Acte préparatoire — 52023SC0664

Résumé de l’analyse d’impact

Analyse d’impact relative à une proposition de directive établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers.

A. Nécessité d’une action

Quel est le problème et pourquoi se situe-t-il au niveau de l’Union?

De plus en plus, les gouvernements des pays tiers promeuvent leurs objectifs stratégiques et influencent les processus de décision dans l’Union au moyen d’activités de représentation d’intérêts. Actuellement, les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers sont soumises à la même réglementation que les autres activités de représentation d’intérêts. Certains États membres cherchent à réglementer spécifiquement la représentation d’intérêts pour le compte de pays tiers. Les cadres réglementaires des 15 États membres qui ont mis en place un registre de transparence pour les activités de représentation d’intérêts présentent de nombreuses divergences, et 12 États membres ne réglementent pas du tout ce marché. Dans le marché intérieur, ces divergences sont à l’origine de plusieurs obstacles aux activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers qui compromettent le bon fonctionnement de ce marché: 1) des conditions de concurrence inégales, étant donné que des exigences divergentes au niveau des États membres influencent de manières différentes les différents prestataires de services de représentation d’intérêts; 2) des coûts inutiles pour les entités qui souhaitent exercer des activités transfrontières dans le marché intérieur. Il en résulte un risque de d’élection de juridiction et d’arbitrage réglementaire, ce qui détourne les activités de représentation d’intérêts vers les États membres où ces activités sont moins réglementées.

Par ailleurs, l’ampleur des activités de représentation d’intérêts exercées dans les États membres pour le compte de pays tiers est largement inconnue. Les États membres ne collectent et ne partagent pas systématiquement d’informations sur ces activités, ce qui entraîne un manque d’informations concernant l’ampleur, les tendances et les acteurs de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers. Ce manque de transparence nuit aux processus démocratiques et a une incidence sur la confiance des citoyens de l’Union dans l’intégrité du processus de décision public, ces derniers étant préoccupés par les conséquences de l’ingérence des gouvernements étrangers dans les processus de décision de l’Union.

Quels sont les objectifs à atteindre?

Les objectifs généraux sont les suivants: 1) garantir le bon fonctionnement du marché intérieur pour les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers et 2) contribuer à la transparence et à l’intégrité des processus de décision de l’Union et des États membres ainsi qu’à la confiance du public dans ces processus, en ce qui concerne l’influence des pays tiers. Les objectifs spécifiques sont les suivants: a) faciliter les activités transfrontières de représentation d’intérêts pour le compte de pays tiers lorsqu’elles sont exercées de manière transparente et b) améliorer la connaissance de l’ampleur, des tendances et des acteurs de la représentation d’intérêts pour le compte de pays tiers.

Quelle est la valeur ajoutée de l’action au niveau de l’UE (subsidiarité)?

Les règles des États membres en matière de transparence de la représentation d’intérêts diffèrent quant à leur champ d’application, à leur contenu et à leurs effets. La situation actuelle nuit au marché intérieur, en particulier en ce qui concerne les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers. Seule une intervention au niveau de l’Union peut résoudre les problèmes recensés, étant donné que la réglementation au niveau national entraîne déjà la création d’obstacles aux activités transfrontières de représentation d’intérêts dans le marché intérieur.

C’est l’Union qui est la mieux placée pour définir des mesures de transparence harmonisées permettant de créer des conditions de concurrence équitables, de réduire les coûts de mise en conformité et l’arbitrage réglementaire existants, et de limiter l’apparition d’obstacles supplémentaires dans le marché intérieur pour les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers. En revanche, les effets de toute mesure prise en vertu du droit national seraient limités à un seul État membre et risqueraient d’être contournés ou difficiles à surveiller en ce qui concerne les entités qui exercent des activités de représentation d’intérêts pour le compte de pays tiers à partir d’autres États membres. Cela ne résoudrait pas les problèmes recensés à l’échelle de l’UE et accentuerait les obstacles causés par les divergences existant dans le marché intérieur. L’introduction, au niveau de l’Union, de normes communes et proportionnées en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers est essentielle pour garantir que ces mesures seront établies de manière cohérente dans tous les États membres, dans le respect de tous les droits fondamentaux et, en particulier, qu’elles seront assorties de garanties globales, notamment en ce qui concerne l’accès aux tribunaux.

