Avis institutionnel52024AE0120
Avis du Comité économique et social européen — Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier [COM(2023) 790 final — 2018/0198 (COD)]
| CELEX | 52024AE0120 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | mercredi 24 avril 2024 |
Résumé IA
Cet avis du Comité économique et social européen (CESE) soutient la proposition modifiée de règlement visant à créer un mécanisme transfrontalier pour lever les obstacles juridiques et administratifs dans l'UE. Il approuve l'objectif de faciliter la coopération entre États membres, notamment dans les régions frontalières, en simplifiant les procédures et en harmonisant les règles. Le CESE insiste sur la nécessité de garantir la sécurité juridique et le respect des compétences nationales, tout en appelant à une mise en œuvre pragmatique et à une évaluation régulière du dispositif.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2024/4060 | 12.7.2024 |
Avis du Comité économique et social européen
Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier
[COM(2023) 790 final — 2018/0198 (COD)]
(C/2024/4060)
Rapporteur:
Athanasios IOANNIDIS| Conseiller | Dimitrios SKIADAS, pour le rapporteur |
| Consultation | Parlement européen, 25.1.2024 Conseil de l’Union européenne, 1.2.2024 |
| Base juridique | Article 175, troisième alinéa, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale» |
| Adoption en section | 10.4.2024 |
| Adoption en session plénière | 24.4.2024 |
| Session plénière no | 587 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 181/0/2 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le Comité économique et social européen (CESE) soutient la proposition modifiée de règlement présentée par la Commission européenne et relative à la création d’une procédure visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier, laquelle vise à renforcer encore le processus d’intégration au sein du marché intérieur de l’Union européenne. |
| 1.2. | Le CESE se félicite que la Commission ait persisté dans ses efforts afin de remettre sur la table une proposition modifiée de règlement visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier. Ce texte rend obligatoire la mise en place de points de coordination transfrontalière par les États membres, tout en laissant à ces derniers la liberté d’appliquer, sur une base volontaire, l’outil de résolution qui accompagne le dispositif, ou tout autre outil qu’ils choisiront en dernière analyse. |
| 1.3. | Le CESE est d’avis que les efforts importants consentis antérieurement ont constitué une expérience très instructive quant au repérage et à la correction des lacunes que comportait la proposition initiale, et c’est cette expérience qu’il entend mettre à profit dans le présent avis consacré à la proposition modifiée de règlement. |
| 1.4. | Le CESE considère que la procédure proposée est, par principe, complémentaire des régimes préexistants visant à soutenir les activités transfrontalières qui s’exercent actuellement dans l’Union, et qu’elle crée les conditions nécessaires à l’organisation d’un cadre global pour faire face aux obstacles transfrontaliers d’ordre juridique et administratif qui facilitera et améliorera l’existence de millions de personnes vivant dans des régions transfrontalières. |
| 1.5. | Le CESE se réjouit de la volonté de simplifier les procédures dans le cadre du dispositif proposé, moyennant l’obligation de mettre en place, dans chaque État membre, des points de coordination transfrontalière sous forme de «guichets uniques» qui seront chargés de recueillir toute demande d’assistance émanant d’une partie intéressée en vue de lever des obstacles transfrontaliers, ainsi que d’évaluer les dossiers afférents en spécifiant les solutions envisageables et en tenant informés les initiateurs. |
| 1.6. | Le CESE considère que la mise en place de l’outil de facilitation transfrontalière représente une démarche importante, mais que le caractère facultatif de son utilisation ne doit pas venir déprécier sa valeur ajoutée en tant qu’élément de la procédure visant à lever les obstacles transfrontaliers. |
| 1.7. | Le CESE estime que la création d’un registre public répertoriant les dossiers transfrontaliers à l’échelle de toute l’Union aidera à dresser un inventaire global des obstacles juridiques et administratifs qui se posent et contribuera par la suite à un échange de vues et d’expériences entre les autorités compétentes, ce qui permettrait de tracer des perspectives pour lever lesdits obstacles, en particulier si la Commission envisageait de présenter, sur la base des données figurant au registre, un rapport annuel sur les obstacles et les solutions proposées. |
