Avis institutionnel52024AE1019
Avis du Comité économique et social européen — Comment garantir la durabilité sociale, environnementale et économique du secteur agroalimentaire de l’UE dans le contexte d’un élargissement futur? (avis exploratoire à la demande de la Commission européenne)
| CELEX | 52024AE1019 |
| Type | Avis institutionnel |
| Date | jeudi 11 juillet 2024 |
Résumé IA
Le Comité économique et social européen (CESE) examine, dans cet avis exploratoire, les conditions nécessaires pour assurer la durabilité du secteur agroalimentaire de l'UE dans la perspective d'un futur élargissement. Il souligne la nécessité de concilier les objectifs environnementaux du Pacte vert avec la compétitivité économique et l'équité sociale, tout en intégrant de nouveaux États membres aux structures agricoles diverses. L'avis met en garde contre une dilution des normes et préconise des périodes de transition adaptées ainsi qu'un renforcement des instruments de soutien pour préserver le modèle agricole européen.
Texte intégral
 | Journal officiel | FR Série C |
| C/2024/6021 | 23.10.2024 |
Avis du Comité économique et social européen
Comment garantir la durabilité sociale, environnementale et économique du secteur agroalimentaire de l’UE dans le contexte d’un élargissement futur?
(avis exploratoire à la demande de la Commission européenne)
(C/2024/6021)
Rapporteur:
Stoyan TCHOUKANOV| Conseiller | Philippe BURNY (pour le rapporteur, groupe III) |
| Consultation | Lettre de la Commission européenne, 11.12.2023 |
| Base juridique | Article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne |
| Compétence | Section NAT |
| Adoption en section | 28.6.2024 |
| Adoption en session plénière | 11.7.2024 |
| Session plénière no | 589 |
| Résultat du vote (pour/contre/abstentions) | 198/1/1 |
1. Conclusions et recommandations
| 1.1. | Le prochain élargissement diffère de tous les précédents en ce qu’il se produira dans une situation exceptionnelle, qui résulte des circonstances géopolitiques actuelles, en l’occurrence la guerre en Ukraine (1), et dans le contexte d’une montée de défis tels que le changement climatique et les transitions en matière d’énergie et d’environnement. Le CESE souligne toutefois que cette singularité ne peut servir de prétexte pour reléguer à l’arrière-plan des enjeux comme le niveau de préparation des pays candidats, l’importance des réformes législatives nécessaires et le respect des valeurs fondamentales de l’Union européenne. |
| 1.2. | Lors de l’élargissement précédent, le processus a fait des gagnants et des perdants. Les nouveaux États membres ont enrichi la diversité de l’agriculture dans l’Union européenne et, sur les vingt dernières années, les pays concernés ont triplé la valeur de leur production agricole (2). Toutefois, les zones rurales en situation de faiblesse ont tiré de ce processus un profit bien moindre que les agglomérations, et les fermes européennes de moindre taille sont en train de disparaître. En conséquence, le CESE presse la Commission européenne et les pays aspirant au statut d’États membres d’examiner et de gérer les effets que l’élargissement pourrait produire pour les acteurs qui pourraient y perdre, en prêtant une attention particulière aux exploitations familiales et aux petites et moyennes entreprises de l’agroalimentaire, dans l’Union européenne comme dans les pays candidats. |
| 1.3. | Le CESE souligne que pour éviter un vide en la matière et faire efficacement pièce aux campagnes de désinformation (3), il est nécessaire de disposer de données détaillées et fiables, et il presse la Commission européenne de suivre de près la production agricole et les processus réformateurs dans leurs évolutions. Il estime qu’en plus de la mise en œuvre des réformes convenues par les pays candidats, un tel suivi est nécessaire pour apaiser les préoccupations actuellement exprimées à propos de l’élargissement. Avant de procéder à son extension, l’Union européenne se devra aussi d’avoir réalisé les modifications requises dans sa réglementation, en associant la société civile, les communautés rurales et les agriculteurs à cette démarche. |
| 1.4. | La politique agricole commune (PAC) est elle-même engagée dans une transformation qui épouse le mouvement d’évolution des réalités sur la scène mondiale. Au niveau national comme à celui de l’Union européenne, des débats ont lieu sur les nouvelles formes que doit revêtir le soutien public en faveur des services écosystémiques, qui ne sera plus axé sur des données d’amont comme la superficie agricole, mais sur des processus et des résultats (4). Le CESE souligne que les pays candidats devront par conséquent s’aligner sur les visées et les valeurs générales de la politique agricole commune, tandis que l’Union européenne se devra, pour sa part, de s’accorder sur les réformes qu’il est nécessaire d’apporter à cette même politique et sur le cadre financier afférent. Entre-temps, les mécanismes spécifiques de soutien auront également évolué, fournissant à ces États un tableau précis des obligations auxquelles ils devront se conformer. |
| 1.5. | L’élargissement de l’Union européenne qui est visé, étendant la surface agricole de l’Union européenne dans des proportions notables, lui offre des possibilités de conforter plus avant son autonomie stratégique (5) et de réduire encore l’empreinte environnementale du secteur, étant entendu que la démarche devra s’articuler avec la nécessité de continuer à soutenir les agriculteurs et les zones rurales de l’Union, de respecter les contraintes budgétaires européennes et de prendre en compte les conséquences de la guerre en Ukraine. |
| 1.6. | Les différents pays candidats ne pourront adhérer à l’Union européenne sans une augmentation du budget de la politique agricole commune et une intensification des efforts déployés pour en réaliser les objectifs tendant à un modèle d’agriculture durable pour l’Europe, lesquels, à chacune des étapes qui jalonneront le processus, devront être retouchés pour atteindre l’ampleur voulue. Selon les cas, il conviendra de moduler les nouveaux instruments en fonction des domaines nécessitant un soutien spécifique. Les États membres qui sont actuellement des contributeurs nets doivent être prêts à verser à l’Union européenne une part plus importante de leur PIB lors de la nouvelle période financière. La liste de ces pays pourra subir des modifications, car dès lors que l’Union devra assumer d’autres tâches, dont certaines seront inédites, il ne sera pas possible de maintenir à son niveau actuel la part de son budget qui est affectée à la politique agricole commune. |