En outre, les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers constituent une question transnationale ayant une incidence transfrontière. Influencer les décisions sur les politiques à mener et les processus politiques dans un État membre peut avoir une incidence au-delà des frontières de ce dernier, dans un autre État membre ou au niveau de l’Union. Il semble peu probable que les États membres alignent leurs normes de manière à collecter des données comparables sur les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers ou qu’ils mettent en place un mécanisme de coopération systématique à l’échelle de l’Union pour échanger des informations entre eux et avec la Commission. L’action de l’Union contribuera donc à améliorer les connaissances au niveau de l’Union concernant l’ampleur, les tendances et les acteurs de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers.

B. Les solutions

Quelles sont les différentes options pour atteindre les objectifs? Y a-t-il une option privilégiée? Si tel n’est pas le cas, pourquoi?

Il existe trois options:

option nº 1: intervention non législative recommandant aux États membres un ensemble de mesures à appliquer aux activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers.

option nº 2.1: intervention législative prévoyant des exigences ciblées en vue d’harmoniser les exigences de transparence applicables aux activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers sur la base de l’article 114 du TFUE. Cette option concernerait les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de gouvernements et d’entités affiliées de tous les pays tiers. Elle permettrait de mettre en place des garanties spécifiques afin de faire face aux risques potentiels pour des acteurs tels que les organisations de la société civile (OSC) et imposerait des exigences ciblées aux entités (conservation de données, enregistrement des informations, obligations de transparence applicables aux interactions avec les agents publics, sanctions).

option nº 2.2: intervention législative prévoyant des exigences étendues. Cette dernière option s’appuierait sur l’option nº 2.1, mais irait au-delà des exigences ciblées en imposant des exigences étendues aux entités, notamment en soumettant l’exercice d’activités de représentation d’intérêts pour le compte de pays tiers à un mécanisme d’autorisation préalable.

L’option privilégiée est l’option nº 2.1.

Quelles sont les positions des différentes parties intéressées? Qui soutient quelle option?

·De manière générale, une action de l’Union est souhaitée pour les activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers.

·Seuls 5 États membres sur 15 ayant répondu à un questionnaire et 1 OSC sur 11 préfèrent l’option nº 1. Par ailleurs, aucune des 3 associations sectorielles ne privilégie cette option. 6 OSC ont fait part de leurs inquiétudes quant au fait qu’une recommandation pourrait être utilisée de manière inappropriée.

·Des exigences de transparence harmonisées, notamment dans le cadre de l’option nº 2.1, constituent l’option privilégiée pour 9 États membres, 2 OSC et les 3 associations sectorielles.

·Les exigences étendues, comprenant notamment un système d’autorisation préalable/d’octroi de licences tel que proposé dans le cadre de l’option nº 2.2, ne sont soutenues que par 4 États membres et 1 OSC. 6 États membres, 5 OSC et 1 représentant du secteur se sont opposés à un tel mécanisme.

·Les parties prenantes soutiennent l’idée de mettre en place des garanties spécifiques afin de faire face aux risques potentiels pour la protection des droits fondamentaux. Seules 4 OSC se sont exprimées en faveur de l’exemption de certaines entités des exigences de transparence.

C. Incidences de l’option privilégiée

Quels sont les avantages de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

L’option 2.1, jugée la plus efficace au regard de l’ensemble des critères de comparaison, devrait avoir une incidence positive sur le marché intérieur par rapport au scénario de référence en:

·renforçant la sécurité juridique et en permettant la mise en place de conditions de concurrence équitables, nécessaires pour lever les obstacles recensés dans le marché intérieur;

·limitant les coûts, pour les acteurs économiques, liés à l’enregistrement multiple dans différents États membres et en facilitant les activités transfrontières de représentationd’intérêts ;

·fournissant assez d’informations pour améliorer les connaissances relatives à l’ampleur, aux tendances et aux coûts de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers;

·accroissant la transparence et l’intégrité des processus de décision de l’Union et des États membres, ainsi que la confiance du public dans ces processus, en ce qui concerne l’influence des pays tiers, tout en étant moins intrusive que les autres options en termes d’incidence sur les droits fondamentaux, en particulier en ce qui concerne la liberté d’association et la liberté des arts et des sciences;

·facilitant la coopération transfrontière entre les autorités nationales.

Quels sont les coûts de l’option privilégiée (ou, à défaut, des options principales)?