| 1.8. | Le CESE, en sa qualité de représentant institutionnel de la société civile et des partenaires sociaux, souscrit à la logique qui transparaît dans la proposition modifiée de règlement et qui consiste à adopter une approche «ascendante» (bottom-up) pour s’attaquer aux obstacles transfrontaliers, car une telle démarche conforte, auprès des citoyens, l’idée qu’il est important de parachever le marché intérieur de l’Union. |
| 1.9. | À ce titre, le CESE relève qu’il est nécessaire que les autorités des régions abritant des activités transfrontalières soient associées aux démarches entreprises et que s’exprime leur volonté politique locale, ce qui concourra à inciter les autorités nationales à activer la procédure proposée et à faire usage des possibilités qu’elle leur offre. |
| 1.10. | Le CESE signale que pour mettre en évidence la valeur ajoutée de la procédure proposée, il faut mettre en place des incitations claires encourageant les États membres à l’utiliser, en fournissant des données détaillées sur l’impact des obstacles transfrontaliers et sur les avantages qui découleront de leur suppression pour le développement des régions concernées comme de l’Union dans son ensemble. |
| 1.11. | Enfin, le CESE estime que la démarche importante que constituent la mise en place et le fonctionnement de la procédure proposée apparaîtra d’autant plus comme un choix politique sérieux de la part de l’Union si des fonds européens viennent soutenir financièrement les structures nationales qui doivent être mises en place (points de coordination transfrontalière), dans le cadre des actions menées au titre de la politique de cohésion. |
2. Contexte
| 2.1. | En 2015, à l’initiative de la présidence luxembourgeoise, un débat a eu lieu pour évaluer s’il serait utile d’introduire un nouvel instrument visant à simplifier les projets ou actions transfrontaliers de durée limitée dans les régions frontalières, moyennant l’application volontaire des règles d’un État membre dans l’État membre voisin, avec l’accord des autorités compétentes concernées (1). |
| 2.2. | Sur la base d’une étude récente selon laquelle la suppression des obstacles transfrontaliers existants rapporterait 457 milliards d’EUR par an, soit 3,8 % de la valeur ajoutée brute (VAB) totale de l’Union, alors que leur présence réduit la création d’emplois à hauteur de 2 % du nombre total d’emplois dans l’Union (2), la Commission européenne a présenté une proposition législative visant à créer un mécanisme permettant de lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier (3). |
| 2.3. | Le Parlement européen a soutenu sur le principe la proposition de la Commission et, en février 2019, il a proposé en première lecture un certain nombre de modifications à son libellé. L’objectif des modifications était de clarifier le caractère facultatif du mécanisme proposé, les implications procédurales dans le cas où celui-ci n’est pas utilisé, ainsi que la procédure à suivre pour traiter les signalements effectués en vue d’identifier et de lever les obstacles juridiques et administratifs. |
| 2.4. | Le Conseil n’a pas adopté de position formelle sur la proposition, étant donné que les États membres ont exprimé, au niveau du groupe de travail, un certain nombre de réserves quant à son contenu, ce qui a entraîné l’arrêt des travaux sur le dossier et empêché de faire progresser plus avant l’initiative législative. |
| 2.5. | En septembre 2023, le Parlement a adopté une résolution législative d’initiative contenant des recommandations à la Commission sur la modification de sa proposition initiale, conformément à l’article 225 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). |
| 2.6. | En décembre 2023, la Commission a présenté sa proposition modifiée de règlement visant à faciliter les solutions transfrontalières (4). La proposition modifiée tient compte des préoccupations, des observations et des recommandations formulées par le Parlement européen et le Conseil, tout en maintenant l’objectif consistant à lever les obstacles qui entravent la vie des communautés transfrontalières. |
2.7. Résumé de la nouvelle proposition de la Commission
| 2.7.1. | En résumé, la nouvelle proposition de la Commission européenne prévoit la création, dans chaque État membre (à titre obligatoire), de points de coordination transfrontalière (PCT) chargés d’évaluer les demandes pertinentes soumises par des parties prenantes de régions frontalières concernant des obstacles transfrontaliers potentiels et d’assurer le lien entre ces parties et les autorités nationales. Elle prévoit aussi la mise en place d’un réseau de PCT en collaboration avec la Commission européenne afin de créer un forum pour l’échange de bonnes pratiques et de connaissances. |