| 1.7. | Eu égard aux disparités qui existent dans le niveau de préparation entre les différents pays candidats, pour ce qui est d’avoir procédé à des réformes législatives, préparé leurs institutions et s’être adaptés aux règles du marché intérieur, et compte tenu des répercussions que produiront sur leurs économies les nouveaux flux commerciaux, le CESE recommande d’adopter, aux fins de les intégrer sur un mode progressif, un calendrier approprié qui devra prévenir les effets dommageables d’une concurrence débridée et prévoir, à l’intention de ces nouveaux arrivants, des ressources budgétaires spécifiques, lesquelles seront distinctes des fonds déjà en place (6) et se devront de cibler les segments du secteur agroalimentaire qui seront les plus touchés, en particulier les petites et moyennes entreprises. |
| 1.8. | La dernière réforme en date de la politique agricole commune a renforcé le principe voulant que pour chaque hectare bénéficiant d’une aide, la société doive, en retour, bénéficier de services environnementaux. Cependant, un financement uniforme par hectare ne reflète pas la réalité écologique, ni ne fournit un soutien équitable d’un point de vue social. Le CESE estime que dans la perspective du prochain élargissement, il y a lieu de remanier plus avant la politique agricole commune pour qu’elle dispense des concours plus axés sur les trois axes de la durabilité. Cette réorientation implique aussi de substituer progressivement à l’actuelle aide de base au revenu, fondée sur les surfaces, des incitants financiers récompensant les services rendus dans le domaine environnemental, ainsi que des paiements dégressifs, des plafonnements obligatoires ou des majorations pour les premiers hectares, en faveur de tous les États membres (7). |
| 1.9. | Si l’on regarde l’analyse de marché préliminaire qui a été effectuée concernant la réorientation des flux commerciaux entre l’Union européenne et les pays candidats (8), l’élargissement dégagera un gain net pour les exportateurs de produits industriels et de services de l’Union européenne, tandis que son secteur agroalimentaire pâtira des coûts de production plus faibles qu’affichent certains des nouveaux arrivants. L’agriculture constitue la branche d’activité économique qui a été touchée le plus directement par les contre-sanctions russes de 2014. Le CESE réclame que dans le cas présent, il soit prévu des moyens budgétaires adéquats, qui devront être consacrés à compenser dûment les retombées négatives subies par les exploitants agricoles de l’Union, y compris en tenant compte de leurs éventuels coûts sociaux. |
| 1.10. | Aujourd’hui, les grands acteurs sur le marché des produits de base et les firmes exploitant de vastes superficies, qui peuvent atteindre 500 000 hectares, jouent un rôle majeur dans l’économie mondiale des denrées alimentaires. Le CESE juge que c’est par une réglementation des marchés qu’il faut traiter la question de la financiarisation du secteur alimentaire, qui induit une spéculation intense et est susceptible de mettre en danger tant la durabilité de toute la filière (9) que le modèle agricole européen. Il appelle de ses vœux le lancement de politiques qui, en matière d’agriculture et de développement rural, seront davantage axées sur une économie de proximité, et il demande que ces principes soient transposés dans les nouveaux pays candidats. |
| 1.11. | Les risques qu’une adhésion précipitée recèle pour les agriculteurs des pays candidats qui ne s’y seraient pas préparés peuvent exercer des effets négatifs pour les perspectives à court et long terme de ces États, et ce, pour ce qui concerne non seulement leur secteur agricole mais aussi leurs zones rurales considérées dans leur ensemble. L’exacerbation de la spéculation sur les terres agricoles pourrait également produire des répercussions imprévisibles. En conséquence, le CESE suggère que les réformes foncières fassent l’objet d’un suivi étroit et soient pleinement appliquées avant l’adhésion des pays concernés. |
| 1.12. | D’une certaine manière, le processus d’intégration a déjà commencé, dès lors que l’Union européenne a ouvert ses marchés aux produits agricoles des pays candidats, créant ainsi, au détriment de ses États membres, de possibles handicaps, dont il y a lieu de se prémunir grâce à des règles claires auxquelles ces mêmes candidats devront se plier. |
| 1.13. | La montée des tensions géopolitiques met en évidence l’importance que revêt la sécurité d’approvisionnement en matière de production alimentaire de l’Union. Il convient que dans le futur, toutes ses régions aient la possibilité de conserver une agriculture productive. |
2. Vue d’ensemble des pays candidats à l’adhésion à l’Union européenne
| 2.1. | Le prochain élargissement de l’Union européenne représente un défi d’importance majeure pour les pays candidats à l’adhésion comme pour elle-même et ses États membres. Dans le futur, plusieurs pays sont susceptibles de devenir des États membres (10); ils présentent entre eux de fortes différences, en ce qui concerne la taille de leur population, leur poids en matière de production et d’échanges agricoles, ainsi que leur niveau de développement socio-économique. Alors que l’arrivée d’un petit pays comme le Monténégro ne produira pas de retombées pour le secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire dans l’Union européenne, elle se trouvera, dans le cas de l’Ukraine, face à un acteur majeur du marché international des produits agricoles de base, qui peut exercer un impact considérable sur sa production et son négoce actuels en la matière. |
