P9_TA(2024)0313 — Exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres – directive modificative — Résolution législative du Parlement européen du 23 avril 2024 sur la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2011/85/UE du Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres (15396/2023 – C9-0006/2024 – 2023/0136(NLE)) (Consultation)

(1)

Afin de veiller au respect, par les États membres, des obligations qui leur incombent en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) dans le domaine de la politique budgétaire, notamment pour ce qui est d'éviter des déficits publics excessifs, la directive 2011/85/UE du Conseil (2) a établi des règles détaillées relatives aux caractéristiques des cadres budgétaires des États membres.

(2)

Sur la base de l'expérience acquise dans le cadre de l'Union économique et monétaire depuis l'entrée en vigueur de la directive 2011/85/UE, il est nécessaire de modifier ses exigences en ce qui concerne les règles et procédures formant les cadres budgétaires des États membres.

(3)

En 2019, la Cour des comptes européenne a publié un rapport dans lequel elle examine les exigences de l'Union applicables aux cadres budgétaires nationaux et recommande à la Commission de réexaminer ces exigences, en tenant compte des normes et bonnes pratiques internationales. La Cour des comptes européenne a proposé des mesures spécifiques pour améliorer la portée et l'efficacité des cadres budgétaires nationaux, notamment en ce qui concerne les cadres budgétaires à moyen terme et les institutions budgétaires indépendantes (3).

(4)

La communication de la Commission du 5 février 2020 (4) a mis en évidence des progrès substantiels mais inégaux dans l'élaboration des cadres budgétaires nationaux, étant donné que le droit de l'Union ne fixe que des exigences minimales et que la mise en œuvre et le respect des dispositions nationales ont été très variables. Elle a par ailleurs examiné dans quelle mesure le cadre pouvait répondre aux besoins de politique économique, environnementale et sociale liés à la transition vers une économie européenne neutre pour le climat, efficace dans l'utilisation des ressources et numérique, en complément du rôle clé joué par l'environnement réglementaire et les réformes structurelles.

(5)

Dans sa communication du 11 décembre 2019 sur le pacte vert pour l'Europe (5), la Commission a préconisé un recours accru aux outils de budgétisation verte afin de réorienter les investissements publics, la consommation et la fiscalité vers les priorités vertes et de renoncer aux subventions nuisibles. La loi européenne sur le climat fixe un objectif de neutralité climatique à l'échelle de l'Union à l'horizon 2050 et exige des institutions de l'Union et des États membres qu'ils réalisent des progrès en matière de renforcement de la capacité d'adaptation. La Commission s'est engagée à collaborer avec les États membres pour examiner attentivement et comparer les pratiques en matière de budgétisation verte. La communication de la Commission du 24 février 2021 sur la nouvelle stratégie de l'UE pour l'adaptation au changement climatique (6) soulignait la pertinence macrobudgétaire du changement climatique et la nécessité d'accroître la résilience de l'UE face aux effets du changement climatique. Le Semestre européen fournit un cadre supplémentaire pour soutenir ces efforts, tandis que l'instrument d'appui technique offre une assistance pratique pour leur mise en œuvre.

(6)

Dans sa communication du 9 novembre 2022 sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l'UE (7), la Commission a souligné la nécessité de renforcer la soutenabilité de la dette et de réduire les ratios élevés de dette publique tout en promouvant une croissance durable et inclusive dans tous les États membres. Les principaux objectifs de ces orientations sont d'améliorer l'appropriation nationale, de simplifier le cadre et de passer à une approche renforcée axée sur le moyen terme, combinée à une application des règles plus rigoureuse et plus cohérente.