| 2.7.2. | En vertu de la proposition de règlement, après évaluation de chaque demande, les parties intéressées recevront une réponse expliquant comment il y sera donné suite. S’il s’avère qu’il existe un obstacle transfrontalier réel, et en l’absence d’un accord de coopération bilatéral ou international qui servirait à la mise en œuvre d’une solution, les États membres peuvent alors appliquer l’outil de facilitation transfrontalière (à titre facultatif). |
| 2.7.3. | Cet instrument établi par le règlement consiste en une procédure standard visant à faciliter la levée des obstacles (juridiques et administratifs) transfrontaliers à la mise en place et au fonctionnement de tout élément d’infrastructure nécessaire à des activités publiques ou privées, ou au fonctionnement de tout service public fourni dans une zone transfrontalière et qui renforce la cohésion économique, sociale et territoriale de cette région. |
| 2.7.4. | La procédure s’applique aux obstacles transfrontaliers concernant les frontières terrestres ou maritimes entre des États membres voisins mais non les frontières entre des États membres et des pays tiers. Elle ne couvre que les obstacles découlant du droit national, y compris les cas où le droit de l’Union a été transposé de manière correcte, mais divergente. De plus, en dépit de l’obligation de répondre à toutes les demandes, la décision de lever ou non un obstacle continue de relever de la responsabilité des autorités nationales compétentes. |
3. Observations générales
| 3.1. | La principale différence par rapport à la proposition initiale réside dans le fait qu’il n’est plus fait référence à un mécanisme comportant des documents types spécifiques («convention», «déclaration»), mais à une procédure visant à faciliter la levée des obstacles transfrontaliers, avec une adaptation des dispositions pertinentes en conséquence. Si la proposition prévoit que les États membres soient tenus de mettre en place et de gérer les PCT, c’est à leur discrétion qu’ils prennent des mesures en recourant à l’outil de facilitation transfrontalière pour résoudre le problème transfrontalier signalé. Le signalement des obstacles transfrontaliers s’effectue de manière beaucoup plus simplifiée (par les dossiers transfrontaliers). |
| 3.2. | Étant donné l’incidence de l’établissement du marché intérieur sur la mobilité intraeuropéenne des personnes, des biens, des capitaux et des services et sur l’utilisation des infrastructures, la question des obstacles aux activités transfrontalières dans l’Union est au cœur de l’intégration européenne. Dans les zones de l’Union qui ont des frontières terrestres intérieures (soit une quarantaine de zones frontalières qui couvrent 40 % de son territoire et représentent près du tiers de sa population (5)), ce sont quelque 3,5 millions de personnes qui franchissent chaque jour des frontières terrestres intérieures entre des États membres de l’Union à des fins de travail, d’études et d’interactions sociales, et la mobilité transfrontalière est un impératif pour environ 1,7 million de personnes qui vivent dans un pays de l’Union tout en travaillant dans un autre. On estime qu’environ 1,25 milliard de trajets, y compris les voyages touristiques, s’effectuent chaque année entre les pays de l’Union (6). |
| 3.2.1. | Un tel volume de franchissements de frontière pose d’importants problèmes pour ce qui est de remédier aux difficultés qui pourraient survenir en ce qui concerne les activités à l’origine de ces traversées (par exemple, affaires, emploi, soins de santé, fourniture de services publics). La plupart de ces difficultés sont dues à des divergences entre les législations nationales et, partant, à l’incompatibilité entre les procédures et pratiques administratives ayant cours de part et d’autre de la frontière, en particulier lorsqu’il n’existe pas de planification territoriale commune entre les États membres pour les activités fondamentales (économiques, commerciales, sanitaires, éducatives, des pouvoirs publics, etc.) (7). |
| 3.2.2. | Plus particulièrement, les régions frontalières des États membres tendent à enregistrer des résultats économiques plus faibles que les autres régions des mêmes États membres. Leurs habitants ont nettement plus de difficultés à accéder aux services publics, aux prestataires (publics ou privés) de services de santé ou d’éducation et aux débouchés commerciaux. Il est même difficile, pour les acteurs tant privés que publics, de mener une coopération transfrontalière pour résoudre ces problèmes, car elle est fortement entravée par les divergences entre les systèmes administratifs et juridiques distincts qui existent de part et d’autre de la frontière (8). |