| 2.2. | L’adhésion d’un pays à l’Union européenne constitue un processus au long cours, qui doit généralement s’étaler sur les nombreuses années nécessaires pour négocier avec elle et s’adapter à ses normes. Comme lors des cycles d’élargissement précédents, l’un des derniers chapitres de ces discussions, et des plus ardus, sera constitué par le volet agricole. Les négociations d’adhésion avec la Serbie et le Monténégro ont débuté en 2012. Pour les autres pays, la procédure a été lancée à date plus récente: l’Ukraine, la Moldavie et la Bosnie-Herzégovine ont accédé au statut de candidats en 2022 et la Géorgie en 2023. L’Union a commencé de tels pourparlers avec l’Albanie et la Macédoine du Nord en 2022, avec l’Ukraine et la Moldavie en 2023 et avec la Bosnie-Herzégovine en 2024. |
| 2.3. | L’intégration à l’Union de tous ces pays candidats aurait pour effet d’augmenter d’un tiers sa surface agricole, l’arrivée de l’Ukraine aboutissant à elle seule à étendre cette superficie d’un quart (11), sachant que ses aires consacrées à l’agriculture égalent celles de l’Allemagne et de la Pologne combinées. En 2021, le pays a récolté 42 millions de tonnes de maïs, 32 de blé et 9 d’orge, soit un total de 83 millions de tonnes (12), équivalant à plus de 30 % des 270 millions de tonnes de céréales, riz compris, qui sont produites dans l’Union à 27 États membres (13). Dans le secteur des bovins, le poids relatif des pays candidats à l’adhésion, hors Turquie, est nettement plus faible, se situant à quelque 7,5 % du cheptel bovin sur pied dans l’ensemble de l’Union européenne (14). S’agissant de la production porcine, ces mêmes pays détiennent un nombre de têtes qui se monte à environ 7 % des porcs vivants de l’UE à 27 (15). L’élevage avicole constitue un domaine d’activité qui revêt une importance significative en Ukraine, avec 180 millions de têtes (16), soit l’équivalent de 12 % du nombre total de volailles vivantes élevées dans l’Union européenne en 2020 (17). Les pays candidats du sud-est de l’Europe se caractérisent par le faible volume et l’atomisation de leurs productions, et la taille moyenne des exploitations s’y échelonne de 1,2 à 6,2 hectares, avec aux deux bouts de la chaîne, respectivement, l’Albanie et la Serbie, laquelle constitue par ailleurs une exportatrice nette de produits agricoles, tandis que les autres États, en particulier l’Albanie susmentionnée et le Monténégro, se rangent parmi les importateurs nets (18). |
| 2.4. | En ce qui concerne les défis à relever et les perspectives offertes, des disparités considérables existent entre les différents pays candidats. Avec ses vastes étendues agricoles, l’Ukraine est susceptible d’améliorer encore l’autonomie stratégique de l’Union européenne. Toutefois, les productions ukrainiennes entreront en concurrence avec celles qu’assurent actuellement les agriculteurs de l’Union, en particulier pour la viande de volaille, les œufs, les céréales et le sucre. Eu égard à la situation qu’il connaît aujourd’hui, le pays pourrait en outre s’avérer incapable de parvenir à respecter les normes environnementales de l’Union à moyen terme, en raison de la pollution de l’eau, de l’air et des sols qui l’affecte et d’un manque de moyens de production adéquats, par exemple dans le domaine des machines et de l’énergie, de sorte qu’il devra concentrer son attention sur la restauration de l’environnement. Bien que les volumes produits par leur agriculture soient nettement moindres, les autres pays candidats pourraient éventuellement offrir des productions de niche au marché européen et devraient s’attacher plus particulièrement à moderniser leur outil productif. En 2023, par exemple, l’Union européenne a importé de Serbie (19) des fruits et fruits à coque pour un montant de 443 millions d’euros, ce pays étant le principal exportateur des Balkans occidentaux, vendant à l’étranger un cinquième environ de sa production agricole (20), tandis que les importations d’oléagineux et de protéagineux qu’elle a effectuées en provenance de Moldavie (21) et de tabac, cigares et cigarettes de Macédoine du Nord atteignaient respectivement 290 millions et 90 millions d’euros (22). |
| 2.5. | Les deux décennies qui se sont écoulées depuis l’élargissement de l’Union européenne de l’année 2024 montrent qu’au-delà des considérations morales et géopolitiques, de solides arguments économiques plaident également en faveur de telles extensions, dans la mesure où les pays candidats offrent aux produits agricoles européens des marchés supplémentaires et ouvrent des perspectives nouvelles. Durant la phase de préadhésion de cet élargissement précédent, de 1994 à 2004, les échanges entre les États membres de l’Union et ceux qui étaient appelés à le devenir avaient été multipliés par trois, en dégageant une balance commerciale à son profit. Les pays candidats actuels, dont la population se montait, en 2023, à environ 60 millions d’habitants, représentent un potentiel significatif pour ses exportations, et ce, non seulement dans le domaine des technologies et des savoir-faire mais également pour le secteur agricole. L’Ukraine, par exemple, figure en troisième place sur la liste des pays où les exportations de produits agroalimentaires de l’Union européenne ont enregistré la plus forte augmentation par rapport à 2022, se montant à 447 millions d’euros, soit une hausse de 19 %, et ce, pour la plupart des catégories de productions, tandis qu’en valeur cumulée de janvier à octobre 2023, elle a exporté dans ce pays pour un montant total de 2,8 milliards d’euros, qui constitue le niveau le plus élevé atteint sur les quatre dernières années (23). |
3. Contexte général