(7)

Afin d'améliorer le respect des dispositions du TFUE et, en particulier, d'empêcher la survenance de déficits publics excessifs au sens de l'article 126 du TFUE, il convient de prévoir dans le droit des États membres des dispositions spécifiques visant à renforcer l'appropriation nationale, conformément à la communication de la Commission du 9 novembre 2022 sur les orientations pour une réforme du cadre de gouvernance économique de l'UE, au-delà de celles actuellement requises par la directive 2011/85/UE. S'appuyant sur des données probantes de la mise en œuvre de ladite directive, les modifications devraient également porter sur des dispositions relatives à la transparence et aux statistiques, aux prévisions et à la budgétisation à moyen terme afin de remédier aux faiblesses relevées au cours de la mise en œuvre.

(8)

La présente directive fait partie d'un paquet qui comprend le règlement (UE) [XXX] (8) du Parlement et du Conseil remplaçant le règlement (CE) no 1466/97 (9) (volet préventif du pacte de stabilité et de croissance) et le règlement [XXX] du Conseil (10) modifiant le règlement (CE) no 1467/97 du Conseil (11) (volet correctif du pacte de stabilité et de croissance). Ensemble, ils établissent un cadre réformé de gouvernance économique de l'Union qui intègre dans le droit de l'Union le contenu du titre III – «Pacte budgétaire» – du traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire (12), conformément à son article 16. En s'appuyant sur l'expérience acquise lors de la mise en œuvre du TSCG par les États membres, le paquet conserve l'orientation à moyen terme du pacte budgétaire en tant qu'outil de discipline budgétaire et de promotion de la croissance. Le paquet prévoit une perspective par pays renforcée visant à accroître l'appropriation nationale, notamment en préservant le rôle des institutions budgétaires indépendantes sur la base des principes communs du pacte budgétaire proposés par la Commission (13) conformément à l'article 3, paragraphe 2, du TSCG. L'analyse des dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, aux fins de l'évaluation globale de la conformité requise par le pacte budgétaire est exposée dans le règlement [XXX] remplaçant le règlement (CE) no 1466/97. Comme dans le pacte budgétaire, les écarts temporaires par rapport au plan à moyen terme ne sont autorisés qu'en cas de circonstances exceptionnelles dans le règlement [XXX] remplaçant le règlement (CE) no 1466/97. De même, en cas d'écarts importants par rapport au plan à moyen terme, des mesures devraient être mises en œuvre pour corriger les écarts sur une période déterminée. Le paquet renforce les procédures de surveillance et d'exécution budgétaires afin d'honorer l'engagement de promouvoir des finances publiques saines et viables et une croissance durable et inclusive. La réforme du cadre de gouvernance économique conserve donc les objectifs fondamentaux de discipline budgétaire et de soutenabilité de la dette énoncés dans le TSCG.

(9)

L'application de pratiques comptables publiques exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des administrations publiques est une condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables d'un État membre à l'autre. La disponibilité de statistiques fondées sur le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC) et la qualité de ces statistiques sont essentielles pour assurer le bon fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire de l'Union. Le SEC 2010 repose sur des informations fournies sur la base des droits constatés. Il est donc souhaitable d'améliorer la collecte des données fondées sur les droits constatés et des informations nécessaires pour produire des statistiques fondées sur les droits constatés d'une manière qui soit complète et cohérente dans tous les sous-secteurs des administrations publiques.

(10)

La disponibilité de données haute fréquence peut mettre en évidence des évolutions justifiant une surveillance plus étroite et améliorer la qualité des prévisions budgétaires. Les États membres et la Commission (Eurostat) devraient publier des données trimestrielles relatives au déficit et à la dette en appliquant les définitions figurant à l'article 2 du protocole (n° 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité sur l'Union européenne (TUE) et au TFUE. La publication de données budgétaires de fréquence plus élevée, qui sont adaptées aux définitions budgétaires nationales, devrait être déterminée sur la base des exigences nationales en matière de transparence et des besoins des utilisateurs, afin d'améliorer l'appropriation nationale.