| 3.2.3. | Compte tenu de ces éléments, le CESE a soutenu la proposition initiale que la Commission avait présentée en 2018 comme un moyen de créer des mécanismes tant au niveau social, étant donné que la suppression des obstacles administratifs permettrait aux citoyens de choisir librement leur emploi et soutiendrait le développement des infrastructures et des services d’intérêt général, qu’au niveau économique, car cela contribuerait à réduire encore la charge administrative, dans l’intérêt des employeurs et des travailleurs (9). |
| 3.2.4. | Le CESE avait considéré que les mécanismes de soutien aux régions frontalières qui existaient alors (programme Interreg, groupement européen de coopération territoriale) ne permettaient pas de prendre des mesures juridiques et administratives pour lever les obstacles transfrontaliers. |
| 3.2.5. | Depuis lors, la Commission européenne a lancé une initiative pilote, «b-solutions», qui a été mise en œuvre par l’Association des régions frontalières européennes (ARFE). Cette initiative innovante fournit pour l’essentiel un soutien juridique aux autorités publiques dans les régions transfrontalières afin de déterminer les causes profondes des obstacles juridiques ou administratifs qui entravent les interactions transfrontalières et d’explorer les solutions possibles. Le dispositif «b-solutions» a mis en évidence les nombreux obstacles juridiques et administratifs, l’absence de solutions immédiates au niveau des activités transfrontalières, la nécessité de modifier les cadres juridiques applicables et la nécessité de soutenir la coopération transfrontalière (10). La Commission européenne répond de manière suffisante à ce besoin dans sa proposition (11). |
| 3.2.6. | La démarche de la Commission européenne, avec sa proposition modifiée, consiste à rechercher un équilibre entre les exigences du Parlement européen et celles du Conseil, ce qui modulerait considérablement l’impact potentiel de l’initiative législative, si elle devait être adoptée. |
4. Observations particulières
| 4.1. | Un élément important de la proposition de la Commission tient à ce qu’elle conserve le caractère ascendant de l’initiative d’activation de la procédure proposée (à charge de toute partie intéressée de présenter le dossier transfrontalier), car ce sont ainsi les acteurs qui font effectivement l’expérience des obstacles qui sont à l’origine de la procédure d’harmonisation et de la recherche de solutions. |
| 4.1.1. | Toutefois, en cherchant à faire droit aux objections formulées par le Conseil concernant la proposition initiale (12), la proposition de la Commission a ceci de singulier qu’elle utilise l’instrument législatif du règlement (directement et entièrement applicable à ses destinataires, en vertu de l’article 288 du TFUE) en ce qui concerne l’obligation des États membres de mettre en place l’infrastructure institutionnelle visée (points de coordination transfrontalière), mais dispose que le recours à cette infrastructure par les États membres est purement volontaire, en ce qui concerne le fonctionnement de l’outil de facilitation transfrontalière. |
| 4.1.2. | Cette singularité de la proposition modifiée de la Commission ne doit pas laisser la porte ouverte à l’inaction face au risque que le CESE avait mis en évidence en ce qui concerne la proposition initiale, à savoir que le fonctionnement du système proposé sur une base volontaire pourrait à terme conduire à une fragmentation supplémentaire de la pratique juridique et de la configuration administrative en Europe (13). |
| 4.2. | Il convient de signaler que, bien que de nombreuses régions frontalières maritimes aient, du fait de leur éloignement, des interactions transfrontalières et un usage des services publics transfrontaliers plus limités, elles entrent néanmoins dans le champ réglementaire de la nouvelle proposition de la Commission. Il y a lieu de noter que l’application d’un régime législatif supplémentaire, tel que celui proposé, aux frontières maritimes comporte des risques sérieux d’enchevêtrement avec des arrangements existants concernant les activités transfrontalières établis bilatéralement ou multilatéralement dans le cadre du droit international de la mer. |