| 3.1. | Même s’ils ont abouti à des résultats inégaux et laissé un certain nombre de problèmes en suspens sur le plan social et économique, les élargissements de l’Union européenne dessinent un parcours jalonné de réussites. Dans leurs premières phases, ils ont souvent suscité de puissantes levées de boucliers: ainsi, le président français Charles de Gaulle s’est opposé à l’adhésion britannique et l’un de ses successeurs, François Mitterrand, a affiché par la suite la même réaction à la perspective d’une intégration de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal. Le dépôt des premières candidatures à l’adhésion, tout comme leur acceptation, ont répondu à des motivations qui étaient avant tout d’ordre économique, alors que dans une deuxième vague, elles ont revêtu une nature plus politique. Les pays du sud de l’Europe, riverains de la Méditerranée, qui venaient tout juste de se libérer du joug de la dictature, cherchaient à consolider leurs régimes démocratiques en rejoignant ce qui était alors la Communauté économique européenne (CEE), laquelle, pour sa part, était désireuse de s’assurer que ses voisins situés sur son flanc méridional resteraient stables et alignés sur l’OTAN. Ces deux mêmes grands mobiles, à savoir l’avantage économique et la sécurité politique, ont été à la base de tous les élargissements qui se sont déroulés depuis lors. |
| 3.2. | En 2004, dix États, parmi lesquels figuraient les deux grands pays de production agricole que sont la Pologne et la Hongrie, ont intégré les rangs de l’Union européenne, et, en 2007, la Roumanie et la Bulgarie ont fait de même. Les agriculteurs des quinze pays que comptait alors l’Union redoutaient la concurrence de ces nouveaux adhérents, dont les coûts de production étaient moins élevés, mais le marché agricole élargi s’est rapidement stabilisé et les relations commerciales entre États membres anciens et de fraîche date n’ont pas connu de bouleversements spectaculaires, bien que certaines filières, comme le secteur du poulet en France, aient été perturbées en raison d’une augmentation des importations. L’adhésion à l’Union européenne a produit des effets bénéfiques pour les nouveaux États membres et leur secteur agricole, étant donné que les agriculteurs et les transformateurs de denrées de ces pays ont alors bénéficié de nouveaux horizons, dans un marché unique élargi où ils ont pu s’adresser à des consommateurs dont le revenu par tête était plus élevé, et qu’ils ont en outre profité d’investissements de modernisation. Dans le même temps, les exploitants agricoles et acteurs du secteur de la transformation alimentaire qui sont implantés dans les anciens États membres ont eux aussi tiré avantage de l’élargissement, grâce aux nouveaux marchés et champs d’investissement qui leur ont été offerts. En conséquence, la majeure partie des agriculteurs et transformateurs du secteur de l’alimentation dans l’Union ont gagné en compétitivité, les échanges commerciaux se sont accrus en son sein et elle a renforcé sa position sur le marché mondial, suivant une évolution qui a également été bénéfique pour ses consommateurs. |
| 3.3. | Après ces extensions de grande ampleur, l’opinion publique européenne est devenue plus réticente à l’idée de nouvelles adhésions. Le processus d’élargissement, s’est-on accordé à penser, avait atteint ses limites. L’ancien président de la Commission Romano Prodi favorisa une démarche qui, accordant aux États voisins de l’Union «tout sauf les institutions», leur permettait de mener une coopération approfondie avec elle sans exercer de pression supplémentaire sur son cadre institutionnel. Cette approche était portée tout spécialement par la France et l’Allemagne, sous la forme d’un partenariat privilégié avec la Turquie, dont les perspectives d’adhésion s’étaient heurtées à une opposition considérable, motivée par des considérations culturelles et pratiques. Le débat sur la réforme institutionnelle de l’Union et celle de la politique agricole commune, quant à lui, est toujours en cours. |
| 3.4. | Face à la guerre que la Russie livre actuellement à l’Ukraine, l’Union européenne a rappelé que l’élargissement présente une valeur stratégique, en ce qu’il constitue un moteur pour améliorer les conditions économiques et sociales dans lesquelles vivent les citoyens européens, tout en promouvant les valeurs sur lesquelles elle-même est fondée (24). Dans les faits, l’Union ne dispose guère d’autres outils politiques pour relever les défis sécuritaires qui se posent à elle dans son voisinage. En tant que telle, elle n’est dotée ni d’une armée permanente, ni de capacités sur le terrain du renseignement, étant entendu que cet état de fait devra faire l’objet de plus amples débats. |
| 3.5. | Le processus d’élargissement actuel se distingue de ceux qui l’ont précédé pour deux grandes raisons. D’une part, il se caractérise par une approche progressive, qui n’était pas de mise dans ceux du passé. Ainsi, certains pays candidats ont obtenu un libre accès au marché unique et continueront à bénéficier de ce privilège, lequel n’avait pas été octroyé lors des processus d’adhésion antérieurs. D’autre part, le cas de l’Ukraine représente un défi singulier en ce que, dans un processus d’élargissement, l’Union européenne a, pour la première fois, affaire à une guerre en cours. |
| 3.6. | En conséquence, l’Union européenne est contrainte de soupeser soigneusement le contexte géopolitique de l’heure et de dégager des ressources pour consolider sa position sur le continent. Il convient de noter que le secteur agricole de l’Union a démontré son engagement sur ce point en réduisant considérablement ses ventes de produits agroalimentaires à la Russie au lendemain de l’«unification» illégale de la Crimée avec la Russie (25), prenant ainsi une décision coûteuse qui atteste son soutien aux adhésions et sa contribution aux efforts de reconstruction. En raison de ces paramètres caractéristiques du présent processus d’élargissement, il est essentiel que le budget de la politique agricole commune fasse l’objet d’un réexamen approfondi. Si elle restait inchangée, cette politique pourrait déboucher sur des déséquilibres, en rapport, notamment, avec la future adhésion de l’Ukraine. En conséquence, le Conseil de l’Union européenne, le Parlement européen nouvellement élu et la prochaine Commission européenne devront définir un cadre budgétaire précis pour relever ces défis. |