(11)

Des prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes aux fins de l'établissement des lois budgétaires annuelles et pluriannuelles peuvent considérablement nuire à l'efficacité de la programmation budgétaire et, en conséquence, rendre difficile le respect de la discipline budgétaire. Afin d'améliorer les hypothèses de base, les États membres devraient comparer leurs prévisions macroéconomiques et budgétaires aux prévisions les plus récentes de la Commission et, le cas échéant, à celles d'autres organismes indépendants.

(12)

Les prévisions macroéconomiques et budgétaires aux fins de la programmation budgétaire annuelle et pluriannuelle pour les administrations publiques devraient faire l'objet d'évaluations ex post régulières, objectives et globales réalisées par un organisme indépendant ou d'autres organismes jouissant d'une autonomie fonctionnelle à l'égard des autorités budgétaires des États membres, différents de celui qui a réalisé les prévisions, afin d'en améliorer la qualité. Ces évaluations devraient inclure un examen des hypothèses économiques, des comparaisons avec les prévisions établies par d'autres institutions et une évaluation de la performance des prévisions passées.

(13)

Des organismes indépendants chargés de la surveillance des finances publiques dans les États membres constituent une composante efficace des cadres budgétaires. Le règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil (14) impose aux États membres dont la monnaie est l'euro de disposer d'institutions budgétaires indépendantes chargées d'approuver ou de réaliser des prévisions macroéconomiques et établit des garanties spécifiques en ce qui concerne leur indépendance et leur capacité technique. Sans préjudice des exigences prévues par le règlement (UE) n° 473/2013, la tâche des institutions budgétaires indépendantes consistant à réaliser, évaluer ou approuver des prévisions macroéconomiques, conformément à l'article 8, paragraphe 4, devrait tenir compte des procédures et pratiques nationales établies dans les États membres, y compris celles concernant le moment auquel la tâche est exécutée.

(14)

Afin de parvenir à une responsabilité renforcée en matière de politique budgétaire, les institutions budgétaires indépendantes devraient disposer d'un degré élevé d'indépendance opérationnelle, des ressources nécessaires à l'accomplissement de leurs tâches et d'un accès étendu et en temps utile aux informations nécessaires. Les États membres peuvent mettre en place plus d'une institution budgétaire indépendante, et chacun d'entre elles peut s'acquitter d'une ou de plusieurs des tâches prévues par la présente directive, dès lors que les responsabilités sont clairement réparties et qu'il n'y a pas de chevauchement des compétences entre elles. Il convient d'éviter une fragmentation institutionnelle excessive des tâches de suivi. La mise en place de ces organismes de suivi devrait tenir compte du paysage institutionnel existant et de la structure administrative de l'État membre concerné.

(15)

Afin d'améliorer la programmation budgétaire, il convient d'accorder, dans la mesure du possible, toute l'attention voulue aux risques macrobudgétaires dus au changement climatique, y compris à leur impact sur l'environnement et à leurs effets distributifs. La compréhension des canaux potentiels par lesquels les chocs liés au climat affectent les finances publiques est essentielle pour des stratégies nationales visant à limiter et à gérer les risques budgétaires découlant du changement climatique et des catastrophes connexes.

(16)

Bien que l'approbation d'une loi budgétaire annuelle soit une étape essentielle dans le processus budgétaire pour la responsabilité démocratique, un horizon d'un an pour la programmation budgétaire constitue une base limitée pour la conduite d'une politique budgétaire saine, étant donné que la plupart des mesures ont des incidences qui vont bien au-delà du cycle budgétaire annuel. Dès lors, une programmation budgétaire à moyen terme efficace renforce la crédibilité de la politique budgétaire tout en tenant compte de la soutenabilité de la dette. Une telle programmation devrait reposer sur une définition claire et cohérente des objectifs budgétaires nationaux à moyen terme pour les administrations publiques, qui sont présentés dans les plans nationaux à moyen terme. Afin de favoriser une perspective budgétaire pluriannuelle, la planification des lois budgétaires annuelles devrait être conforme aux objectifs budgétaires nationaux à moyen terme visés à l'article 2, point e).