Acteurs économiques – coûts de mise en conformité pour la mise en œuvre des obligations de transparence. Il s’agira notamment de coûts ponctuels liés à la familiarisation avec le nouveau cadre réglementaire, de coûts d’enregistrement, ainsi que de coûts récurrents liés à la conservation de données et à la mise à jour des informations dans le registre. Toutefois, les coûts globaux devraient être inférieurs à ceux du scénario de référence, étant donné que la réduction des divergences entraîne des gains d’efficience.

Pouvoirs publics – coûts de familiarisation ponctuels pour tous les États membres, coûts liés à la mise en place de nouveaux registres et de nouveaux régimes ou à la modification de régimes existants dans les 12 États membres qui ne disposent pas de registre à l’heure actuelle, coûts liés à la modification des régimes et registres existants pour les 15 États membres qui disposent d’un registre de transparence et, pour tous les États membres, coûts récurrents liés à la tenue à jour des registres ainsi qu’aux mécanismes appropriés de gestion, de suivi et d’exécution. Ces coûts devraient être partiellement compensés par les gains d’efficacité attendus des obligations harmonisées et du processus de contrôle rationalisé et renforcé.

Quelles sont les incidences sur les PME et la compétitivité?

Des mesures législatives permettront de réduire l’insécurité juridique ainsi que les divergences, et d’éviter que les entreprises ne soient tenues de s’enregistrer à plusieurs reprises. Par conséquent, les nouvelles exigences permettront aux PME d’accroître leurs activités et stimuleront le développement de nouveaux services proposés à l’échelle de l’UE. Des exigences de transparence proportionnées n’auront pas d’incidence négative sur la capacité d’innovation et les coûts de mise en conformité devraient être compensés par l’application de règles plus cohérentes dans l’ensemble de l’Union.

Y aura-t-il une incidence notable sur les budgets nationaux et les administrations nationales?

L’augmentation des coûts ponctuels liés à la formation du personnel, à la mise en place de nouveaux registres pour les 12 États membres qui n’en disposent pas actuellement et à la modification des registres existants dans les 15 autres États membres, ainsi que les coûts récurrents liés à la maintenance de l’outil informatique pour le registre et au contrôle du respect des exigences de transparence pour tous les États membres devraient être compensés, dans une certaine mesure, par les gains d’efficacité résultant de l’harmonisation des obligations et par l’introduction d’un mécanisme de coopération en matière de gouvernance au niveau de l’Union qui pourrait être soutenu par les outils informatiques existants. Il est peu probable que des gains nets soient obtenus.

Y aura-t-il d’autres incidences notables?

La transparence accrue des activités de représentation d’intérêts exercées pour le compte de pays tiers améliorera considérablement la connaissance de l’ampleur, des tendances et des acteurs de la représentation d’intérêts ce qui contribuera à renforcer la qualité des informations disponibles à ce sujet, enrichissant ainsi le débat politique et éclairant l’élaboration des politiques futures. La coordination réglementaire entre les autorités compétentes sera améliorée et la représentation dissimulée d’intérêts pour le compte de pays tiers sera empêchée. La proposition contribuerait positivement au droit de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques, ainsi qu’à la liberté d’entreprise. Les exigences de transparence pourraient avoir une incidence limitée sur le droit à la liberté d’association, le droit à la liberté d’expression et la liberté des arts et des sciences, mais l’option privilégiée 2.1 prévoit des garanties appropriées, y compris contre la stigmatisation, et est moins intrusive que l’option 2.2. Il pourrait y avoir des implications géopolitiques limitées, notamment le risque que des pays tiers utilisent la politique de l’Union comme prétexte à l’adoption de lois de plus grande portée en matière d’ingérence étrangère. Ces implications géopolitiques peuvent être atténuées par la communication et la diplomatie.

Proportionnalité?

Les mesures proposées par l’option privilégiée sont proportionnées aux objectifs définis. Les restrictions aux droits fondamentaux, notamment en ce qui concerne la liberté d’association et la liberté des arts et des sciences, sont proportionnées et limitées au minimum nécessaire.

D. Suivi

Quand la législation sera-t-elle réexaminée?

Un rapport sur la mise en œuvre des mesures législatives contenues dans l’option privilégiée sera produit au plus tard 12 mois après la date limite de transposition si une directive est choisie. La Commission établira également un rapport d’évaluation de ces mesures législatives au plus tard 4 ans après la date limite de mise en œuvre.