| 3.7. | L’élargissement de l’Union européenne ouvrira pour elle le champ des possibles, s’agissant de parvenir à une plus grande autonomie en matière de production alimentaire et de devenir, à l’échelle mondiale, un acteur encore plus important dans le domaine des échanges agroalimentaires, tout en diffusant ses normes élevées dans le domaine de la durabilité, laquelle, dans ce secteur de l’agroalimentaire, comporte une dimension sociale, environnementale et économique. En ce qui concerne ce processus de l’élargissement et les conditions dans lesquelles il devra s’effectuer, il conviendra cependant de veiller à ce que les futures adhésions soient bénéfiques tant pour les agriculteurs des pays candidats que pour ceux de l’Union européenne et qu’elles apportent une contribution efficace à la réalisation de ses objectifs de durabilité, ainsi que du programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations unies. La montée des tensions géopolitiques met en évidence l’importance que revêt la sécurité d’approvisionnement en matière de production alimentaire de l’Union. Il convient que dans le futur, toutes ses régions aient la possibilité de conserver une agriculture productive. |
4. Observations générales
Durabilité économique
| 4.1. | Dans la mesure où la politique agricole commune ne disposera dans le futur que d’un budget limité, même s’il bénéficie d’une augmentation significative, correspondant à l’inflation, il sera nécessaire de lui appliquer toute une série de mesures, dont un plafonnement des paiements directs ou un renforcement des paiements redistributifs, afin de garantir que l’aide au revenu soit répartie de manière équitable entre les exploitants et qu’il soit possible, après l’élargissement, de maintenir la structure que l’agriculture présente actuellement dans l’Union européenne, laquelle compte aujourd’hui une proportion élevée de fermes familiales (26), en l’occurrence 94,8 % en 2020, et d’exploitations de petite taille, puisque dans 76 % des cas, elles gèrent moins de dix hectares (27). |
| 4.2. | Le CESE relève que pour certains des pays candidats à l’adhésion, les données économiques recueillies posent problème du point de vue de leur qualité et que les analyses effectuées sont pour la plupart nimbées d’un voile d’incertitude, en rapport avec l’issue de la guerre en Ukraine, ainsi qu’avec l’influence exercée par la Russie et la Chine dans les Balkans occidentaux. |
| 4.3. | Alors que dans l’Union européenne, la contribution de l’agriculture dans le PIB est passée de 11 % en 1991 à 1,4 % en 2022, un trait commun à tous les pays candidats est que la part que ce secteur y occupe, y compris sous la forme d’une activité agricole de subsistance et de semi-subsistance, est assez importante, atteignant, par exemple, 22,9 % en Albanie, 8 % au Monténégro et 7,5 % en Serbie (28). Il en résulte qu’une fois le processus d’adhésion mené à son terme, le poids de l’agriculture dans le PIB de l’Union élargie aura augmenté. Il y a lieu d’évaluer et de gérer soigneusement les effets que les nouveaux flux d’échanges exerceront sur les économies locales des pays candidats, afin d’éviter que leurs entreprises, à ce niveau, n’en subissent des retombées négatives. |
| 4.4. | Pour ce qui est de la répartition des différentes tailles d’exploitation et de l’organisation des marchés d’intrants agricoles, les pays examinés dans le présent avis présentent de fortes disparités, dont il conviendra de tenir compte lorsqu’il faudra adapter la politique agricole commune en vue de l’élargissement. En Ukraine, 80 % des fermes, couvrant 25 % de la surface agricole, présentent une superficie inférieure à 120 hectares et écoulent leur production sur le marché domestique. Par ailleurs, le secteur agricole ukrainien se caractérise aussi par l’existence de très grandes exploitations, en prise directe sur le marché mondial: celles de 15 000 à 50 000 hectares sont monnaie courante dans le pays, et la surface moyenne exploitée y atteint environ 96 hectares, contre 17 hectares dans l’Union européenne. En outre, les coopératives y jouent un rôle important, notamment pour l’achat d’intrants agricoles comme les semences et les engrais. |
| 4.5. | L’avenir de la politique agricole commune après 2027 sera conditionné par la vigueur avec laquelle d’autres secteurs, allant de la défense à l’énergie, réclameront que leur soit allouée une part plus importante du budget de l’Union, lequel consacre actuellement un quart de ses ressources à l’agriculture (29). Il convient toutefois d’avoir à l’esprit que l’élargissement représentera un gain net pour l’Union européenne, étant donné qu’en comparaison des exportations de biens industriels et de services de tout type vers les marchés qui se seront nouvellement ouverts, c’est sous un jour bien modeste qu’apparaîtront non seulement les importations de céréales ukrainiennes, telles que redoutées aujourd’hui, mais aussi la charge budgétaire résultant du gonflement des fonds structurels et fonds d’investissement. Dans ces conditions, la simple équité voudrait que les agriculteurs de l’une et l’autre partie bénéficient d’un soutien adéquat afin qu’ils puissent, pour les uns, se conformer à des règles de production plus strictes et, pour les autres, résister à l’impact que produira sur les marchés l’arrivée de concurrents dont les coûts de production sont moins élevés. |
| 4.6. | Dans la perspective de l’élargissement, à moyen ou long terme, l’Union européenne devrait, en tout état de cause, veiller à ce que la part qui, dans la valeur de la chaîne alimentaire, revient aux agriculteurs enregistre une augmentation, de manière qu’ils puissent tirer des revenus décents de leur activité tout en fournissant aux citoyens européens un approvisionnement alimentaire à des prix abordables. |
| 4.7. | Eu égard aux déséquilibres régionaux et à l’arrivée des nouveaux pays candidats à l’adhésion, le CESE préconise d’effectuer une analyse de la convergence externe et de substituer progressivement à l’actuelle aide de base au revenu, qui est fondée sur la superficie cultivée, des dispositifs d’incitation financière en faveur de l’environnement et de la collectivité, en lieu et place de compensations, étant entendu que les petites et moyennes exploitations familiales devraient avoir la possibilité d’opter pour le maintien d’une aide au revenu fondée sur les paiements à la surface et sur les unités de travail à la ferme (30). Le Comité tient à souligner qu’un accord sur la réalisation des réformes nécessaires doit intervenir avant que l’élargissement n’ait lieu et que le cadre financier ne soit fixé. |