| 4.3. | L’on peut observer qu’encore une fois, il n’est prévu aucun financement de l’Union à destination des États membres pour qu’ils mettent en place et fassent fonctionner l’infrastructure institutionnelle proposée, alors même que la proposition est fondée sur la politique de cohésion de l’Union, ce qui rappelle que le CESE a déjà identifié cet aspect comme une source potentielle de problèmes, particulièrement pour les États membres les moins avancés, et qu’il serait nécessaire de financer l’organisation et le fonctionnement des structures proposées, notamment les points de coordination transfrontalière, à partir des Fonds structurels de l’Union (14). |
| 4.4. | La proposition modifiée de la Commission envisage essentiellement la création d’un «guichet unique» couvrant toutes les questions pertinentes, en laissant aux États membres la liberté de décider de la forme et du type de points de coordination transfrontalière à mettre en place (même à partir des structures administratives existantes), tout en les obligeant à créer de tels points, mais elle laisse dans le même temps à la discrétion des mêmes États membres le soin de lever l’obstacle. Ce qui est proposé ici est donc un moyen ou un outil qui contribuerait potentiellement à l’élaboration de solutions efficaces à ces obstacles. |
| 4.5. | Par conséquent, si l’on ne veut pas déprécier la valeur ajoutée de la procédure proposée, il faut se garder de la penser comme un simple dispositif visant à mettre en évidence les problèmes recensés, en reconnaissant leurs caractéristiques par le recueil des contributions de tous les États membres, grâce au rôle de coordination de la Commission. Il faut aussi mettre en avant et souligner que, grâce à son outil de résolution, les États membres ont la possibilité (certes sur une base volontaire) de remédier sur le fond aux obstacles transfrontaliers. |
| 4.6. | Afin de mieux asseoir le fonctionnement de la nouvelle procédure, il aurait été préférable que la Commission ait fourni davantage d’exemples de problèmes transfrontaliers et de moyens de les résoudre, ce qui aurait rendu la procédure plus limpide et aurait permis de faire comprendre aux parties prenantes et aux États membres en quoi elle est nécessaire. |
| 4.7. | Cependant, pour que la procédure proposée ne soit pas considérée comme un simple processus formel de traitement, il conviendrait de prévoir la possibilité d’ajouter au dossier transfrontalier soumis des précisions supplémentaires dès lors que la première évaluation n’a mis en évidence aucun obstacle transfrontalier (droit d’objection). |
Bruxelles, le 24 avril 2024.
Le président
du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
(1) Document de contribution à la réunion ministérielle informelle sur la cohésion territoriale dans le cadre de la présidence luxembourgeoise.
(2) Service de recherche du Parlement européen, Mechanism to resolve legal and administrative obstacles in a cross-border context — European added value assessment , (Mécanisme de résolution des obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier — évaluation de la valeur ajoutée européenne), PE 740.233 — mai 2023, p. 19: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2023)740233
(5) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, «Stimuler la croissance et la cohésion des régions frontalières de l’Union européenne», COM(2017) 534 final, p. 2.
(6) L’espace Schengen — Questions/Réponses: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/schengen-area/.
(7) http://ec.europa.eu/regional_policy/fr/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/.
(8) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — «Stimuler la croissance et la cohésion des régions frontalières de l’Union européenne», COM(2017) 534 final, p. 4.
(9) Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier» [COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)], ( JO C 440 du 6.12.2018, p. 124).
(10) Commission européenne et Association des régions frontalières européennes: «b-solutions: Solving Border Obstacles – A Compendium of 43 Cases» (Initiative b-solutions: lever les obstacles aux frontières — Compendium regroupant 43 cas), Office des publications de l’Union européenne, 2020.
(11) Commission européenne, proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier, COM(2023) 790 final.
(12) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6009-2020-INIT/fr/pdf.
(13) Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier» [COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)], ( JO C 440 du 6.12.2018, p. 124).
(14) Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier» [COM(2018) 373 final — 2018/0198 (COD)], ( JO C 440 du 6.12.2018, p. 124).
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/4060/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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