fédéral a travaillé sur l’adoption d’une incitation fiscale pour l’installation de stations de recharge privées et semi-publiques dans tout le pays.

Des mesures pour renforcer la résilience sociale sont en bonne voie. Le PRR renforce la résilience sociale grâce à des mesures promouvant les systèmes d’éducation inclusifs, la participation des groupes vulnérables au marché du travail et une plus grande offre de logements sociaux et d’accueil de la petite enfance. Le PRR prévoit également des mesures visant à réformer les règles relatives à la fin de carrière et le régime des pensions pour i) relever les défis sociaux et en matière de viabilité financière; ii) accroître le taux d’emploi des travailleurs âgés; iii) renforcer le rôle de solidarité du régime des pensions; et iv) assurer la convergence entre les différents régimes de pensions et au sein de ceux-ci. Dans le domaine de l’éducation, la Région de Bruxelles-Capitale a commencé à équiper les écoles/établissements de dispositifs et d’infrastructures TIC adéquats. La Communauté française a élaboré une réponse aux difficultés psycho-sociales, éducatives et pédagogiques des élèves dans les écoles du primaire et du secondaire et pour la lutte contre le décrochage scolaire en déployant des ressources supplémentaires (telles que des enseignants, des éducateurs et du personnel de soutien psychologique). Dans le domaine des infrastructures sociales, la Wallonie a commencé à étendre l’offre de logements sociaux et de logements à destination de personnes vulnérables.

Des mesures pour renforcer la résilience économique sont en cours. Le PRR a pour ambition d’améliorer le marché du travail au moyen de mesures ciblant l’acquisition de compétences adaptées à ses besoins actuels et futurs, y compris la transition écologique et numérique. Il prévoit par ailleurs des mesures visant à contribuer au développement de l’économie circulaire, à la prise en considération des risques liés au changement climatique et à l’environnement et au renforcement de la résilience en cas de perturbations des importations. Depuis l’adoption du plan, le gouvernement fédéral s’est également attelé à des réformes visant à assurer aux travailleurs un droit individuel à la formation de cinq jours par an en moyenne de même qu’à garantir que les entreprises seront incitées à dispenser des formations. La Wallonie a pour sa part adopté le cadre juridique requis pour fournir une assistance fondée sur l’accompagnement et les solutions pour les demandeurs d’emploi. En vue de concourir au développement de l’économie circulaire, la Flandre a lancé le groupe directeur pour sa gouvernance et a adopté une feuille de route et des programmes de travail destinés à orienter les projets d’économie circulaire.

Encadré 2.1:

Éléments livrables essentiels au titre du PRR sur la période 2023-2024

·Adoption de la réforme du régime des pensions

·Inclusion de revues de dépenses dans le processus budgétaire

·Lancement d’instruments pour la sensibilisation à la cybersécurité et le renforcement de la cyberrésilience

·Attribution de marchés pour des projets sur l’hydrogène

·Investissements visant à améliorer l’efficacité énergétique des bâtiments publics et privés

·Attribution de marchés pour des installations de recyclage et des projets circulaires

·Lancement de projets «Blue Deal» pour augmenter les ressources en eau disponibles et la résilience au changement climatique

·Modernisation des chemins de fer et travaux pour améliorer l’accessibilité des gares

·Déploiement de stations de recharge pour véhicules électriques

·Numérisation du système judiciaire

·Numérisation des procédures administratives et d’appel d’offres

·Équipement des écoles en infrastructures et dispositifs TIC

·Adoption d’une législation pour lutter contre les discriminations et favoriser l’intégration des groupes vulnérables sur le marché du travail

La Belgique applique des mesures pour améliorer la qualité et la composition des dépenses publiques. Le PRR comprend également des réformes visant à rendre les dépenses publiques plus efficaces et viables. Compte tenu de l’intégration systématique des revues de dépenses dans leur processus budgétaire, la Région wallonne, la Région de Bruxelles-Capitale et le gouvernement fédéral ont œuvré à la mise sur pied d’exercices pilotes, tandis que la Flandre a modifié son cadre budgétaire et introduit une norme de dépenses (trajectoire de croissance maximale).

Au-delà des défis abordés dans son PRR, la Belgique doit en surmonter d’autres. Ces défis sont notamment de répondre aux problèmes en matière de viabilité budgétaire, d’améliorer le système de prélèvements et de prestations pour stimuler l’emploi, de lutter contre l’inadéquation des compétences et d’adopter des mesures volontaristes permettant de parvenir à la neutralité climatique. Qui plus est, relever ces défis aidera la Belgique à se rapprocher des ODD, là où des améliorations sont encore possibles, tout particulièrement l’ODD 7 (Énergie propre et d’un coût abordable) et l’ODD 10 (Inégalités réduites) en ce qui concerne la participation au marché du travail et les inégalités en matière d’éducation. Éliminer les disparités régionales permettrait par ailleurs de stimuler une croissance durable et inclusive à long terme renforçant le potentiel économique du pays.

Garantir la viabilité des finances publiques à mesure que la population vieillit

Les défis pesant sur la Belgique en ce qui concerne la viabilité budgétaire restent considérables (voir l’annexe 21). Ils sont liés à la fois au niveau élevé de la dette publique et à l’accroissement attendu des coûts associés au vieillissement, principalement en raison des dépenses liées aux pensions et aux soins de longue durée.

Le rapport annuel 2022 du Comité d’étude ( 8 ) sur le vieillissement prévoit que les dépenses de pensions augmentent de 3,1 points de pourcentage du PIB entre 2019 et 2070. Cela correspond presque complètement à la hausse prévue de 3 points de pourcentage du PIB selon le rapport sur le vieillissement de 2021 de la Commission ( 9 ). Sur la même période, les projections de la Commission indiquent que les dépenses consacrées aux pensions dans la zone euro devraient augmenter en moyenne de 0,1 point de pourcentage. La hausse prévue se produirait pour l’essentiel d’ici à 2040 (voir le graphique 3.1), tandis que les dépenses associées aux pensions augmenteraient de 2,7 points de pourcentage du PIB pour atteindre 14,7 % du PIB. Ces dépenses continueront de grimper régulièrement pour représenter 15,2 % du PIB en 2070. Le PRR de la Belgique prévoit une réforme des pensions qui vise à atténuer ce problème tout en poursuivant d’autres objectifs tels que l’amélioration de la viabilité sociale du régime des pensions et la garantie d’une meilleure convergence entre les différents régimes de pensions et au sein de ceux-ci.