Durabilité environnementale
| 4.8. | Le changement climatique met en péril la production alimentaire, comme l’a souligné récemment l’Agence européenne pour l’environnement (31), en avertissant que les records de chaleur tels qu’enregistrés sur dix mois d’affilée risquent de produire des effets catastrophiques sur les récoltes dans le sud de l’Europe. Viennent s’y ajouter la crise qui se profile de manière imminente dans le domaine des ressources hydriques (32), la perte de services écologiques et de productivité et, surtout, l’exacerbation de la concurrence livrée par des pays qui sont en passe de tirer parti d’une position géographique plus favorable par rapport au réchauffement du climat. |
| 4.9. | Du fait du changement climatique, l’Europe est en train de perdre certains de ses avantages économiques, alors qu’ils revêtent une importance capitale pour assurer sa sécurité alimentaire et son autonomie stratégique. Le basculement vers une agriculture régénérative, l’adaptation aux conséquences de la mutation du climat et l’adoption de méthodes de production moins polluantes constituent les seules voies possibles pour éviter un avenir aux allures de dystopie, où les ressources en nourriture et en eau deviendraient une arme. L’Union européenne ne dispose plus que de quatre années, avant que ses plans stratégiques actuels ne viennent à expiration, pour modifier sa politique agricole commune et donner à ses agriculteurs un rôle pour reconfigurer la sécurité de l’Europe et participer à sa transition énergétique. Si l’on veut qu’ils l’aident effectivement à mener à bien ces missions et que son agriculture gagne en résilience, l’Union européenne se doit de repenser les mesures de soutien de sa politique agricole commune (33). |
| 4.10. | L’adhésion à l’Union européenne va de pair avec le respect de ses normes exigeantes en matière sanitaire et environnementale, à propos desquelles il convient de réaliser un suivi étroit dans tous les pays candidats à l’adhésion, concernant, entre autres exemples, le niveau atteint dans la mise en œuvre de la législation relative à la sécurité alimentaire et des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), ou encore de la réglementation de l’Union sur l’utilisation des produits phytopharmaceutiques (PPP) et des engrais. La réhabilitation des zones touchées directement par la guerre en cours, dont l’atmosphère, les eaux et les sols ont été pollués, s’avérera coûteuse. S’agissant de mettre en œuvre les mesures de développement rural qui sont destinées à relever les défis environnementaux et climatiques, le cofinancement que les États membres doivent assurer posera, tout particulièrement dans le cas de l’Ukraine, un réel problème. |
| 4.11. | Confrontés à une pénurie de ressources énergétiques durant les hostilités, les Ukrainiens ont recouru dans une mesure accrue à des solutions de substitution respectueuses de l’environnement, lesquelles les aideront à reconstruire leur pays en mieux et dans une perspective plus écologique, grâce, par exemple, à l’énergie solaire, aux biocarburants, ou aux granulés de combustibles. |
| 4.12. | L’augmentation notable que la surface agricole de l’Union européenne enregistrera après l’élargissement lui donnera des possibilités de contribuer dans une mesure accrue à la réalisation des objectifs en matière de climat et de biodiversité, par exemple en ce qui concerne le captage du carbone et la production biologique. Ainsi, l’Ukraine ne consacre à l’agriculture biologique qu’une faible partie de ses surfaces agricoles, puisque la FAO estime qu’elle n’y couvrait, en 2021, que 422 000 hectares (34) de ces aires, soit environ 1 %, étant entendu que le ministère ukrainien de la politique agraire et de l’alimentation donne, pour l’année 2022, le chiffre de 263 600 hectares (35) et que d’autres sources font état de 93 825 hectares en 2023 (36), ces ordres de grandeur démontrant, en tout état de cause, le potentiel de progression que ce type d’agriculture présente dans ce seul pays. En Serbie, 13 423 hectares, soit 0,38 % des terres agricoles utilisées, étaient affectés en 2017 à cette production biologique (37). Dans une Union européenne élargie, l’extension de cette superficie «verte» aboutira à augmenter l’incidence qu’elle exerce à l’échelle mondiale. |
Durabilité sociale
| 4.13. | Sur le plan social, la situation des différents pays candidats à l’adhésion présente de fortes variations. Dans ces États, l’agriculture forme un secteur socio-économique de poids, qui emploie une main-d’œuvre importante si on la rapporte à la taille de leur population active. L’élargissement pourrait exercer une influence sur la structure du secteur agroalimentaire, aboutissant, dans les nouveaux États membres, à la disparition partielle de l’agriculture à petite échelle et de la main-d’œuvre agricole, qui migrera vers les États membres voisins. En Ukraine, par ailleurs, le chômage se situait aux alentours d’un taux de 20 % en 2023 et les chiffres de l’inflation avaient grimpé jusqu’à 26 % en 2022, pour retomber cependant à 5 % durant cette même année 2023. Sous l’effet de la guerre, les Ukrainiens ont subi une forte baisse de leur pouvoir d’achat, 40 % d’entre eux étant contraints de recourir à l’aide alimentaire, et la population a elle-même diminué de 10 millions de personnes. Dans une telle conjoncture, les exportations agricoles revêtent une grande importance pour le budget national. |
| 4.14. | Une des conditions sine qua non à remplir pour garantir l’avenir du secteur agricole dans l’Union européenne consiste en ce qu’il respecte les droits de l’homme et ceux des travailleurs et assure aux personnes qui y travaillent des conditions de vie décentes et équitables, des droits à pension et des salaires minimum qui soient comparables à ceux des autres secteurs. |
| 4.15. | Dans les pays candidats à l’adhésion, le pourcentage d’agricultrices est généralement plus élevé que dans les États membres de l’Union (38). Le processus d’intégration à l’Union se devra de prendre cette donnée en compte et d’accorder à ces exploitantes et entrepreneures un soutien qui les encourage à ne pas quitter le secteur. |