(17)

Pour promouvoir efficacement la discipline budgétaire et la soutenabilité des finances publiques, les cadres budgétaires devraient couvrir l'ensemble des finances publiques. C'est pourquoi il conviendrait d'accorder une attention particulière aux opérations desdits organismes et fonds des administrations publiques qui n'entrent pas dans le périmètre des budgets ordinaires mais font partie des administrations publiques, y compris les sous-secteurs, et qui ont un impact immédiat ou à moyen terme sur la situation budgétaire des États membres. Les États membres publient aussi des valeurs correspondant à l'impact combiné de ces organismes et fonds sur les soldes et les dettes des administrations publiques. Des informations détaillées concernant l'impact des dépenses fiscales sur les recettes devraient être publiées.

(19)

Les outils de budgétisation verte peuvent contribuer à réorienter les recettes et les dépenses publiques vers des priorités écologiques. À cet égard, la communication régulière d'informations pertinentes améliore les délibérations sur le budget. Les États membres pourraient publier les informations sur la manière dont les éléments pertinents de leur budget contribuent à l'exécution des engagements nationaux et internationaux en matière de climat et d'environnement, ainsi que la méthode utilisée. Ils devraient publier des données et des informations descriptives séparément pour les postes de dépenses, de dépenses fiscales et de recettes. Les États membres pourraient publier des informations sur les effets distributifs des politiques budgétaires et à tenir compte des aspects liés à l'emploi, sociaux et distributifs dans la mise au point de la budgétisation verte (15).

(20)

Il convient d'accorder toute l'attention nécessaire à l'existence d'engagements conditionnels. Plus précisément, les engagements conditionnels englobent les obligations potentielles qui dépendent de la survenance d'un événement futur incertain ou les obligations actuelles pour lesquelles un paiement n'est pas probable ou dont le montant probablement dû ne peut être évalué d'une manière fiable. Ils comprennent, par exemple, les garanties publiques, les prêts improductifs, les passifs découlant de l'activité d'entreprises publiques et, dans la mesure du possible, les engagements conditionnels liés à des catastrophes et au climat.

(21)

Les catastrophes naturelles et les phénomènes météorologiques extrêmes ont touché la plupart des États membres et le changement climatique devrait amplifier la fréquence et l'intensité de ces événements. Les pouvoirs publics investissent dans des mesures d'adaptation au changement climatique et interviennent pour couvrir les coûts de l'aide d'urgence, de la relance et de la reconstruction en cas de catastrophe et pour agir en tant qu'assureur de dernier ressort dans certains cas. Compte tenu des défis actuels et futurs pour la viabilité des finances publiques, il convient d'accorder une attention particulière aux obligations des pouvoirs publics et aux risques pour les finances publiques découlant de catastrophes naturelles et de chocs liés au climat, en commençant par la collecte et la publication d'informations sur le coût budgétaire des événements passés dans la mesure du possible.

(21 bis)

La communication d'informations sur les risques macrobudgétaires dus au changement climatique, les engagements conditionnels liés au climat et les coûts budgétaires des catastrophes s'améliore, mais n'en est encore qu'à ses débuts, des méthodes et des indicateurs pour une telle communication étant toujours en cours d'élaboration. L'adaptation à cette communication d'informations nécessitera des efforts considérables de la part des administrations publiques. Compte tenu de ces défis, et dans la mesure du possible, la communication d'informations dans ces domaines devrait s'effectuer et évoluer en parallèle de ces avancées méthodologiques.

(22)

La Commission devrait continuer d'assurer un suivi régulier de la mise en œuvre de la directive 2011/85/UE. Il conviendrait de recenser et de partager les bonnes pratiques en ce qui concerne la mise en œuvre des dispositions de ladite directive.

(23)

Il convient dès lors de modifier la directive 2011/85/UE en conséquence,