| 4.16. | Au sein de l’Union européenne, l’érosion de l’emploi dans le secteur agricole accroît les besoins de recours à des travailleurs saisonniers, ressortissants d’États membres ou de pays tiers, lors des pics d’activité en périodes de plantation et de récolte. Grâce à la liberté et au droit dont disposent les citoyens de l’Union de travailler sur l’ensemble de son territoire, l’économie de marché se trouve à même d’y fonctionner correctement, en fournissant de la main-d’œuvre au moment et à l’endroit voulus. Trente ans après la réalisation du marché unique, il n’en reste pas moins nécessaire d’améliorer, sur le plan social, les conditions dans lesquelles ces travailleurs saisonniers exercent leur activité (39), en s’employant à prendre dûment en considération les effets induits par le processus d’élargissement à cet égard, tout comme les possibilités qu’il ouvre en la matière. |
| 4.17. | L’élargissement pourrait également aboutir à la disparition des exploitations agricoles familiales, que ce soit dans le périmètre actuel de l’Union européenne ou dans les pays qui y adhéreront dans le futur, de sorte que la physionomie de son agriculture s’en trouvera radicalement transformée et que des problèmes économiques et sociaux risquent d’apparaître en conséquence. De ce fait, elle se doit de donner rang de priorité aux modèles d’agriculture qui, à l’avenir, auront besoin d’un soutien spécifique. |
| 4.18. | Il y a lieu de suivre de près les réformes agraires entreprises dans les pays candidats, qui devront les mener à bonne fin avant leur adhésion, tout en gardant sous contrôle les phénomènes d’accaparement des terres et de spéculation foncière. En Ukraine, le code foncier de 2001 a attribué aux exploitants des parcelles d’une superficie modeste, d’environ 4 hectares chacune, et a instauré un moratoire sur les ventes de terres, mais en 2021, le pays a ouvert son marché foncier, s’agissant d’une des conditions posées pour l’octroi d’un prêt du Fonds monétaire international (FMI). En janvier 2024, le plafond applicable aux ventes de terres a été relevé à 10 000 hectares. Cette décision a déclenché une vague d’investissements spéculatifs, de sorte que les oligarques et les grandes firmes agroalimentaires exercent à présent le contrôle sur plus de 28 % de la surface cultivable ukrainienne et qu’après le dernier en date des assouplissements sur les restrictions en la matière, les investisseurs s’apprêtent à acquérir encore davantage de terrains agricoles (40). Du fait de cette privatisation, les petits propriétaires fonciers semblent éprouver davantage de difficultés pour exploiter personnellement leurs terres, et certains n’ont guère d’autre choix que de les vendre à de grandes sociétés. |
Capacités administratives
| 4.19. | Les conditions qui déterminent le bon fonctionnement d’une économie de marché sont l’existence de droits de propriété clairs et de marchés opérants et transparents, la liberté des prix et la stabilité macroéconomique. Pour résister aux pressions concurrentielles sur le marché intérieur, les nouveaux États membres devront veiller à se doter de normes de commercialisation adéquates, à effectuer un suivi des prix et à procéder à des interventions publiques. |
| 4.20. | En raison de difficultés financières, les administrations publiques ukrainiennes manquent de personnel et ont besoin d’expertise; en l’état actuel des choses, elles seraient dans l’incapacité de constituer un organisme de paiement au titre de la politique agricole commune. Dans d’autres pays candidats à l’adhésion, les organes administratifs n’ont toujours pas achevé leur préparation, en particulier s’agissant de l’élaboration de la politique agricole, de sa mise en œuvre et de son contrôle (41). |
| 4.21. | Les normes de qualité qui s’appliquent aux denrées alimentaires, en ce qui concerne, par exemple, la production biologique et les indications géographiques, doivent faire l’objet d’un suivi approprié de la part des administrations publiques et des organismes privés de certification. Pour ce faire, il est nécessaire de disposer de laboratoires compétents et indépendants, qui soient à même d’effectuer des contrôles sur le terrain et sur les marchés. |
Flux commerciaux
| 4.22. | De tous les pays candidats, l’Ukraine est, de loin, le plus important des partenaires commerciaux de l’UE à 27. Au cours de ces dix à vingt dernières années, elle a fortement augmenté ses exportations de céréales, d’oléagineux, d’huiles végétales et de viande de volaille et s’est hissée au rang des principaux acteurs des marchés céréaliers et oléagineux sur la scène mondiale. Depuis 2014, ses exportations à destination de l’UE à 27 ont connu une augmentation notable pour le maïs, atteignant en moyenne 10 millions de tonnes sur la période 2019-2021, le colza, avec 2,2 millions de tonnes, l’huile de tournesol, à raison de 1,8 million de tonnes, le sucre et la viande de volaille. À la suite de la libéralisation des échanges en 2022, l’on a pu observer une augmentation des importations de l’Union européenne en provenance de ce même pays pour ce qui concerne le maïs, le blé, l’orge, le son et les résidus, l’amidon, les céréales transformées, la viande de volaille, les œufs et les albumines, mais dans le cas des céréales, la hausse des quantités à l’import résulte plutôt des difficultés logistiques dues à l’agression russe dont il est la victime et à la nécessité dans laquelle l’Union s’est trouvée d’importer davantage, du fait par exemple de mauvaises récoltes dans certains États membres avoisinants et des épisodes de sécheresse aiguë qui ont affecté l’Espagne. |
| 4.23. | Dans les États membres qui sont limitrophes de l’Ukraine, l’augmentation que les importations ont enregistrée entre mars 2022 et mai 2023 a entraîné une chute des prix locaux. |
| 4.24. | Dans leur majeure partie, les importations agricoles de l’Union européenne en provenance des autres pays candidats consistent avant tout, et ce, dans des volumes limités, en légumes, huiles végétales, fruits, fruits à coque et tabac. |
Bruxelles, le 11 juillet 2024.
Le président
du Comité économique et social européen
Oliver RÖPKE
(1) Déclaration de Grenade — Consilium (europa.eu).
(2) 20 ans ensemble: les avantages de l’élargissement pour l’UE en faits et en chiffres (europa.eu).
(3) Avis Comité économique et social européen — Protéger la démocratie contre la désinformation (JO C, C/2024/4052, 12.7.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/4052/oj).
(4) The Future of Agriculture. A common agenda (bmel.de) («L’avenir de l’agriculture. Un programme commun») et Scenar 2030 (europa.eu).
(5) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Autonomie stratégique, sécurité alimentaire et durabilité» ( JO C 105 du 4.3.2022, p. 56).
(6) Regulamentul (UE) 2021/1529 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 septembrie 2021 de instituire a Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA III) (JO L 330, 20.9.2021, p. 1).
(7) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Promouvoir une production alimentaire autonome et durable: stratégies au service de la politique agricole commune de l’après-2027» (JO C, C/2024/2099, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2099/oj).
(8) Free market access for Ukraine to the EU: Consequences for the agricultural and food sector | EESC (europa.eu) («Le libre accès de l’Ukraine à l’Union européenne: les conséquences pour le secteur agricole et alimentaire»).
(9) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «La crise des prix des denrées alimentaires: rôle de la spéculation et propositions concrètes d’action à la suite de la guerre en Ukraine» ( JO C 100 du 16.3.2023, p. 51).
(10) Albanie, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Macédoine du Nord, Moldavie, Monténégro, Serbie, Turquie et Ukraine.
(11) Archive: European Neighbourhood Policy — East — agriculture statistics.
(12) Service national des statistiques d’Ukraine/ Державна служба статистики України.
(13) Production céréalière (tonnes métriques).
(14) Cheptel bovin dans l’UE en 2021 (en milliers de têtes), Commission européenne, Rapports 2023 sur l’élargissement.
(15) Cheptel porcin dans l’UE en 2021, Commission européenne, Rapports 2023 sur l’élargissement.
(16) Service national des statistiques d’Ukraine/ Державна служба статистики України.
(17) Statistiques relatives à la volaille.
(18) Study on the research, innovation and technology transfer capacities and on the recent agricultural policy developments in the context of the EU approximation process in the pre-accession countries (europa.eu) («Étude sur les capacités de recherche, d’innovation et de transfert de technologies et sur les évolutions récentes de la politique agricole dans le contexte du processus de rapprochement de l’UE dans les pays en phase de préadhésion»).
(19) AGRI-FOOD TRADE STATISTICAL FACTSHEET - European Union - Russia.
(20) Opportunities and challenges for the EU-agri-food sector with EU enlargement: views from candidate countries («Ouvertures et défis pour le secteur agroalimentaire de l’Union européenne en rapport avec son élargissement: points de vue des pays candidats»).
(21) Agri-food Trade Statistical Factsheet — European Union - Moldova («Feuille d’information statistique sur le commerce agroalimentaire: Union européenne - Moldavie»).
(22) Agri-food Trade Statistical Factsheet — European Union - North Macedonia. («Feuille d’information statistique sur le commerce agroalimentaire: Union européenne - Macédoine du Nord»).
(23) Monitoring EU Agri-food Trade («Suivi du commerce agroalimentaire de l’UE»).
(25) AGRI-FOOD TRADE STATISTICAL FACTSHEET - European Union - Russia.
(26) Selon la définition de la FAO, une exploitation familiale est une exploitation agricole gérée et exploitée par un ménage et dans laquelle la main-d’œuvre agricole est en grande partie fournie par ce même ménage.
(27) Farms and farmland in the European Union — statistics («Exploitations et terres agricoles dans l’Union européenne — statistiques»).
(28) L’agriculture dans les pays concernés par l’élargissement.
(29) Dépenses de la politique agricole commune.
(30) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Promouvoir une production alimentaire autonome et durable: stratégies au service de la politique agricole commune de l’après-2027» (JO C, C/2024/2099, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2099/oj).
(31) European Climate Risk Assessment («Évaluation européenne des risques climatiques»).
(32) Avis du CESE intitulé «Gestion durable de l’eau et urgence climatique: solutions circulaires et autres pistes pour le système agroalimentaire de l’UE dans le cadre d’un futur pacte bleu» ( JO C 349 du 29.9.2023, p. 80).
(33) Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Promouvoir une production alimentaire autonome et durable: stratégies au service de la politique agricole commune de l’après-2027» (JO C, C/2024/2099, 26.3.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/2099/oj).
(34) Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, World Food and Agriculture — Statistical Yearbook 2023 (fao.org) («L’alimentation et l’agriculture mondiales — Annuaire statistique 2023»).
(35) Communication personnelle de données relatives à l’année 2022 par le ministère ukrainien de la politique agraire et de l’alimentation.
(36) Données communiquées personnellement par Stefan Dreesmann, chef du projet de coopération germano-ukrainienne dans le domaine de l’agriculture biologique» Gopa-AFC.
(37) Organic production in Serbia («Production biologique en Serbie»).
(38) Statistiques Eurostat (europa.eu) et Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, World Food and Agriculture — Statistical Yearbook 2023, (fao.org)(«L’alimentation et l’agriculture mondiales — Annuaire statistique 2023»).
(39) Étude du CESE, Collecting data on the situation of social protection of seasonal workers in the agriculture and food sectors in EU Member States after COVID-19 («Collecte de données sur la situation de la protection sociale des travailleurs saisonniers dans les secteurs de l’agriculture et de l’alimentation dans les États membres de l’UE après la COVID-19»).
(40) Land Squeeze, What is driving unprecedented pressures on farmland and what can be done to achieve equitable access to land? («Des terres dans l’étau: quelles sont les causes des pressions sans précédent sur les terres agricoles et que faire pour assurer un accès équitable à la terre?»).
(41) Direction générale Voisinage et négociations d’élargissement (DG NEAR).
ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2024/6021/oj
ISSN 1977-0936 (electronic edition)
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